呂程平

（清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 海淀 100084）

近年來，學(xué)界從各種角度對(duì)科層制治理體系提出質(zhì)疑，并提出了各種改進(jìn)方案。其中較有代表性的有：網(wǎng)絡(luò)型治理理論，認(rèn)為要將私人領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)政策納入公共政策的框架，以政府為唯一主體的管理必須讓位于多元主體的協(xié)同治理，即各種公共的或私人的個(gè)人與機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)型治理［1］；分權(quán)與自治理論，認(rèn)為體系科層化組織制度具有的難以控制性是治理現(xiàn)代化的潛在障礙，需要加強(qiáng)分權(quán)與擴(kuò)大自治才能除科層之弊［2］；契約制治理，即以平等、自由、合作、互惠為原則，將個(gè)人合理地讓渡出來的自然權(quán)利形成的政府權(quán)力，以契約為內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制組成的一種的公共行動(dòng)形式［3］。這些理論思考，多從1970年代以來當(dāng)代西方治理理論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)私人機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)治理中的作用。

需要注意的是，這些治理理論的提出有其特定的歷史和社會(huì)結(jié)構(gòu)背景。1970年代左右，西方社會(huì)普遍進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口教育水平達(dá)到相當(dāng)?shù)母叨?，上述理論?jù)以產(chǎn)生的所謂“治理危機(jī)”與我國當(dāng)代治理問題有著明顯差異。我國現(xiàn)階段正處于工業(yè)化中期，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不均衡，既有后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)問題，也有工業(yè)時(shí)代甚至前工業(yè)時(shí)代的問題。當(dāng)代中國治理理論建構(gòu)，既要吸收、借鑒一切先進(jìn)的治理理論，又要甄別理論的具體適切性，同時(shí)更要從當(dāng)代我國治理實(shí)踐出發(fā)，豐富具有中國氣派和特點(diǎn)的治理理論。

一個(gè)具有高度責(zé)任感和執(zhí)行力、在區(qū)域社會(huì)治理中良好運(yùn)行的社會(huì)治理制度，一定是從當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳鐣?huì)治理特征出發(fā)，其既是對(duì)治理問題的回應(yīng)，又是以對(duì)社會(huì)問題產(chǎn)生原因與公共組織績效評(píng)價(jià)的思考為立足點(diǎn)，對(duì)行政資源有效利用。筆者認(rèn)為，不同治理手段，因其對(duì)社會(huì)資源與社會(huì)資本［4］利用、生產(chǎn)和配置方式的不同，其所應(yīng)用的、能發(fā)揮最佳治理效果的治理問題也有差異。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)基層面臨的復(fù)雜治理問題的特質(zhì)進(jìn)行具體分析，對(duì)癥下藥，適切地采用包括線性治理、參與性治理與發(fā)展性治理等治理對(duì)策。

廣東省L鎮(zhèn)錯(cuò)綜龐雜的社會(huì)治理問題也促生了這里結(jié)構(gòu)復(fù)雜、手段多樣的社會(huì)治理架構(gòu)，為研究基層社會(huì)治理提供了不可多得的樣本。L鎮(zhèn)位于廣東省H市，是全國最大的皮革皮具生產(chǎn)基地和原輔材料銷售地之一，聚集了8000多家皮具生產(chǎn)企業(yè)和18000多家皮具原輔材料及縫制設(shè)備商行。這里常住人口超過30萬人，高于戶籍人口5到6倍。高流動(dòng)性的外來人口、顯著的本地與外地人口倒置水平、家庭作坊式生產(chǎn)商高度聚集，給這里帶來了嚴(yán)峻的社會(huì)治理挑戰(zhàn)。

一、對(duì) LL地區(qū)面臨社會(huì)問題的思考

清華大學(xué)社科學(xué)院“廣東省H市基層社會(huì)治理研究項(xiàng)目組”在H市L鎮(zhèn)綜合利用半結(jié)構(gòu)訪談、問卷法與文獻(xiàn)分析法，訪談了H市各層級(jí)社會(huì)治理相關(guān)干部、基層工作人員26人，在L鎮(zhèn)“日薪市場(chǎng)”回收問卷296份，有效樣本283個(gè)。根據(jù)調(diào)研，本文對(duì)L地區(qū)治理問題進(jìn)行分類，并以此作為社會(huì)治理結(jié)構(gòu)分析的出發(fā)點(diǎn)。

