張燕純，韓書成，李 丹，熊建華

(華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510641)

0 引言

一直以來，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村制度革新的重點(diǎn)畛域。當(dāng)前國家正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期[1]，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移、人地分離、土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象普遍，農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)象突出。為保障承包農(nóng)戶、經(jīng)營戶的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村承包地合理流轉(zhuǎn)，中央提出要“堅(jiān)持集體所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，以激活閑置的土地承包經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)新發(fā)展，是農(nóng)村土地制度改革的重大嘗試。

中央提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后受到各界的廣泛關(guān)注，但對農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)兩者之間的關(guān)系以及分離后“三權(quán)”各自的權(quán)能屬性，學(xué)界存在較大的爭議，主要集中在兩個(gè)方面：(1)對“三權(quán)分置”的法理性進(jìn)行論證，提出理論支撐或進(jìn)行質(zhì)疑。不少法學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”是土地承包流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為獨(dú)立的權(quán)利不符合法學(xué)邏輯。申惠文[2]認(rèn)為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念而非法律權(quán)利，三權(quán)分離不符合法學(xué)原理。丁關(guān)良[3]認(rèn)為三權(quán)分置缺乏理論基礎(chǔ)，在實(shí)踐中難以實(shí)施，且無法起到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的作用，“三權(quán)分置”是不科學(xué)的。也有學(xué)者依據(jù)經(jīng)濟(jì)法的基本觀點(diǎn)——制度產(chǎn)生于社會力量之間的博弈，論證“三權(quán)分置”是新舊制度相互作用下的產(chǎn)物。帥曉林[4]認(rèn)為承包地流轉(zhuǎn)制度是國家主導(dǎo)下的誘致性變遷。趙敏[5]提出完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)交易制度等以促進(jìn)農(nóng)地的良性流轉(zhuǎn)。(2)從產(chǎn)權(quán)的角度對“三權(quán)”性質(zhì)、權(quán)能結(jié)構(gòu)、分離形式及潛在問題等方面進(jìn)行論證。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利束，依據(jù)占有、使用、收益、處分等權(quán)能對產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，有利于提高交易效率和降低交易成本。何立[6]認(rèn)為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)是權(quán)利束的分割與細(xì)化，其關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)界定的有效性和法律制度的權(quán)威性。

“三權(quán)分置”是解決農(nóng)地?zé)o人耕種、推動農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，當(dāng)前學(xué)界對“三權(quán)”在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的界定和改革方向存在諸多爭議點(diǎn)。為更好地推動農(nóng)村土地三權(quán)分置制度改革，文章從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，針對當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革存在的制度障礙和困境，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論，嘗試?yán)迩寮w所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三者的相互關(guān)系，劃分三權(quán)各自的權(quán)能，探討“三權(quán)分置”制度改革發(fā)展方向，以期推動農(nóng)村承包地合理流轉(zhuǎn)，滿足農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展的要求。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營制度變遷過程

新中國成立后，農(nóng)村土地制度歷經(jīng)3次大變革[7]。根據(jù)農(nóng)用地經(jīng)營主體的變化，具體分為3個(gè)階段。

1.1 經(jīng)營主體單一時(shí)期(1949～1978年)

1949～1978年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不存在分離現(xiàn)象，土地所有者和土地使用者為同一經(jīng)營主體，其中又可分為兩個(gè)時(shí)期。

(1)1949～1954年是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“完全私有”階段。土地改革運(yùn)動后封建地主所有制過渡到農(nóng)民土地所有制， 1950年頒布的《土地改革法》正式承認(rèn)農(nóng)民擁有自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利。該時(shí)期農(nóng)民是土地唯一的經(jīng)營主體，享有完整的土地占有、使用、收益和處分的權(quán)能，土地所有權(quán)和使用權(quán)不存在分離現(xiàn)象。隨著新民主主義革命的成功，作為過渡形式的農(nóng)民土地私有制也逐步消失[8]。

(2)1955～1978年是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“完全公有”階段。1955年高級社運(yùn)動后農(nóng)民土地所有制逐步過渡到農(nóng)村土地集體所有制，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定農(nóng)民的土地須無償上交集體； 1956年底土地集體所有制基本取代農(nóng)民土地所有制。該階段生產(chǎn)資料歸集體所有，集體是唯一的經(jīng)營主體，組織農(nóng)戶統(tǒng)一勞動。

