文 崔健 諶爭勇 余文宏

制定和執(zhí)行貨幣政策是中央銀行的一項重要法定職責，關乎國民經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展。為認真貫徹落實全國金融工作會議和中央經(jīng)濟工作會議精神，深入了解基層央行轄內(nèi)貨幣政策執(zhí)行情況，揭示貨幣政策傳導執(zhí)行方面存在的問題，提出進一步完善和改進貨幣政策傳導機制的審計建議，提升貨幣政策執(zhí)行效果及管理水平，中國人民銀行部分分支機構(gòu)對華中三省8個地級市近兩年貨幣政策執(zhí)行情況進行了審計調(diào)查。此次調(diào)查不僅對人民銀行貨幣信貸管理部門相關業(yè)務予以關注，還將觸角延伸至相關政府部門、商業(yè)銀行、小微企業(yè)、涉農(nóng)群體等外部機構(gòu)，先后對42家省市級和縣域商業(yè)銀行、35家小微企業(yè)及“三農(nóng)”群體等信貸客戶代表、21家政府部門、8家保險公司和擔保公司等外部機構(gòu)進行了延伸調(diào)查，基本厘清了貨幣信貸政策從“中央銀行→商業(yè)銀行→實體經(jīng)濟”各傳導鏈條的落實情況、政策效應和薄弱環(huán)節(jié)，從而深入了解和掌握了貨幣政策在各鏈條傳導時存在的梗阻和問題。審計調(diào)查顯示，當前人民銀行貨幣政策執(zhí)行組織保障體系基本健全，政策傳導基本通暢，但金融機構(gòu)對貨幣政策的認識與貨幣政策總基調(diào)、宏觀調(diào)控的有關要求存在一定偏差，貨幣政策工具運用還存在一定現(xiàn)實障礙，專項貨幣信貸政策落實效果與政策預期有一定差距，中央銀行貨幣政策執(zhí)行和傳導效果仍受諸多制約因素影響，亟待采取有效措施加以改進。

一、基層央行貨幣政策傳導與執(zhí)行面臨的難點及制約因素

（一）基層行貨幣政策傳導手段有限

目前，基層央行對金融機構(gòu)可采取的手段和措施較為有限。對于非法人金融機構(gòu)，主要依靠引導、勸導、約見談話等窗口指導方式，既缺乏激勵措施，也缺乏剛性約束手段。對于法人金融機構(gòu)，除了窗口指導等柔性手段外，還可以使用再貸款、存款準備金、專項評估等政策工具和傳導手段，但自主權較為有限，欠缺具有較強限制的約束性措施，導致部分政策實際執(zhí)行與央行政策要求存在差距。

（二）信貸政策傳導的業(yè)務考核針對性不足

一方面，上級行下發(fā)的政策，特別是以“指導意見”形式下發(fā)的政策，大多停留在宏觀層面，缺乏操作手段和實施細則。另一方面，信貸政策考核重點過多，每年需落實的信貸政策“只增不減”。以2017年為例，除當年重點推進的精準扶貧、兩權抵押等亮點工作以外，大學生村官、棚戶區(qū)改造等往年重點推進的創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)類信貸政策也需要一一落實?？己艘?guī)定動作太多，因地制宜的針對性指標設置不足。

（三）相關方利益驅(qū)動不同影響貨幣政策傳導效果

貨幣政策傳導執(zhí)行不僅是基層人民銀行的職責，很多工作同時涉及地方政府及相關經(jīng)濟部門、金融監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)，需要各方合力推動，出臺配套措施。但各相關方的利益驅(qū)動不同，在貫徹和推動貨幣政策落實的過程中主動性不一，一定程度上影響了貨幣政策傳導效果。如地方政府主要是業(yè)績導向，考慮的是信貸大投放、金融資本大投放；商業(yè)銀行主要是效益風險導向，以盈利為目的、以收益覆蓋風險為原則；而人民銀行的各項信貸政策，如支農(nóng)、支小、金融扶貧等多為逆市場、逆周期操作，落實到位有一定難度。