第一，粘著性治理問題。在本文中，粘著性治理問題是指具有反復(fù)性、利益錯(cuò)雜性與較長歷時(shí)性的治理問題。這樣的問題多以反復(fù)信訪、上訪等形態(tài)出現(xiàn)，并且雖然政府投入大量行政資源協(xié)調(diào)、處置，但仍然得不到解決。事實(shí)上，政府部門越是想盡快解決這類問題，越是容易處于被動(dòng)地位——粘性特征。當(dāng)事人利用地方政府求穩(wěn)心態(tài)，以反復(fù)上訪、圍坐政府機(jī)構(gòu)為手段，尋求讓步和補(bǔ)償。在L鎮(zhèn)非正常性死亡造成家屬、老鄉(xiāng)群體聚集、滋鬧等突發(fā)事件引起的索賠是典型的粘著性問題。對(duì)于家屬一方來說，利用法律途徑解決，面臨著高昂的成本和高度不確定性，因此一般尋求滋鬧、圍堵等手段。這類問題很難通過規(guī)程化方法解決。而廣泛存在的“私下解決”“抵償”，為這類問題的處置留下了大量灰色空間。而一旦基層政府表示出愿意投入行政資源去除“粘性”的意愿，則很容易被當(dāng)事方所利用，使得事態(tài)更加嚴(yán)峻棘手。

面對(duì)粘著性治理問題，基于正規(guī)科層體制的線性治理方式，有著自身的局限性，而這樣的問題如果能妥善利用基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的參與性管理，常可收到效果。在L鎮(zhèn)的實(shí)踐中，“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”流動(dòng)黨支部、地方商會(huì)等參與性治理形式都發(fā)揮了調(diào)節(jié)務(wù)工群體內(nèi)部糾紛及勞資沖突的作用。

第二，受控龐雜性治理問題。在本文中是指由于受控對(duì)象構(gòu)成復(fù)雜、數(shù)量龐大，內(nèi)部差異性顯著，且缺乏內(nèi)部自控性力量引發(fā)的治理問題。這類問題在L這樣的特大鎮(zhèn)有很突出的表現(xiàn)。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約，在這龐大的外來人口中，低學(xué)歷、低技能、高流動(dòng)性的群體占了絕大多數(shù)，而這些底層外來就業(yè)者又多聚居于大量結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易的私人出租屋。由此引發(fā)的治安、消防、環(huán)境市容等問題成為L鎮(zhèn)社會(huì)治理的頑疾。在后文中我們將看到當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新線性管理手段，利用擴(kuò)大行政力量增容、增加受控端、行政力量整合等手段，著力解決龐雜性治理問題。需要指出的是，龐雜性治理問題，往往需要線性治理、參與性治理和發(fā)展性治理綜合用力，長線與短線結(jié)合，外部施力與內(nèi)生力量相結(jié)合。

第三，具有高度破壞性的治理問題。這樣的治理問題往往具有短時(shí)期的高度社會(huì)破壞性和危險(xiǎn)性。也正是這樣的特性，其基本上是基于線性治理的政府公共服務(wù)的“專司領(lǐng)域”。發(fā)展性治理方式由于其長線性，在這種情況下只能是“望梅止渴”。而因其危險(xiǎn)性，利用社會(huì)組織或自治力量的參與性治理，則是望而卻步，難以真正介入到解決過程。以L鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)情況看，比較典型的破壞性治理問題是毒品問題。當(dāng)?shù)卣募鞔_指出，由于當(dāng)?shù)厣娑救藛T活動(dòng)頻繁，在管理和擠壓涉毒人員活動(dòng)空間上有待提高，社會(huì)參與度不夠高?！坝捎谏娑竟ぷ餍再|(zhì)特別，而且存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，群眾對(duì)參與家教、宣傳、服務(wù)等志愿活動(dòng)積極性不高，甚至躲避涉毒幫扶工作。”