這兩個(gè)階段土地經(jīng)營主體發(fā)生了變化，但由于主體都擁有完整產(chǎn)權(quán)，因此將其劃分為同一時(shí)期。

1.2 所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分立”(1978～2014年)

1978年秋，安徽省鳳陽縣小崗村村民為解決集體生產(chǎn)勞動中不斷出現(xiàn)的矛盾，提出“包干到戶”，通過秘密協(xié)議將集體土地、牲畜、農(nóng)具等分包到各家村民，土地承包經(jīng)營權(quán)萌芽。十一屆三中全會后，國家實(shí)行改革開放政策，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速在全國農(nóng)村推廣開來。1982年，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”首次出現(xiàn)在官方文件中。1986年《民法通則》頒布標(biāo)志著農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)在法律上的首次分離[9]，農(nóng)村土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入“兩權(quán)分置”階段。

《民法通則》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民依法對承包地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。發(fā)生土地征收時(shí)，征地補(bǔ)償是給予集體而非農(nóng)民個(gè)人，此時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)帶有顯著的債權(quán)特征。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地征地補(bǔ)償不再歸農(nóng)民集體所有，而直接歸農(nóng)民所有，首次承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特征?！掇r(nóng)村土地承包法》標(biāo)志著農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)在法律上的正式分離，初步完成土地承包經(jīng)營權(quán)從債權(quán)向物權(quán)的轉(zhuǎn)化。2007年，土地承包經(jīng)營權(quán)寫入《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營權(quán)人對承包地享有“占有、使用和收益”權(quán)能，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在法律上的完全物權(quán)化。

1.3 所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”(2014年至今)

在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作為一種正式的改革主張被提出之前，中央始終強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，允許和鼓勵(lì)承包期內(nèi)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)截止2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2 980萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%，初步建立起農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)機(jī)制[10]。實(shí)際上，由于土地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)地所有、承包、經(jīng)營分別由不同的主體進(jìn)行的情況早已普遍，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀態(tài)下的農(nóng)地經(jīng)營，基本上可以等同于當(dāng)前農(nóng)地改革政策所述的“三權(quán)分置”的農(nóng)地經(jīng)營形態(tài)。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)營形態(tài)已經(jīng)有了實(shí)踐歷史，是普遍存在的事實(shí)。

2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的新趨勢是承包權(quán)經(jīng)營主體與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離。2014年，中共中央發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次提出“放活土地經(jīng)營權(quán)”。同年發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》第一次提出促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)分離，形成農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的新格局。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》發(fā)布具體指導(dǎo)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的措施，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要文件?！叭龣?quán)分置”是對承包地流轉(zhuǎn)路徑的進(jìn)一步增強(qiáng)[11]，該制度變遷符合廣大農(nóng)民的利益訴求，也符合中央一貫倡導(dǎo)的“耕者有其田”，最終形成由下至上和由上至下相結(jié)合的制度變遷路徑，契合農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營的要求[12]。

2 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”變遷特點(diǎn)

2.1 土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)一步細(xì)化

起先，土地承包經(jīng)營權(quán)制度既沒有系統(tǒng)的理論準(zhǔn)備和制度設(shè)計(jì)，是隨機(jī)事件發(fā)起的建立新制度的事件，是在中國社會重大轉(zhuǎn)折時(shí)期下發(fā)展起來的誘導(dǎo)性制度變遷。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)不是人與物之間的關(guān)系[13]，而是人與人之間的關(guān)系。權(quán)利界定歸哪一方，則該方相對于其他方來說就擁有產(chǎn)權(quán)； 反之，其他方就不擁有產(chǎn)權(quán)。單獨(dú)存在的權(quán)利主體，若是脫離其他方權(quán)利主體，便不存在討論產(chǎn)權(quán)歸屬問題的必要性?，F(xiàn)階段農(nóng)地“三權(quán)分置”是指在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體土地所有權(quán)，本村集體成員享有農(nóng)戶承包權(quán)，種田能手及其他經(jīng)營主體享有土地經(jīng)營權(quán)。