（四）金融服務實體經(jīng)濟工作質(zhì)效有待提升

一是存貸轉(zhuǎn)化服務本地經(jīng)濟增長效率偏低。以某市為例，2017年6月末，該市銀行業(yè)機構(gòu)存貸比例為45.70%，存貸款轉(zhuǎn)化效率偏低，未能充分發(fā)揮服務當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用。二是個別地方法人金融機構(gòu)存在“脫農(nóng)”“脫小”現(xiàn)象。調(diào)查顯示，個別地方法人金融機構(gòu)在發(fā)展定位上出現(xiàn)偏差，對涉農(nóng)和小微的金融產(chǎn)品和業(yè)務模式創(chuàng)新不夠，資金過多投向債券市場、同業(yè)市場、投資同業(yè)存單和信托理財產(chǎn)品。如某地方法人金融機構(gòu)同業(yè)及投資業(yè)務總額75.63億元，是同期貸款余額的1.47倍；另一地方法人金融機構(gòu)買入返售資產(chǎn)余額高達31.45億元，超過其同期貸款余額，同業(yè)及投資業(yè)務是同期貸款余額的1.23倍。三是小微企業(yè)金融服務仍有欠缺。部分金融機構(gòu)沒有完成小微企業(yè)貸款“三個不低于”的目標。調(diào)查顯示，某鄉(xiāng)有某類加工企業(yè)9家，是發(fā)展鄉(xiāng)域經(jīng)濟的支柱企業(yè)，而這些企業(yè)發(fā)展所需資金90%源于自有資金，只有10%的發(fā)展資金來自銀行貸款和民間集資，大部分小微企業(yè)存在資金不足且融資困難的問題。

（五）貨幣信貸基礎數(shù)據(jù)監(jiān)測存在泛化失真問題

以人民銀行某市中心支行為例，該行貨幣信貸管理部門需定期向上級行報送各類監(jiān)測報表、分析報告共65項，其中需按年報送的9項、按半年報送的4項、按季度報送的23項、按月報送的25項，不定期報送的4項。主要存在以下問題：一是部分監(jiān)測報表或分析報告報送頻率過高，如《農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新監(jiān)測報告及報表》《央行資金政策效果評估專題報告及報表》等需按季報送，但實際數(shù)據(jù)季度變化并不明顯，報送內(nèi)容格式化、形式化。二是部分報表數(shù)據(jù)獲取困難且真實性存疑，如《保障性安居工程項目建設和金融支持情況表（月報）》《重點城市房地產(chǎn)市場信貸監(jiān)測表（月報）》相關數(shù)據(jù)獲取需要依賴地方政府部門，由于人民銀行與相關部門尚未建立有效的常態(tài)化數(shù)據(jù)共享機制，獲取數(shù)據(jù)難度較大，數(shù)據(jù)準確性、真實性難以保證，影響信貸政策效果的研判和決策。

（六）市場環(huán)境制約金融支持小微企業(yè)的力度和效果

部分金融機構(gòu)反映，近年來大型企業(yè)自建財務公司力度加大，拖欠占壓小微企業(yè)資金現(xiàn)象明顯，資金結(jié)算周期逐步增加和延長，影響了小微企業(yè)的資金使用效率，導致不良貸款進一步上升。2016年以來，某市小微企業(yè)不良貸款占比增加，金融生態(tài)環(huán)境部分指標下降明顯，小微企業(yè)“三角債”頻發(fā)，聯(lián)合整治效果欠佳，訴訟效率較低，影響了金融機構(gòu)支持小微企業(yè)的積極性，金融機構(gòu)對金融管理部門牽頭改善金融生態(tài)環(huán)境、打擊逃廢債的呼聲較高。