這里需要極力避免的是，不同性質(zhì)治理問題的相互轉(zhuǎn)化。特別是粘著性問題、龐雜性問題向破壞性問題的轉(zhuǎn)化。仍以毒品來看，由于龐雜的人口居住結(jié)構(gòu)和內(nèi)部自控力量缺乏，滋生了較為猖獗的販毒活動(dòng)，致使區(qū)域存在大量吸毒群體。從L鎮(zhèn)治理實(shí)踐上看，一方面以線性治理作為面向高度破壞性治理的中堅(jiān)力量，主要采用了技術(shù)監(jiān)控、逆受控對(duì)象的出租屋管理、壓力持續(xù)性與管制密度增強(qiáng)等手段；另一方面，公益機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)吸毒群體的介入治療、社區(qū)活化、邊緣群體服務(wù)等活動(dòng)，也發(fā)揮了一定輔助性作用。

第四，結(jié)構(gòu)性治理問題。本文中結(jié)構(gòu)性問題是指直接由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)引發(fā)的治理問題。以L鎮(zhèn)來看，較為典型的結(jié)構(gòu)性問題是與勞資糾紛、“老板跑路”相關(guān)的勞動(dòng)保障監(jiān)察領(lǐng)域的治理問題。

從勞資關(guān)系來看，受制于當(dāng)?shù)匾约彝プ鞣粸橹鞯漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約，L鎮(zhèn)形成了一種獨(dú)特的“日薪制”雇傭結(jié)構(gòu)。相當(dāng)部分雇主與雇員間無勞動(dòng)合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)，拖欠工資更是成為“行業(yè)慣例”。這種游離于法律之外的雇傭結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了各種勞資糾紛層出不窮。由于家庭式作坊的經(jīng)營方式，對(duì)訂單和大環(huán)境有很強(qiáng)依賴性，當(dāng)訂單鏈或資金鏈斷裂，就會(huì)頻繁出現(xiàn)工資拖欠、“老板跑路”、工人圍聚工廠等威脅社會(huì)穩(wěn)定的事件。僅2017年3月份，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)監(jiān)察部門統(tǒng)計(jì)在案的工資拖欠及老板逃匿事件就有13起，涉及30余人。據(jù)問卷調(diào)查中“勞動(dòng)糾紛解決方法”可以看出，有1/5強(qiáng)的受訪者表示會(huì)通過“找親朋好友討說法”的方式。

結(jié)構(gòu)性治理問題的出現(xiàn)根本上是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的社會(huì)形態(tài)表現(xiàn)，不逐漸改變、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很難從本質(zhì)上杜絕此類問題發(fā)生。當(dāng)前，L鎮(zhèn)的做法主要是通過加強(qiáng)執(zhí)法力度、配備監(jiān)控設(shè)施等線性管理手段來防范此類問題。此為治標(biāo)和權(quán)宜之策，但也是在維穩(wěn)壓力下的必要措施。筆者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性治理問題的解決，在于運(yùn)用發(fā)展性治理手段，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)、提升其生產(chǎn)附加值，轉(zhuǎn)變區(qū)域依靠低端加工業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

二、 LL鎮(zhèn)線性治理體系舉措與結(jié)構(gòu)分析

本文根據(jù)對(duì)L鎮(zhèn)社會(huì)治理實(shí)踐考察，提出的線性治理系統(tǒng)是指通過運(yùn)用自上而下的行政科層體系內(nèi)部資源，并綜合運(yùn)用規(guī)制能力、動(dòng)員能力、傳導(dǎo)能力，以行政力量擴(kuò)容、行政體系局部性突破、行政體系標(biāo)準(zhǔn)化等手段提高管理效度、細(xì)化部門責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)管理的治理體系。

