● 四川省編辦

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”。這一論斷揭示了深化行政體制改革對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，也指明了深化行政體制改革必須把握的正確方向。四川省站在新時(shí)代治蜀興川的新起點(diǎn)上，貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要思想以及對(duì)四川工作系列重要指示精神，就必須緊緊圍繞四川省委十一屆三次全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略部署，重新審示和總結(jié)過(guò)去的改革經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主線，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整優(yōu)化。

一、歷次行政體制改革的特點(diǎn)

行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是新時(shí)代建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的必然要求。從歷次改革的脈絡(luò)總體分析，盡管每次改革的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但在改革的組織實(shí)施上，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自上而下逐步推開，探索出行之有效的改革做法。改革后的機(jī)構(gòu)職能體系基本實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大歷史轉(zhuǎn)變，為中國(guó)特色社會(huì)主義提供了重要體制機(jī)制保障。

（一）堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是改革的政治特點(diǎn)。近一個(gè)世紀(jì)的中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的歷史告訴我們，處理中國(guó)的事情，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。改革開放以來(lái)，歷次改革的目標(biāo)、具體任務(wù)、工作措施均按照黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于某一階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署確定，且充分保證和發(fā)揮了黨在改革發(fā)展穩(wěn)定中的導(dǎo)向作用。正是由于始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才保證了改革的正確政治方向，保證了行政體制改革始終與經(jīng)濟(jì)體制改革以及其他方面改革相協(xié)調(diào)，保證了改革積極穩(wěn)妥進(jìn)行。

（二）自上而下推動(dòng)落實(shí)是改革的路徑特點(diǎn)。每次行政體制改革都涉及到中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，在歷次改革中，均先從中央開始，政府機(jī)構(gòu)改革完成或即將完成時(shí)，再統(tǒng)一部署并實(shí)施地方政府機(jī)構(gòu)改革。這種自上而下地推動(dòng)改革路徑，使改革既服從中央統(tǒng)一安排部署，又給各省市留有一定的空間，體現(xiàn)了中國(guó)區(qū)域發(fā)展、人口、民族等方面的不同特色。這種推動(dòng)方式立足國(guó)情和地方實(shí)際，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，上下聯(lián)動(dòng)，有序推進(jìn)，確保改革不斷取得進(jìn)展。

（三）結(jié)合實(shí)際分類指導(dǎo)是改革的時(shí)代特點(diǎn)。深化行政體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，中央和地方兩個(gè)大局都要統(tǒng)籌好。七次改革都允許各地在改革方向、改革原則和改革方針總體一致的前提下因地制宜。省、自治區(qū)、直轄市以宏觀管理為主；市一級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)城市的特點(diǎn)；縣一級(jí)政府是國(guó)家宏觀管理與微觀管理的結(jié)合，是社會(huì)治理能力提升的基礎(chǔ)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)基層政權(quán)組織，直接面對(duì)農(nóng)村和基層，機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合，人員配置精干。做到全局統(tǒng)一性和局部靈活性的有機(jī)適配，實(shí)現(xiàn)上下職責(zé)通暢且有機(jī)銜接，這也是機(jī)構(gòu)改革的目的所在。

二、四川在行政體制改革中的探索

四川省以構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家職能體系為目標(biāo)，在繼承前期改革成果和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又根據(jù)新形勢(shì)新任務(wù)不斷探索創(chuàng)新。經(jīng)過(guò)多次改革，政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐，組織機(jī)構(gòu)逐步優(yōu)化，機(jī)構(gòu)編制激勵(lì)作用明顯加強(qiáng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的體制機(jī)制支撐。

（一）機(jī)構(gòu)編制管理路徑和方法不斷優(yōu)化。一是走出了支撐工作“四個(gè)三”的理論之路。即，三個(gè)資源：機(jī)構(gòu)編制是重要執(zhí)政資源、稀缺資源、源頭性資源。三個(gè)用編：保大局，重點(diǎn)用編；保應(yīng)急，動(dòng)態(tài)用編；保運(yùn)轉(zhuǎn)，限量用編。三個(gè)轉(zhuǎn)變：編制由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變；機(jī)構(gòu)設(shè)置由注重管理向同時(shí)注重激勵(lì)轉(zhuǎn)變；崗位與編制機(jī)械地一體化向崗位與編制適度分離管理轉(zhuǎn)變。三個(gè)定力：專注發(fā)展定力，從嚴(yán)治辦定力，創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)定力。二是走出了強(qiáng)身健體的控編減編之路。近五年來(lái)，四川省撤銷事業(yè)單位1500多個(gè)，整合規(guī)范3000多個(gè)，通過(guò)核減“吃空餉”等途徑收回事業(yè)編制2萬(wàn)余名。三是走出了機(jī)構(gòu)編制法制化的長(zhǎng)久之路。在第一次萬(wàn)人問(wèn)卷大調(diào)研的基礎(chǔ)上將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為“1+8”文件。修訂完善了省政府規(guī)章《四川省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》。