（七）金融精準扶貧工作面臨諸多難點

一是扶貧再貸款設計的期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、收益周期不夠匹配?，F(xiàn)行扶貧再貸款及與之配套的扶貧貸款的期限一般為1年，與85%的貧困主體所期望的1-3年貸款期限存在差距，而且現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也很難在1年內(nèi)產(chǎn)生效益，一般產(chǎn)生效益的周期為3年，扶貧再貸款設計的期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、收益周期不匹配，勢必會影響貸款效果。

二是發(fā)放扶貧貸款的利差不足以覆蓋風險。目前，中央銀行發(fā)放給商業(yè)銀行的一年期扶貧再貸款的利率為1.75%，而按規(guī)定商業(yè)銀行運用扶貧再貸款資金發(fā)放給貧困戶的貸款利率不得超過一年期貸款基準利率（4.35%），利差只有2.6%，收益不能覆蓋風險，造成商業(yè)銀行對中央銀行扶貧再貸款資金難以足額使用。

三是扶貧貸款保障機制不完善。受地方政府財力不足的影響，一些地方扶貧貸款風險補償基金出現(xiàn)缺口、財政貼息不及時、貸款保險金配備不到位、獎補措施不明確等問題影響了金融支持精準扶貧的積極性。據(jù)統(tǒng)計，某省51個貧困縣近兩年統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金253億元，其中用于金融扶貧的僅占7.4%。

四是金融扶貧領域仍然存在一些風險隱患。調(diào)查顯示，當前金融扶貧領域以扶貧名義過度融資、扶貧產(chǎn)業(yè)基金“名股實債”、扶貧小額信貸“戶貸企用”、風險分擔機制不健全等四類風險在部分地區(qū)不同程度地存在。部分地區(qū)存在扶貧小額信貸用途走偏、政府行政干預、清退貧困戶前后政策不連續(xù)等問題。部分金融機構(gòu)將金融資源用于與脫貧關聯(lián)度不高的大工程、大項目，信貸資金使用不規(guī)范；有的地區(qū)和金融機構(gòu)重形式輕內(nèi)容，數(shù)據(jù)采集不精準、政策宣傳不到位；有的金融機構(gòu)則簡單追求貸款到戶率，調(diào)查研究不深入，對貧困群眾真實需求等研究不足。

（八）農(nóng)村“兩權”抵押貸款試點工作推進受到制約

一是確權頒證不順暢。不動產(chǎn)登記改革后，原房產(chǎn)證與土地證“兩證”合一，必須將老證換成“不動產(chǎn)權證書”才能辦理農(nóng)房抵押貸款，而換證必須通過國土測繪測量才能辦理土地落宗手續(xù)，否則不予辦理。由于現(xiàn)階段國土部門技術力量、人力、財力等原因，這項工作在很多農(nóng)村地區(qū)暫未啟動。以某縣為例，2017年5月底，該縣農(nóng)民住房財產(chǎn)確權率達到100%，但不動產(chǎn)權頒證率僅為15.7%，制約了“農(nóng)房”抵押貸款的有效投放。

二是補償手續(xù)繁瑣，貸款風險補償資金到位難。據(jù)調(diào)查，一筆農(nóng)地抵押貸款風險補償從申請至到位，須歷時4個多月，歷經(jīng)6個部門審核簽字，審批程序繁瑣，時間過長，導致部分貸款出現(xiàn)風險后長時間處于不良狀態(tài)，影響了商業(yè)銀行貸款不良率等監(jiān)管指標的考核。

三是農(nóng)村抵押物估值難、估值低、處置難。一方面，評估機構(gòu)對“農(nóng)地”“農(nóng)房”價值評估缺少經(jīng)驗，缺乏準確客觀的評估標準，土地價值評估未能與土地使用的其他收益綜合評估納入抵押資產(chǎn)，導致出現(xiàn)估值難、估值低，影響貸款有效投放。另一方面，農(nóng)村抵押物處置難。國務院關于農(nóng)房抵押貸款試點的指導意見中，就如何處置用于抵押的農(nóng)房意見不夠明確，只是原則上要求按國家有關規(guī)定辦理。

