摘 要 留置在十九大之后替代了之前一直實行的雙規(guī)。本文從中國監(jiān)察制度的發(fā)展尋找可以借鑒的經(jīng)驗，從雙規(guī)的性質(zhì)及實施中存在的法律問題中分析其被取代的原因，從留置制度建設思考分角度討論留置的意義以及留置的主體、場所、后續(xù)問題的解決等。從雙規(guī)到留置的改革，是社會主義法治社會反腐的需要，留置的制度建設也要符合習近平新時代社會主義思想。

關鍵詞 監(jiān)察制度 雙規(guī) 留置 反腐

作者簡介：張津婕，揚州大學法學院研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.302

從古至今，有官僚制度，就會有監(jiān)察制度，回顧并總結我國歷代的監(jiān)察機制的發(fā)展，隨著監(jiān)察制度的發(fā)展和完備，統(tǒng)治者的封建專制統(tǒng)治得以逐漸鞏固，封建社會逐漸穩(wěn)定并不斷發(fā)展，而且也為后世積累了珍貴的文化遺產(chǎn)，提供了大量可供借鑒的寶貴經(jīng)驗。監(jiān)察作為腐倡廉一個重要的途徑，為歷代所重視。

一、中國古代監(jiān)察制度

（一） 發(fā)展概況

為了監(jiān)察百官，維護封建王朝的統(tǒng)治地位，我國古代設置了監(jiān)察制度。從秦始皇建立了封建專制統(tǒng)治國家開始，監(jiān)察制度也就應運而生，到了魏晉南北朝，隨著統(tǒng)治者對監(jiān)察意義的重視，監(jiān)察制度開始得以發(fā)展，隋唐時期監(jiān)察方面的立法不斷完善，到了宋元，嚴密的監(jiān)察機構強化了監(jiān)察的作用，最終于明清時期有了完備的監(jiān)察體系。經(jīng)歷了千年的風雨洗禮，監(jiān)察制度一脈相承的基礎上不斷完善，有力的保障了國家的統(tǒng)治秩序，其中有些做法，對當今監(jiān)察制度建設仍能起到很好的借鑒作用。

（二） 中國古代監(jiān)察制度的主要特點

1. 監(jiān)察活動有法可依。我國古代監(jiān)察過程中，恪守"以法理官"的監(jiān)察原則，依法監(jiān)察的重要性已經(jīng)在朝廷上下得到很好的普及。西漢開創(chuàng)了監(jiān)察專門性立法的先河，《監(jiān)御史九條》《六條問事》等監(jiān)察方面的立法，給監(jiān)察立法的發(fā)展奠定了堅實的基礎。為了給監(jiān)察活動提供更好的法律支撐，貞觀年間，唐太宗在隋代的察吏六條的基礎上，親自巡行監(jiān)察地方官吏。隨著監(jiān)察機構的逐步嚴密，監(jiān)察立法的逐漸重視，監(jiān)察的范圍也在不斷的擴大，清朝的《欽定臺規(guī)》為不斷涉及到行政、禮儀、社會等領域的監(jiān)察權提供了法律依據(jù)。這些監(jiān)察立法，一脈相承的基礎上，體系發(fā)展的越來越完善，對后世產(chǎn)生了深遠的影響，

2. 監(jiān)察機構獨立行使監(jiān)察權。縱觀中國古代的監(jiān)察史，會發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機構從監(jiān)察與行政合一，到監(jiān)察與行政逐步分離。秦漢時期御史大夫，司吏校尉和刺吏都具有檢察職能，但是監(jiān)察權和行政權沒有分開。漢武帝時期，設立了十三州刺史，監(jiān)察與行政開始分離。為了更好的監(jiān)察百官，唐朝設置了臺院，殿院，察院的監(jiān)察制度。到了元朝，監(jiān)察機構的地位得到了提升，與最高行政機關中書省，最高軍事機關樞密院地位同等重要，而且還可以監(jiān)督彈劾中書省和樞密院的官員。明代為了加強對六部的監(jiān)督，創(chuàng)建了都察院制度，設置了六科給事中的言諫監(jiān)察系統(tǒng)。在中央， 監(jiān)察機構擁有獨立的檢察權。在地方上， 實行行政監(jiān)督和執(zhí)行相對獨立的行政二分制度。這樣自上而下的層層監(jiān)察，能有效地行使監(jiān)督權， 提高監(jiān)察效率。

（三）啟示

1.完善監(jiān)察法律體系。中國古代監(jiān)察制度之所以在歷朝歷代的更替中得以延續(xù)，并且不斷完善發(fā)展，最重要的原因之一就是有嚴密的監(jiān)察法律體系，并且依法進行監(jiān)察。時代不同，監(jiān)察的方式和社會背景可能不同，但是監(jiān)察的目的，為了維護國家秩序以及社會穩(wěn)定秩序的目標是不變的。我們在建設法治國家的過程中，要以史為鑒，借鑒其中合理可行的方式，完善監(jiān)察法律體系。