（一）線性治理的三項(xiàng)舉措

第一，以行政力量擴(kuò)容提高線性治理能力。在L鎮(zhèn)的實(shí)踐中，以行政力量擴(kuò)容提高線性治理能力，體現(xiàn)為通過增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度，以及通過符號(hào)宣教與培育社會(huì)資本提升社會(huì)治理在文化和社會(huì)心理空間影響力。增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度，其基本特征是面對(duì)復(fù)雜人口結(jié)構(gòu)，根據(jù)受控對(duì)象的地理空間部分，建立區(qū)域性管控端，投入行政力量，達(dá)到增加管控覆蓋面，強(qiáng)化管控力度、獲取受控信息、形成快速應(yīng)對(duì)能力的目的。以L鎮(zhèn)治理實(shí)際來看，一個(gè)做法是通過“綜治維穩(wěn)中心”、社區(qū)服務(wù)站、村（居）綜治維穩(wěn)工作站等管控端將管控資源持續(xù)到社會(huì)治理一線，輸入到龐雜錯(cuò)綜的人口高密度聚集區(qū)域，形成一個(gè)個(gè)所謂的“突觸”，實(shí)現(xiàn)管控端點(diǎn)擴(kuò)容。這個(gè)由4個(gè)綜治信訪維穩(wěn)中心、19個(gè)村（居）綜治信訪維穩(wěn)工作站、11個(gè)社區(qū)服務(wù)站、5個(gè)商（協(xié)）會(huì)、2個(gè)流動(dòng)黨支部構(gòu)成的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，在2016年，處理各類維穩(wěn)矛盾糾紛近2000宗。在這里管控端點(diǎn)的延伸，不僅是通過實(shí)體服務(wù)中心的建設(shè)，還包括通過“鎮(zhèn)長熱線”等多媒介的治理訴求反映與反饋機(jī)制，這樣實(shí)虛結(jié)合、多媒介、多平臺(tái)出擊的管控端點(diǎn)擴(kuò)容強(qiáng)化了行政服務(wù)的回應(yīng)性水平。

第二，以行政體系局部性突破強(qiáng)化治理能力。即通過技術(shù)革新、新設(shè)功能、任務(wù)部門組合調(diào)整等方式，對(duì)行政系統(tǒng)局部重組，使之具備更強(qiáng)的應(yīng)對(duì)能力、資源投放和自我檢測(cè)能力，在基層治理實(shí)踐中包括逆受控對(duì)象性管理、以技術(shù)性突破強(qiáng)化線性治理、以任務(wù)節(jié)點(diǎn)形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益、內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與科層制復(fù)制等形式。其中，以任務(wù)節(jié)點(diǎn)形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益，是從行政任務(wù)的交叉性和融合性出發(fā)，通過相關(guān)行政部門之間的配合與交互，達(dá)到行政任務(wù)執(zhí)行中的資源優(yōu)化組合，從而實(shí)現(xiàn)行政資源的規(guī)模效益和范圍經(jīng)濟(jì)。仍以L鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站制度來看，2013年以來，L鎮(zhèn)在11個(gè)社區(qū)服務(wù)站和2個(gè)社區(qū)居委會(huì)設(shè)立了職能部門聯(lián)系人，并建立了社區(qū)民生問題鎮(zhèn)長交辦制度以及鎮(zhèn)職能部門與社區(qū)服務(wù)站共駐共建制度，這項(xiàng)制度以社區(qū)民生服務(wù)為基本著眼點(diǎn)，通過該任務(wù)節(jié)點(diǎn)尋求聯(lián)合相關(guān)職能部門資源的整合與協(xié)作。社區(qū)服務(wù)站通過實(shí)地走訪、接待來訪群眾等形式收集登記的問題以鎮(zhèn)長交辦的形式交給各職能部門辦理，由職能部門聯(lián)系人與社區(qū)相互協(xié)調(diào)，配合解決。