二、改進基層央行貨幣政策執(zhí)行與傳導效果的政策建議

（一）規(guī)范貨幣信貸工作日常監(jiān)督和管理

一是加強再貸款審批管理與貸后管理。規(guī)范再貸款申請資料、審批程序及檔案資料管理工作，逐步建立“核定額度、循環(huán)使用、隨借隨還”的再貸款管理制度，探索一次授信、分批提款模式，引導金融機構(gòu)按需申請和使用再貸款。嚴格落實臺賬報送和現(xiàn)場核查制度，對于未嚴格遵守相關規(guī)定的金融機構(gòu)，要及時收回資金，采取相應約束措施。

二是嚴格再貼現(xiàn)業(yè)務審核和監(jiān)測考核力度。加強對出票人、收款人屬同一集團等限制辦理再貼現(xiàn)業(yè)務票據(jù)的審核力度，定期對再貼現(xiàn)業(yè)務使用情況、業(yè)務效果和風險防控進行檢查和評估，確保再貼現(xiàn)資金優(yōu)先用于支農(nóng)支小，防止金融機構(gòu)套利。

三是加強存款準備金管理。重點對法人金融機構(gòu)保持適當檢查頻度和相應處罰力度，規(guī)范執(zhí)法程序，維護央行管理權威。

四是對宏觀審慎評估結(jié)果連續(xù)兩個季度為C檔或拒不執(zhí)行央行信貸調(diào)控措施的法人金融機構(gòu)，實施相應的管理約束措施，采取差別化存款準備金、暫停發(fā)放或收回再貸款、降低存款準備金利率等措施，切實履行好宏觀審慎管理職責。

（二）努力提升貨幣政策傳導效率和質(zhì)量

一是基層行要通過運用金融機構(gòu)聯(lián)席會、信貸形勢分析會等渠道，進一步加強對轄內(nèi)貨幣政策的宣傳和引導，督促金融機構(gòu)積極貫徹落實貨幣政策，建立和完善相應的監(jiān)督、考核機制，把貨幣政策的貫徹實施落到實處。

二是建議總分行提升貨幣政策基礎數(shù)據(jù)監(jiān)測的信息化水平，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)測信息系統(tǒng)，對于主要金融指標、利率、金融機構(gòu)關鍵性財務指標等，提高直接從金融機構(gòu)信息系統(tǒng)提取監(jiān)測數(shù)據(jù)的能力，防止人為填報、統(tǒng)計錯誤。

三是建議總分行進一步清理監(jiān)測報表、報告清單，對必要性不高、時效性不高、內(nèi)容重疊的監(jiān)測項目進行刪減、降頻、合并，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的針對性和有效性，減輕基層工作壓力。

四是加大對金融機構(gòu)數(shù)據(jù)報送的核查和檢查力度，確保貨幣政策基礎性數(shù)據(jù)監(jiān)測的真實性和準確性。

（三）強化政策工具與效果評估的統(tǒng)籌管理

一是統(tǒng)籌優(yōu)化貨幣政策執(zhí)行效果評估機制，探索整合各類效果評估工作，以宏觀審慎評估為中心，將金融精準扶貧、三農(nóng)、小微、綠色金融、科技金融、“兩權”抵押等結(jié)構(gòu)引導政策的執(zhí)行效果納入整體評估體系，形成貨幣政策執(zhí)行效果評估的系統(tǒng)化安排。

二是探索建立差異化政策支持再貸款管理體系，統(tǒng)籌運用貨幣政策執(zhí)行效果評估與貨幣政策工具支持措施，加強窗口指導的針對性，探索將評估執(zhí)行效果的量化評級與政策支持再貸款結(jié)合起來，對評估考核結(jié)果為優(yōu)的金融機構(gòu)在再貸款額度、利率執(zhí)行幅度、貸款期限等方面給予相應的激勵性措施，促進窗口指導和政策支持引導的深度融合。