2.減少對監(jiān)察權的干預。歷史上王朝得以延續(xù)數(shù)百年，經(jīng)濟政治文明達到發(fā)展的巔峰，都離不開完善的監(jiān)察制度。從目前來看， 雖然立法、司法和行政相互配合，都有明確的職能， 但監(jiān)察權一直沒有完善的法律支撐來鞏固其法律地位，有時還會出現(xiàn)職能交叉的情況。監(jiān)察機構擁有獨立性， 才能讓監(jiān)察功能得到最大程度的發(fā)揮，在社會中形成清正廉潔的風氣。

二、雙規(guī)

（一） 雙規(guī)的性質(zhì)

從性質(zhì)上來說，雙規(guī)并不是嚴格意義上的法律術語，也并非正式司法程序的一部分，它先于司法程序，是中國共產(chǎn)黨在進行紀律檢查方面調(diào)查的一個措施，是指共產(chǎn)黨黨員在接受檢察機關調(diào)查前的黨內(nèi)調(diào)查，是一種限制人身自由的隔離審查，主要目的是調(diào)查該黨員是否具有違反黨的紀律的行為，防止被調(diào)查人拖延時間、逃避調(diào)查，甚至串供、外逃，從而既維護黨紀的嚴肅性，又教育本人和廣大黨員。

（二） 雙規(guī)在實行中存在的法律問題

1.限制人身自由的合法性問題。結合《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例 》和 《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，從雙規(guī)在實踐中執(zhí)行的情況來看 ， “雙規(guī) ”期間 ， 違紀嫌疑人不能隨意離開規(guī)定地方和規(guī)定地點，也不能隨意與外界聯(lián)系 ， 其人身自由是處于被限制的狀態(tài)。

由于雙規(guī)不屬于司法程序，監(jiān)察機關也是秘密地調(diào)查，不向外界公開，雙規(guī)期間，被調(diào)查人員基本與外界隔離，在雙規(guī)結束，轉(zhuǎn)為司法程序之前，律師是不可以會見被調(diào)查人的。此外，被雙規(guī)的期限不算入刑期，因為這不屬于刑法上面的羈押期間，也無權獲得國家賠償。

在法治社會中 ， 程序的正義的重要性是不可置否的 ，雖然社會上腐敗行為造成了嚴重的資源浪費和分配不公，破壞了社會穩(wěn)定和秩序，侵犯了廣大人民群眾的利益，我們也不應忽視了被調(diào)查的人員也享有憲法賦予其權利的事實。

2.雙規(guī)規(guī)定對象的不全面性。在雙規(guī)通常用于查處涉嫌違反黨的紀律的黨員，但在實踐過程中，也有雙規(guī)被違規(guī)使用在非黨員的農(nóng)民，生二胎的婦女等非黨員身上的報道。隨著監(jiān)察制度的發(fā)展，由監(jiān)察委員會對非黨員進行“兩指”，黨員一般由紀委適用“雙規(guī)”。

從本質(zhì)上來講，雙規(guī)和兩指就是兩塊牌子，一班人馬，內(nèi)容是一樣的，只是說法不同。雙規(guī)在實踐中的合法性一直處于爭議狀態(tài)，如果說一直以來，雙規(guī)是靠黨紀對黨員的規(guī)范來得以實施，那非黨員就沒有理由在發(fā)現(xiàn)其有違法事實而不走司法程序。與其這樣，不如規(guī)范制度，保證程序的公平和正義，使標準得以統(tǒng)一。endprint

3.雙規(guī)期限的隨意性?！半p規(guī)”的時間長短， 從一開始無限制期限到6個月等有限制期限的規(guī)定，應當承認雙規(guī)經(jīng)歷了不斷發(fā)展完善，雙規(guī)存在發(fā)揮過一定的歷史作用。但是，雙規(guī)的局限性是我們有目共睹的，以及其中不符合社會主義法治建設的發(fā)展潮流的部分都應該剔除，在十九大后，雙規(guī)最終被留置取代。

三、留置

全國人大常委會《決定》賦予監(jiān)察委員會對被調(diào)查人員采取留置措施的權力，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定：在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。為了規(guī)范留置措施的運行，應結合中國監(jiān)察制度的發(fā)展，在三個試點省份中總結出的經(jīng)驗，以及雙規(guī)在實踐中存在的不足，在其制度建設過程中明確留置的主體，對象，期限等基本問題，使其符合習近平新時代社會主義思想，順應中國當下時代發(fā)展的潮流。

（一） 留置的性質(zhì)