從另一個(gè)角度看，任務(wù)式協(xié)同的實(shí)現(xiàn)是基于各個(gè)職能部門和行政機(jī)構(gòu)之間各自的特定領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)專長。也可以將其實(shí)現(xiàn)機(jī)制視為各機(jī)構(gòu)和單位發(fā)揮各自能力信息庫，從而將優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域相互整合，達(dá)到以任務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)協(xié)作。即使處于最基層的社區(qū)服務(wù)站，由于其對(duì)域內(nèi)資源、人群分布、居民特征等因素最為了解，也成為上級(jí)職能部門進(jìn)入社區(qū)完成相關(guān)任務(wù)的必要協(xié)助力量。這樣將同一資源投入運(yùn)用于不同任務(wù)譜系，達(dá)到行政資源的優(yōu)化利用的效果，可以稱之為以任務(wù)節(jié)點(diǎn)達(dá)到資源的“范圍經(jīng)濟(jì)”。同樣的，由于特大鎮(zhèn)治理的特殊性，治安重點(diǎn)整治小組即是在任務(wù)節(jié)點(diǎn)上組成，小組成員單位既各司其職，又互相配合，聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，加大治安重點(diǎn)整治力度，積極采取措施，推動(dòng)重點(diǎn)整治工作開展。這樣的工作任務(wù)涉及特大鎮(zhèn)治理的各個(gè)層面，且各個(gè)層面之間有著錯(cuò)雜的相關(guān)性，因此都是需要交通、城管、環(huán)衛(wèi)、勞動(dòng)、公安、教育、衛(wèi)生等部門聯(lián)動(dòng)，才可能推進(jìn)。從“任務(wù)為節(jié)點(diǎn)的資源整合”再進(jìn)一步是根據(jù)特定任務(wù)進(jìn)行的“科層制復(fù)制”，即在行政科層體系內(nèi)部，形成面向特定任務(wù)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，整合任務(wù)相關(guān)部門資源，并以科層制保障目標(biāo)落實(shí)，這實(shí)際上是在政府科層體系內(nèi)部復(fù)制一種臨時(shí)性的微型科層制。L鎮(zhèn)推進(jìn)美化城市建設(shè)工作中成立了相關(guān)城市環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在小組成員中配備了保障任務(wù)各板塊目標(biāo)推進(jìn)的職能部門領(lǐng)導(dǎo)成員。

第三，以行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)化線性治理能力。自工業(yè)化以來，城市特別是人口高度密集的特大型城市，就是作為龐大的“陌生人社會(huì)”典型，這也就不可避免地出現(xiàn)了龐雜性社會(huì)治理問題。而科層制天然地具有通過標(biāo)準(zhǔn)化的處理流程，特別適合于處理具有單面性、結(jié)構(gòu)性清晰及任務(wù)邊界易界定的行政任務(wù)。而在L鎮(zhèn)社會(huì)治理的實(shí)踐中，面對(duì)數(shù)十萬人高流動(dòng)性聚居人口，通過現(xiàn)代化技術(shù)和信息收集手段標(biāo)準(zhǔn)化處理高度程序性的任務(wù)也成為必然的選擇。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，以大量低端、無證產(chǎn)業(yè)聚集為特征的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，導(dǎo)致聚集人口的低學(xué)歷、低技能現(xiàn)象，也客觀上要求L鎮(zhèn)通過明晰化、簡(jiǎn)潔化公共服務(wù)流程來確保公共服務(wù)任務(wù)保持一定效率水平。

任務(wù)處置標(biāo)準(zhǔn)化的一個(gè)重要組成是任務(wù)執(zhí)行過程及成效水平檢測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化及責(zé)任細(xì)化。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測(cè)機(jī)制直接與對(duì)單位及個(gè)人獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，是任務(wù)激勵(lì)機(jī)制的信息基礎(chǔ)來源。而要提高監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化程度和最終效度，就需按照任務(wù)責(zé)任制的要求，將社會(huì)治理各項(xiàng)工作按照部門或任務(wù)領(lǐng)域分解，并落實(shí)到具體的單位與個(gè)體。從某種意義上講，責(zé)任細(xì)化與監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化是線性管理體制得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性工程。面對(duì)幾十萬外來人口，每天數(shù)以千計(jì)的各種行政手續(xù)和治理任務(wù)都客觀上要求L鎮(zhèn)在治理實(shí)踐中，發(fā)展出一套任務(wù)責(zé)任細(xì)分與監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化的程序。以L鎮(zhèn)平安創(chuàng)建及綜治維穩(wěn)工作來看，L鎮(zhèn)綜治工作上，按照《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制實(shí)施辦法》的要求，區(qū)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村（居）逐級(jí)簽訂了平安創(chuàng)建及綜治維穩(wěn)目標(biāo)管理責(zé)任書，并將實(shí)績作為考核重點(diǎn)和干部任免獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。需要注意的是，標(biāo)準(zhǔn)化流程的達(dá)成也與技術(shù)革新相互交叉協(xié)同，網(wǎng)格化技術(shù)本身就具有“檢驗(yàn)與自檢”的雙重功能，所謂“自檢”就是對(duì)行政任務(wù)及公共設(shè)施等本身運(yùn)行效果的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)。在現(xiàn)實(shí)情境中，任務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化與責(zé)任細(xì)化，在深化責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制的同時(shí)，也具有將責(zé)任壓力集中于處于傳導(dǎo)體系末端的基層執(zhí)行部門的趨勢(shì)。