三是科學統(tǒng)籌和分配各級行貨幣政策工具運用權限，設立分行、地市中心支行和縣支行在額度、期限、利率等不同方面的權限等級，建立貨幣政策工具的權限清單，賦予基層人民銀行在執(zhí)行貨幣政策過程中更多的激勵和約束手段。

（四）建立多層次的貨幣政策傳導協(xié)調(diào)機制

建立完善上下級行貨幣信貸傳導的溝通聯(lián)系機制，在政策目標引導、政策措施推介、信貸工作考核等方面加強協(xié)調(diào)溝通，鼓勵不同地區(qū)根據(jù)實際情況和地域特色，因地制宜地出臺信貸創(chuàng)新措施，避免全面開花，急功冒進，鼓勵各地真正將信貸創(chuàng)新工作做深、做實、做細。此外，推動監(jiān)管部門之間的信息溝通和反饋機制建設，整合貨幣政策執(zhí)行情況、銀行監(jiān)管政策落實情況和支持地方經(jīng)濟發(fā)展的各類產(chǎn)業(yè)政策落實情況，促進人民銀行、銀監(jiān)、發(fā)改、政府金融辦等部門之間全面實現(xiàn)資源共享。

（五）出臺差異化政策引導銀行加大信貸投入

一是建議總、分行出臺差異化信貸規(guī)模調(diào)控措施，對支農(nóng)、支小、扶貧等重點支持領域給予配套單獨的信貸規(guī)模指標，或在宏觀審慎評估中進一步加大結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)參數(shù)，鼓勵和引導金融機構(gòu)加大對重點領域的信貸支持，保持信貸規(guī)?？偭亢侠怼⒔Y(jié)構(gòu)均衡、差異化調(diào)節(jié)。

二是建議給予扶貧小額貸款特殊政策支持，參照國家創(chuàng)業(yè)擔保貸款相關政策，允許貸款金融機構(gòu)在基準利率基礎上對扶貧貸款利率上浮一定幅度，中央和省、市分別按照比例配套扶貧貸款貼息資金，給予貸款對象全額貼息政策，適當延長貸款期限，提高金融機構(gòu)扶貧幫困工作的積極性，使其在踐行社會責任和實現(xiàn)企業(yè)盈利之間實現(xiàn)平衡。為緩解市、縣基層財政風險補償基金落實難的問題，建議由中央和省市統(tǒng)一配套扶貧貸款風險補償基金，減輕地方財政壓力，避免出現(xiàn)“中央政策好、地方落實難”的尷尬。

（六）加大不良資產(chǎn)處置力度解除銀行后顧之憂

一是監(jiān)管部門和金融機構(gòu)應從考核機制上提高對支農(nóng)、支小、扶貧等不良貸款的容忍度，完善盡職免責措施，提高金融機構(gòu)貸款投放積極性，通過加大催收力度，運用債權轉(zhuǎn)讓等商業(yè)化、市場化手段提高處置的便利性和有效性。

二是針對當前不良貸款偏高的現(xiàn)實，由政府牽頭，組織相關部門集中開展風險企業(yè)幫扶和不良貸款化解專項行動，針對不同企業(yè)、不同貸款提出專業(yè)化幫扶和化解措施，提高執(zhí)行效率，協(xié)助推進銀行業(yè)不良貸款化解工作。