（二）治理體系和治理能力不斷增強(qiáng)。一是盤活機(jī)構(gòu)編制存量，編制使用效益得到發(fā)揮。通過(guò)在控制總量的前提下盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，控而不死、增而有理、減而有據(jù)，管活了編制，在脫貧攻堅(jiān)、全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)、天府新區(qū)建設(shè)、綠色發(fā)展、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、維護(hù)穩(wěn)定、園區(qū)發(fā)展、黨的建設(shè)等方面提供了機(jī)構(gòu)編制保障，充分發(fā)揮了機(jī)構(gòu)編制資源最大效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅省級(jí)機(jī)關(guān)就調(diào)劑用活行政編制820余人次，占省級(jí)機(jī)關(guān)現(xiàn)有行政編制總數(shù)的11%。二是深化行政審批制度改革，營(yíng)商環(huán)境明顯改善。在52個(gè)市、縣（市、區(qū)）推動(dòng)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)了“一枚公章管審批”“一個(gè)平臺(tái)優(yōu)服務(wù)”；開展“證照分離”改革，努力構(gòu)筑營(yíng)商軟環(huán)境“高地”。此外，以“暗訪+通報(bào)”制度通報(bào)13個(gè)方面46個(gè)問(wèn)題，成為落實(shí)改革舉措、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的根據(jù)。三是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，執(zhí)法體系持續(xù)健全。自2003年起，四川省設(shè)立了統(tǒng)一的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在17個(gè)市、27個(gè)縣（市）試點(diǎn)組建了城市管理行政機(jī)構(gòu)和專門執(zhí)法隊(duì)伍。

（三）機(jī)構(gòu)編制資源配置效益充分釋放。一是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立“激勵(lì)+退出”機(jī)制。推動(dòng)機(jī)構(gòu)設(shè)置與全面發(fā)展掛鉤，實(shí)行長(zhǎng)效激勵(lì)。目前，全省各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)以不到1%的幅員面積貢獻(xiàn)了GDP增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)造了近30%的地區(qū)生產(chǎn)總值，提供了60%以上的城鎮(zhèn)新增就業(yè)。二是推行了崗編適度分離新機(jī)制。探索實(shí)行崗編適度分離管理，將編制和人事關(guān)系留在原單位，人員下沉到基層工作。目前已下派事業(yè)干部和人才12.5萬(wàn)人，有效緩解了基層一線人才不足的矛盾。三是創(chuàng)新了事業(yè)編制服務(wù)發(fā)展的新局面。實(shí)施1千名人才專項(xiàng)事業(yè)編制保障工程，保障省級(jí)層面重點(diǎn)引進(jìn)高端優(yōu)秀人才；實(shí)施深度貧困地區(qū)人才事業(yè)編制支持機(jī)制，統(tǒng)籌1萬(wàn)名事業(yè)編制支持貧困地區(qū)發(fā)展；出臺(tái)崗編適度分離管理辦法，推進(jìn)10余萬(wàn)名事業(yè)干部和人才往基層走。

三、深化四川行政體制改革的思考

在這場(chǎng)深度變革中，四川省將貫徹好、執(zhí)行好、落實(shí)好中央規(guī)定動(dòng)作，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的發(fā)展思想、市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、優(yōu)化協(xié)同高效的原則貫穿行政體制改革的始終，在大調(diào)研的基礎(chǔ)上，初步形成改革思路。