（二）線性管理體系的局限性

第一，線性控制體系維持必然要求行政資源持續(xù)投入。根據(jù)普里戈金（I.Prigogine）的耗散結(jié)構(gòu)理論，一種耗散結(jié)構(gòu)需要持續(xù)的從外界獲取物質(zhì)、能量的輸入。可以將線性管理體系視為一種耗散結(jié)構(gòu)，其體系的維持也需要不斷地進(jìn)行資源的輸入。L鎮(zhèn)的人防、物防、技防基層防控體系，同樣需要大量警力、財(cái)力和物力投入。而一旦技術(shù)性監(jiān)控體系形成，就要有龐大的后期維護(hù)和更新成本。同樣的問題也存在于治安、保潔、消防等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域現(xiàn)有較為有序的狀態(tài)是以大量行政資源持續(xù)投入為基礎(chǔ)，由于缺乏內(nèi)生維持力量，一旦無法保障行政資源投入水平，無序局面很快就會(huì)卷土重來。同時(shí)，在有限財(cái)政資源和體制內(nèi)編制崗位的剛性制約下，通過行政力量擴(kuò)容增強(qiáng)基層管控力量的方法，面臨“財(cái)政與身份”雙重天花板。受財(cái)政制約，目前每個(gè)社區(qū)服務(wù)站工作經(jīng)費(fèi)僅為16萬元/年，這不僅影響到一些大型公共服務(wù)活動(dòng)的開展，而且由于社區(qū)服務(wù)站工作人員待遇不高、身份模糊，無法進(jìn)入事業(yè)編制，加之轄區(qū)工作面廣量大，造成大量人員流失。社區(qū)服務(wù)站開辦以來，共招聘工作人員98人，現(xiàn)已流失工作人員40余人。

第二，由于不觸及結(jié)構(gòu)性背景的改變，社會(huì)問題持續(xù)產(chǎn)生。線性管理優(yōu)勢(shì)在于通過行政體系本身資源動(dòng)員、輸送能力對(duì)受控問題進(jìn)行管制，特別是減少龐雜性治理問題的發(fā)生頻率。但因其基本上不涉及社會(huì)問題產(chǎn)生根源，因而相關(guān)社會(huì)問題會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”“粉墨變裝登場(chǎng)”的現(xiàn)象。以L鎮(zhèn)來看，雖然政府動(dòng)用了大量力量防控各類龐雜性治理問題，但并沒有改變?cè)撴?zhèn)信訪量大，化解難度大，一些領(lǐng)域的維穩(wěn)基礎(chǔ)仍比較薄弱的特點(diǎn)。近年來，該鎮(zhèn)醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、土地糾紛等不穩(wěn)定因素較為突出，甚至出現(xiàn)了圍政府、堵工廠、攔馬路等極端鬧訪、纏訪等事件。這些問題的根源深植于當(dāng)?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)，并與國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)需求變遷相關(guān)，單依靠線性治理是難以觸及要害的。

第三，線性管理的單向性導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象拒絕配合。由于線性管理本質(zhì)上是基于科層制動(dòng)員體制的自上而下的社會(huì)管理方法，具有明確的目的性和邊界性，導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象參與性較低。這在現(xiàn)實(shí)行政過程中表現(xiàn)為服務(wù)對(duì)象拒絕配合、協(xié)助管理活動(dòng)的開展。在出租屋管理中，一種常見現(xiàn)象是大量出租屋主和承租人不配合登記，對(duì)于專管員日常的上門巡查工作更是表現(xiàn)出抵制情緒，存在“門難進(jìn)、人難見、話難談”現(xiàn)象，很大程度上影響了工作的正常開展，導(dǎo)致日常管理工作存在一定的被動(dòng)性及滯后性。