三是加強產(chǎn)權交易市場特別是押品處置市場建設，及時盤活存量資產(chǎn)，為銀行處置不良資產(chǎn)提供退出通道，解除銀行放貸的后顧之憂。

四是由總行層面向國務院建議，對央企、國企所屬旗下集團財務公司延壓下游企業(yè)資金欠款的行為開展專項清理，出臺相關措施予以規(guī)范。

（七）促進金融機構(gòu)在扶貧貸款等政策性工作中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

一是人民銀行總行應設置放貸期限更長、放貸利率更高的扶貧再貸款品種。根據(jù)總行相關規(guī)定，扶貧再貸款期限最長為1年，累計展期次數(shù)不得超過4次，實際借用期限最長不得超過5年；運用扶貧再貸款資金發(fā)放貸款的利率不得超過一年期貸款基準利率。不少商業(yè)銀行反映，發(fā)放扶貧貸款在實際工作中利差太小，影響工作積極性。據(jù)了解，目前有的地區(qū)經(jīng)總行同意，可直接發(fā)放超過1年期（如3年）的扶貧貸款，其相應貸款利率更高，降低了商業(yè)銀行使用扶貧再貸款資金的成本。但就現(xiàn)行制度來看，合理但不合規(guī)。因此，建議人民銀行總行修訂現(xiàn)行制度，增設1年期以上的扶貧再貸款期限，擴大金融機構(gòu)利差空間，以更好地引導金融機構(gòu)運用央行扶貧再貸款資金發(fā)放扶貧貸款。

二是進一步推動地方政府完善相關配套政策。扶貧貸款是一項政策性、社會性極強的信貸品種，基層央行應加強與地方政府的溝通聯(lián)系，推動政府給予更多的政策傾斜和支持，如通過財政、稅收、產(chǎn)業(yè)基金貼息補利差或調(diào)整擔保增信等政策性手段保護此類融資。

三是有效防范化解金融扶貧領域風險。各銀行機構(gòu)要按照“政府主導、企業(yè)主體、市場運作、貧困戶受益”的原則，強化扶貧產(chǎn)業(yè)基金管理，規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金運作，按一定比例提取投資風險補償金。要規(guī)范發(fā)展扶貧小額信貸，堅持“戶貸戶用戶還”和資金用于發(fā)展的原則，避免行政干預、戶貸企用；建立逾期貸款風險預警機制，加強對逾期貸款的監(jiān)管力度；加強金融扶貧政策宣傳，培育貧困戶的誠信意識和守信行為。

（八）不斷推進農(nóng)村“兩權”抵押貸款工作

一是加快確權頒證。相關部門應盡早完成新一輪農(nóng)村承包土地經(jīng)營權證書和農(nóng)村房屋所有權證書的發(fā)放工作。在已確權登記但未頒證的情況下，采取“抵押合同+村委證明、產(chǎn)權交易鑒證、公證抵押”等方式進行過渡。

二是加快完善農(nóng)村產(chǎn)權交易中心服務職能。建議地方政府逐步整合房產(chǎn)局、林業(yè)局確權頒證職能，將農(nóng)村產(chǎn)權交易中心交易對象拓展到農(nóng)村房屋產(chǎn)權、林權及其他農(nóng)村資產(chǎn)，充分盤活農(nóng)村資源。健全農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)體系、價值評估機制和抵押物委托處置機制，消除抵押物處置障礙。

三是進一步完善農(nóng)村“兩權”抵押貸款風險補償機制。建立財政性農(nóng)業(yè)補貼、保險與農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款掛鉤機制，出臺具體操作辦法，在貸款發(fā)生風險時，將借款人應得的農(nóng)業(yè)保險理賠款、相關農(nóng)業(yè)補貼優(yōu)先用于償還借款人到期貸款。

四是加快信貸創(chuàng)新。在促請地方政府進一步完善風險補償機制的基礎上，基層央行要通過政策宣傳和窗口指導，引導銀行業(yè)機構(gòu)按照小額分散、逐步推廣的原則，采取“經(jīng)營權直接抵押模式”“經(jīng)營權抵押+擔?！钡男刨J模式，切實解決銀行“懼貸心理”，引導商業(yè)銀行結(jié)合“財銀?！焙头鲐氋J款開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款工作，促進農(nóng)民增收脫貧。