（一）始終將調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能貫穿于不斷提高執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的全過(guò)程。轉(zhuǎn)變政府職能，是深化行政體制改革的重要任務(wù)。《決定》要求，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府有關(guān)職能。其目的就是調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，全面提高政府效能。一是統(tǒng)籌設(shè)置機(jī)構(gòu)。這是加強(qiáng)黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求。要對(duì)一些領(lǐng)域黨和政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，通盤考慮黨和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)。二是深化簡(jiǎn)政放權(quán)。把機(jī)構(gòu)改革與放管服改革結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)行政審批制度改革，動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)責(zé)清單。最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大程度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定做法，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。三是力爭(zhēng)邊界清晰。省級(jí)層面應(yīng)在新的組織框架下調(diào)整、細(xì)化和明確部門職責(zé)關(guān)系。首先是明確不同部門的職責(zé)范圍，使一個(gè)部門對(duì)相關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理。其次是分清主次責(zé)任，對(duì)于職責(zé)交叉或工作流程上需不同部門分階段和分環(huán)節(jié)管理的事項(xiàng)，堅(jiān)持“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。四是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，對(duì)常態(tài)性涉及多個(gè)部門的管理事項(xiàng)，建立由主管部門牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力。

（二）始終將指導(dǎo)好市縣機(jī)構(gòu)改革融入到適應(yīng)四川“一干多枝”發(fā)展導(dǎo)向的全過(guò)程。四川省是內(nèi)陸大省，人口眾多，自然資源豐富，民族種類較多，省情復(fù)雜，在具體指導(dǎo)市縣機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中既要講好“普通話”，又要講好“四川話”，通盤考慮各地方實(shí)際，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性，因地制宜積極探索。一是更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。按照四川省委關(guān)于全面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的總目標(biāo)，著眼構(gòu)建“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域發(fā)展新格局，實(shí)施機(jī)構(gòu)編制差異化支持政策，進(jìn)一步把“干”做壯，把“支”做茂。著眼加快形成“四向拓展、全域開放”立體全面開放的新態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，創(chuàng)新體制機(jī)制，以改革促開放、促發(fā)展。二是凸顯各層級(jí)和區(qū)域的特點(diǎn)特色。四川是個(gè)多民族的省份，區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距較大、產(chǎn)業(yè)趨同明顯，要在機(jī)構(gòu)改革中把經(jīng)濟(jì)發(fā)展“主干”地區(qū)體現(xiàn)出來(lái)；把百萬(wàn)人口大縣后發(fā)優(yōu)勢(shì)地區(qū)服務(wù)保障功能體現(xiàn)出來(lái)；把藏區(qū)、彝區(qū)等特殊地區(qū)體現(xiàn)出來(lái)；把鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民審批，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革體現(xiàn)出來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革為區(qū)域共同發(fā)展提供支持與保障。三是理順垂直管理機(jī)構(gòu)與地方管理關(guān)系。屬于中央事權(quán)并由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央設(shè)立垂直管理機(jī)構(gòu)實(shí)行管理，并健全與地方的協(xié)作配合機(jī)制；屬于中央和地方共同事權(quán)并需地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，實(shí)行分級(jí)管理，中央政府部門加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；屬于地方事權(quán)并由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，由地方政府管理，形成職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、協(xié)同配合的政府治理體系。

（三）始終將最大限度釋放編制活力融入到統(tǒng)籌使用各類編制資源的全過(guò)程。黨的十九大報(bào)告指出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，這為破解政府機(jī)構(gòu)編制難題提供了新思路，黨的十九屆三中全會(huì)也為編制統(tǒng)籌使用提供了清晰的理論依據(jù)。一是出臺(tái)打破編制單位、部門所有化的政策。機(jī)構(gòu)編制資源是黨的執(zhí)政資源，不是部門所有、地區(qū)所有。其中包括建設(shè)編制“銀行”，凡是長(zhǎng)期不用的空編將存入“銀行”統(tǒng)籌使用，凡是職能弱化的要減少編制，凡是職責(zé)任務(wù)重，特別是承擔(dān)黨委政府中心工作多又工作出色的要增加編制。二是出臺(tái)編制傾斜的大政策。機(jī)構(gòu)編制部門要站在全局的角度科學(xué)分配編制資源。要鮮明提出編制向基層傾斜的大政策，實(shí)現(xiàn)夯基層、打基礎(chǔ)。要鮮明提出編制向一線傾斜的大政策，編制向穩(wěn)定、扶貧、重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜的大政策，編制向人才傾斜的大政策。三是出臺(tái)保障編制統(tǒng)籌使用的剛性約束政策。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，要將機(jī)構(gòu)編制納入巡視、審計(jì)、班子考核、干部考核中去。改變機(jī)構(gòu)編制的平均分配狀況，形成“誰(shuí)承擔(dān)黨委政府的中心工作越多、工作干得越好，誰(shuí)的編制和職數(shù)就相對(duì)較多”的正向激勵(lì)導(dǎo)向。