“三權(quán)分置”實(shí)質(zhì)上是對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行細(xì)分，在所有權(quán)保持不變的情況下其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。使得同一塊土地上的產(chǎn)權(quán)在集體、農(nóng)戶和土地經(jīng)營者之間得到合理劃分。值得思考的是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并不是將所有權(quán)、使用權(quán)、用益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的簡單相加，而是深入分析可轉(zhuǎn)讓條件下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的全部權(quán)利在時(shí)間和空間上的具體分布形態(tài)，以及理順產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各種權(quán)利之間的邊界及其相互制約的關(guān)系，是進(jìn)一步分解土地權(quán)利束的過程。土地產(chǎn)權(quán)分解的過程即是集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行界定的過程，也是各個(gè)權(quán)利主體權(quán)能具體化的過程。集體所有權(quán)被賦予更完整的土地所有權(quán)能； 農(nóng)戶承包權(quán)被賦予占有、處分及收益的權(quán)能； 土地經(jīng)營權(quán)被賦予占有、使用、收益權(quán)能[14]?！叭龣?quán)分置”保證農(nóng)民在不喪失承包地的前提下將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，降低農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)為農(nóng)用地規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件，是土地承包經(jīng)營權(quán)制度下承包地流轉(zhuǎn)機(jī)制的自我強(qiáng)化。

2.2 權(quán)利主體由集體成員內(nèi)部向成員外延伸

土地承包經(jīng)營制度實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在利益的驅(qū)動下自發(fā)地由下至上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整。一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織將該村的土地視為集體專有物，使得農(nóng)村土地所有權(quán)具有排他性和不可轉(zhuǎn)讓性； 另一方面在本村集體土地上設(shè)定的承包經(jīng)營權(quán)為本村集體成員享有，非本村集體成員被排除在外，土地承包經(jīng)營權(quán)具有成員權(quán)的權(quán)能。但近年來農(nóng)村承包地實(shí)際地經(jīng)營主體向集體成員外部延伸的趨勢逐漸加強(qiáng)?！锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定“經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，農(nóng)民集體所有的土地可以由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營”。根據(jù)制度變遷理論的基本觀點(diǎn)，制度的報(bào)酬遞增會導(dǎo)致自我強(qiáng)化機(jī)制的發(fā)生，可以進(jìn)一步增強(qiáng)曾經(jīng)給出的路徑方向[13]。而“三權(quán)分置”提出放活土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可以在本村集體成員外進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)際上擴(kuò)大了權(quán)利主體的范圍，進(jìn)一步打破承包地經(jīng)營權(quán)的成員權(quán)限制。

當(dāng)交易費(fèi)用大于零時(shí)，產(chǎn)權(quán)的清晰界定有助于降低人們在交易過程中的成本，提高效率[13]。原先土地承包經(jīng)營權(quán)將權(quán)利主體限定在本村集體組織成員內(nèi)部，擁有成員權(quán)是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的必要條件?，F(xiàn)今農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，允許土地經(jīng)營權(quán)在村集體成員之外流轉(zhuǎn)，是對三權(quán)進(jìn)行更明晰的界定?！叭龣?quán)分置”在法律層面進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村土地集體所有制，保障農(nóng)民對土地的使用權(quán)益以及土地經(jīng)營主體的合法權(quán)益，很好地應(yīng)對了近年來人地分離、農(nóng)地拋荒的現(xiàn)象，利于解決“荒地?zé)o人耕”的難題以及推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。

2.3 權(quán)利的市場性與福利性同時(shí)增強(qiáng)

在中央提出“三權(quán)分置”改革之前，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)積累了非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！叭龣?quán)”通過調(diào)整不同主體間的產(chǎn)權(quán)分配，引入市場化機(jī)制，土地可以由集體成員外部有經(jīng)營能力的單位或個(gè)人使用，這為農(nóng)村土地集約化和規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造必要條件，利于提高農(nóng)村土地使用效率，是土地經(jīng)營權(quán)市場性增強(qiáng)的表現(xiàn)。

一直以來，我國實(shí)行“城鄉(xiāng)二元化”的社會保障體制，農(nóng)村土地對于農(nóng)民具有重要的社會保障功能。在人地分離的條件下強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，進(jìn)城農(nóng)民在不改變農(nóng)民身份的前提下可自由選擇營生方式，不再被緊緊束縛于土地之上。保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)大大降低進(jìn)城務(wù)工和“兼業(yè)農(nóng)民”的失地風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)城農(nóng)民提供了強(qiáng)有力的后盾，是土地的社會保障功能強(qiáng)化的表現(xiàn)。