1.留置的起源。留置一詞的具體解釋在行政監(jiān)察法、刑事訴訟法、和中國共產(chǎn)黨紀律檢查各種條例中，都沒有明確的規(guī)定。在《警察法》中，第九條第二款規(guī)定，對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時，并應當留有盤問記錄 。這里的留置是一種強制措施，既具有行政性也具有司法性，是公安機關用于打擊犯罪活動的措施。

十九大后，留置取代雙規(guī)，又賦予了留置新的意義，作為一種調(diào)查措施，它的本質(zhì)和警察法中的留置盤問是有區(qū)別的。

2. 留置措施的行使主體。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權。留置措施是為了開展監(jiān)察活動實施的措施，其行使主體為各級監(jiān)察委員會。此外，決定還將縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，這樣明確了主體范圍更有利于規(guī)范留置的實施。

3.留置措施的行使對象。《決定》指出試點地區(qū)的監(jiān)察委員會，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察。要規(guī)范留置措施的行使，首先需要根據(jù)法律規(guī)定，明確對象，即“行使公權力的公職人員”的具體范圍。其次，要明確行使公權力公職人員問題嚴重到什么程度才能被留置：調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為并作出處置決定；對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

（二）留置過程中的注意事項

1.留置場所要求。監(jiān)察委員會可以利用看守所的設施優(yōu)勢，對被調(diào)查人員進行統(tǒng)一留置，在留置場所設置辦公地點，建立嚴密的安全防范和應急處理機制。被調(diào)查人員更快的交代事實的同時加強對人權的保障，選擇合理合法的方式留置被調(diào)查人員。

監(jiān)察委員會的留置場所應按照規(guī)定設置標準，包括留置場所本身也要做好防護措施。留置場所應實行24小時的全方位視頻監(jiān)控，設置專門看守人員和具有醫(yī)療資格的急救人員，被留置人員出現(xiàn)疾病死亡等情形時，保證留置人員的生命健康權。

2. 留置看管人員及責任。被留置人在留置期間，要按照“誰留置、誰負責”的原則進行看管。為了保障人權，被留置時同時通知家屬，并且可以在監(jiān)察委員會同意的情況下或事實交代清楚的情況下進行會見。

監(jiān)察委員會應設置專門的執(zhí)行部門，配合看守所的工作人員負責留置的執(zhí)行和人員看管問題。實行面對面、不間斷看管，安排專人巡邏。保證被看管人員的人身安全，以及避免傷害看管的工作人員，預防被留置人員逃脫，直到審查結束后交接完成。

3.監(jiān)察委員會的合法性問題。監(jiān)察委員會的留置權，目前并沒有相關法律規(guī)定，僅僅靠會議文件等決定，不能符合依法治國的要求，根據(jù)職權法定原則，為了防止權力的濫用權力，保護被留職人員的合法利益，應當修改憲法，建立并完善國家監(jiān)察制度，賦予其合法的權利，并讓權力在陽光下運行。

（三） 留置對象的權利保障

實施留置措施的同時，也要注意保護被調(diào)查人員的合法權益。

1.留置期間應能折抵刑期。無論是從執(zhí)行方式，還是從對被調(diào)查人員的強制程度來看，留置措施都與監(jiān)視居住有著很大程度上的相似?！缎谭ā?、《刑事訴訟法》等明確規(guī)定，有關判處管制的，指定居所監(jiān)視居住一日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，指定居所監(jiān)視居住二日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期一日 。那么，留置也應該納入法治的軌道，遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定，根據(jù)法院判處情況，決定留置折抵刑期的情況。即被調(diào)查人員被法院判處管制的，則留置一日折抵刑期一日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置二日折抵刑期一日。

2. 留職期間法律援助人員是否可以介入。從以往雙規(guī)的實踐經(jīng)驗來看，被調(diào)查人員在強制措施實行過程中，律師是不可以介入案件的。這樣被調(diào)查人的權利就得不到很好的保護。應結合被調(diào)查人員案情，在規(guī)定范圍內(nèi)的案件，自被調(diào)查人被訊問之日起，由監(jiān)察委員會決定是否可以許可律師會見，如重大貪污受賄類案件，被調(diào)查人會見律師應當由監(jiān)察委員會許可。

四、結語

在中國特色社會主義法治社會中，要借鑒古代監(jiān)察制度長處，在實踐中總結經(jīng)驗，加強監(jiān)察制度立法，減少對監(jiān)察權的干預，在監(jiān)察中加強對人權的保障，使之符合習近平新時代社會主義思想，早日實現(xiàn)依法治國的總目標。

注釋：

尹維達.留置措施初探.太原理工大學學報（社會科學版）.2017-04-25.

王曉.監(jiān)察委員會的留置措施論要.北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）.2017-04- 20.endprint