3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”現(xiàn)有困境

3.1 集體所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體虛位

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有者，其核心是處置權(quán)。而隨著農(nóng)村土地制度改革的深入發(fā)展，盡管中央一再強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體所有權(quán)，但集體所有權(quán)在一定程度上呈現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體虛位的傾向。

首先集體所有權(quán)主體具體指向不清[15]。依據(jù)憲法規(guī)定，以行政區(qū)劃的村、組為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)，而1984年后隨著村委會、村民小組的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸邊緣化，村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織的功能逐漸交叉，當(dāng)前有些集體經(jīng)濟(jì)組織已包括村委會小組、村民小組、村民代表等形式，但現(xiàn)行法律對集體經(jīng)濟(jì)組織具體指哪一層面的組織并無具體規(guī)定。其次，法律上對農(nóng)民集體成員身份界定無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。國家現(xiàn)有的法律法規(guī)如《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》對集體成員身份的界定只有一個(gè)原則性的規(guī)定：“依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”，可以說集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法處于探索階段[16]，尚未有成文的法律規(guī)定進(jìn)行界定，全國各地做法也未能統(tǒng)一。再次，集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏完整的法律權(quán)利。從法律層面上看，集體經(jīng)濟(jì)組織不具備法人資格，不能獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)，阻礙了集體經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)利。

3.2 農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)混亂

《物權(quán)法》第一百二十五條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是在農(nóng)村承包地上設(shè)定的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為目的的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法享有承包地的占有、使用和收益的權(quán)利，以及流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立的權(quán)利，但兩者權(quán)能存在爭議。

一方面，農(nóng)戶承包權(quán)是從完整的土地承包經(jīng)營權(quán)衍生出來的新的權(quán)利，事實(shí)上不能等同于完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民憑借其集體成員的身份獲得農(nóng)戶承包權(quán)，擁有承包地占有、處分和收益的權(quán)利，這部分權(quán)能不再是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，但又與完整的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能重疊。另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)制度已在農(nóng)村實(shí)行多年，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)知程度較深，如今新增農(nóng)戶承包權(quán)，農(nóng)民對兩種權(quán)利之間的異同需要一個(gè)接受的過程，容易對農(nóng)戶承包權(quán)的理解產(chǎn)生偏差。厘清土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)之間的關(guān)系，劃分二者的權(quán)能范圍值得進(jìn)一步討論探究。

3.3 土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性存疑

在土地流轉(zhuǎn)中，經(jīng)營主體通過與承包農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，以支付租金的方式獲得承包期內(nèi)承包地占有、使用的權(quán)能，并取得相應(yīng)收益。按照我國的物權(quán)法規(guī)定，如果要實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的抵押，應(yīng)當(dāng)完成土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化[17]。在實(shí)踐過程中，國家積極鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，各地試點(diǎn)多采用“土地經(jīng)營權(quán)+”的模式進(jìn)行抵押，做到既優(yōu)化土地資源配置，也保障務(wù)農(nóng)者的收入，取得一定成效。

從法理上來看，土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是一種債權(quán)，是經(jīng)營主體和農(nóng)戶之間一種以土地使用為標(biāo)的物的債權(quán)債務(wù)關(guān)系[18]。按照物權(quán)“一物一權(quán)”的原則，即一物之上只能設(shè)立一項(xiàng)物權(quán)，在當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)已是獨(dú)立的用益物權(quán)的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立為物權(quán)不符法理。在當(dāng)前鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營以及保護(hù)實(shí)際耕作者的大背景下，如何界定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是推動“三權(quán)分置”繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

4 “三權(quán)分置”制度改革方向

4.1 明晰所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體

農(nóng)戶及土地經(jīng)營者都具有獨(dú)立法人資格，能夠自由行使各自權(quán)利，而集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上定義缺乏明確的界定，造成土地集體所有權(quán)產(chǎn)權(quán)虛位。明晰的主體身份有助于鞏固產(chǎn)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織須緊緊掌握農(nóng)村土地所有權(quán)。

集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者，應(yīng)進(jìn)一步突出其政治治理功能，鞏固集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體地位。明確集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位應(yīng)當(dāng)在法律層面合理界定集體經(jīng)濟(jì)組織的含義，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織具體形式，確保其上受國土部門監(jiān)督，下對全體村民負(fù)責(zé)。同時(shí)制定統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)，出臺相關(guān)的成員資格認(rèn)定方法，對集體成員身份變更及時(shí)進(jìn)行登記。最后，填補(bǔ)法律規(guī)定的空白，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，令其能有效配置產(chǎn)權(quán)權(quán)能，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益不受國家或其他組織的侵犯，真正實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)主體即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利與義務(wù)相對等。

4.2 劃定農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能

農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能的劃定關(guān)乎“三權(quán)分置”是否合乎法學(xué)邏輯。土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，從法理上看若將農(nóng)戶承包權(quán)繼續(xù)界定為物權(quán)則不符合法學(xué)邏輯。無可置否，農(nóng)戶承包權(quán)屬于成員權(quán)，應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)農(nóng)民的社會保障功能。

農(nóng)戶只有憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才能獲得農(nóng)戶承包權(quán)，集體成員身份是獲得農(nóng)戶承包權(quán)的必要條件，分離后的農(nóng)戶承包權(quán)應(yīng)當(dāng)定義為成員權(quán)。承包地是農(nóng)戶重要的生產(chǎn)資料，是中國農(nóng)民特有的社會保障，農(nóng)戶相應(yīng)占有、使用以及收益權(quán)能。此外應(yīng)當(dāng)設(shè)定農(nóng)戶承包權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，以確保農(nóng)戶不喪失最后的生產(chǎn)資料。而針對部分擁有穩(wěn)定非農(nóng)收入并在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民來說，可引導(dǎo)其自愿有償退出承包權(quán)。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”后，應(yīng)當(dāng)滅失土地承包經(jīng)營權(quán)，以避免法理上產(chǎn)生沖突。當(dāng)農(nóng)地承包戶和土地經(jīng)營者為同一主體時(shí)，盡管主體所擁有的權(quán)能為原先土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，但由于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能存在差異，應(yīng)對《土地承包法》進(jìn)行修改，以法律的形式鞏固“三權(quán)分置”，避免產(chǎn)生法學(xué)邏輯錯(cuò)誤。

4.3 土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化

當(dāng)前國家積極推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的抵押試點(diǎn)工作，土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)還是物權(quán)關(guān)系到土地經(jīng)營權(quán)能否順利進(jìn)行抵押和流轉(zhuǎn)。在滅失土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，將土地經(jīng)營權(quán)定義為物權(quán)，符合物權(quán)“一物一權(quán)”的原則。

從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來看，轉(zhuǎn)讓權(quán)能是區(qū)分農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的重要依據(jù)。國際上通常將租賃權(quán)界定為債權(quán)，將其物權(quán)化后進(jìn)行抵押[19]。農(nóng)戶將承包地轉(zhuǎn)讓給土地經(jīng)營者，兩者存在租賃關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際上為租賃權(quán)。土地經(jīng)營者為實(shí)際的土地使用者，通過投入資本獲得報(bào)酬。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具備特殊性，土地經(jīng)營者應(yīng)擁有以法律的形式將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，賦予土地經(jīng)營者占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)能，賦予土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)性[20]。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化有利于推動土地經(jīng)營權(quán)的抵押，保障土地經(jīng)營者的合法權(quán)益，推動土地適度規(guī)?；?jīng)營。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”正處于試點(diǎn)階段，在其內(nèi)涵界定、流轉(zhuǎn)價(jià)格、管理規(guī)范上仍舊有很多問題需要解決。該文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”過程進(jìn)行分析，厘清土地承包經(jīng)營權(quán)制度變遷過程，認(rèn)為“三權(quán)分置”仍應(yīng)進(jìn)一步明晰“三權(quán)”各自的權(quán)能結(jié)構(gòu)，理順各項(xiàng)法律之間的關(guān)系，健全完善土地承包經(jīng)營權(quán)法律體，規(guī)范“三權(quán)”的流轉(zhuǎn)程序，保障農(nóng)戶的承包權(quán)和經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，推動農(nóng)村承包地合理流轉(zhuǎn)，以期滿足農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展的要求。

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