第四，粘著性治理問題游走于法律邊緣。線性治理體系作為一種依托于科層制的社會(huì)管理，其基底是在法治框架內(nèi)，動(dòng)員行政力量解決社會(huì)問題。然而，面對(duì)L鎮(zhèn)這樣具有復(fù)雜人口構(gòu)成的特大鎮(zhèn)，在實(shí)際工作中，政府職能部門人員經(jīng)常不得不或至少是“默許”非正常的、游走于法律邊緣的手段來處理大量粘著性社會(huì)問題。一位基層工作人員介紹了這樣一個(gè)案例：“這邊有很多小工廠，到了年底，老板生意虧了，跑路消失。工人炸了鍋，圍攻工廠，甚至堵路；這個(gè)時(shí)候按照法律的程序來，來不及也不可能。工人也根本不可能在這里等著法律程序。機(jī)器是老板的，可以賣掉，拿了錢趕緊走人。這個(gè)交易中，我們也是睜只眼閉只眼?！?/p>

應(yīng)該看到，特大鎮(zhèn)治理問題的龐雜性、粘著性特質(zhì)，加劇了我國行政體系長久以來存在的下派任務(wù)運(yùn)動(dòng)性、應(yīng)時(shí)性特征和線性治理底層趨向的壓力集中趨勢(shì)。一位長期在鎮(zhèn)街層面擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的同志介紹：“所有的事都交代社區(qū)、村兩委來做，但是哪些是社區(qū)該做的、哪些是不該做的，卻沒有清單制度，且要求都是很嚴(yán)、很緊，涉及信訪、維穩(wěn)、消防等等。真是干不完的活?！?/p>

三、 LL鎮(zhèn)參與性治理體系

在本文中，參與性治理指在區(qū)域社會(huì)管理中，引入社會(huì)組織、商會(huì)協(xié)會(huì)、跨地域黨政組織等非傳統(tǒng)行政力量，通過公共服務(wù)購買、協(xié)作參與等方式參與到區(qū)域地方治理、優(yōu)化公共服務(wù)治理的過程。目前L鎮(zhèn)三種參與性治理模式為：商會(huì)協(xié)會(huì)協(xié)同治理、流動(dòng)黨支部參與治理、購買社會(huì)組織服務(wù)。

（一）社會(huì)組織參與社會(huì)治理服務(wù)

公益組織參與L鎮(zhèn)社會(huì)治理本身就是對(duì)復(fù)雜社會(huì)矛盾的回應(yīng)。2011年6月，廣東增城新塘鎮(zhèn)發(fā)生聚眾滋事事件，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)一度失控，多輛車輛被砸。此事引起了H市委的重視，而增城新塘鎮(zhèn)本身就是大量外來人口聚集的特大鎮(zhèn)典型。翌年，H市政府面向社會(huì)組織招標(biāo)，嘗試通過政府購買服務(wù)的方式探索預(yù)防、化解特大鎮(zhèn)社會(huì)沖突。2012年12月，YE社會(huì)工作發(fā)展中心正式與H市民政局簽訂協(xié)議，選取L鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，開啟第一周期社會(huì)工作服務(wù)，即“特大鎮(zhèn)外來人員社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱“特大鎮(zhèn)項(xiàng)目”）。項(xiàng)目設(shè)計(jì)明確指出，此項(xiàng)目旨在將最需要的服務(wù)輸送到最需要的地方和人群之中，給外來流動(dòng)人員營造出一種“服務(wù)就在身邊”的感覺［5］。

從龐雜性治理問題、粘著性治理問題，向具有高度破壞性的集體沖突轉(zhuǎn)化，其內(nèi)在社會(huì)心理過程是彌漫于特定群體的“相對(duì)剝奪感”爆發(fā)。而這樣的相對(duì)剝奪感，是歷久的、各種負(fù)面生活體驗(yàn)的混合體。以特大鎮(zhèn)的實(shí)際情況看，底層外來務(wù)工群體遭遇的社會(huì)福利排斥、公共服務(wù)缺失、未來發(fā)展前景模糊，以及在與基層治理機(jī)構(gòu)代表交往中的自尊受傷害，都可能轉(zhuǎn)化為一種難以言說的、持久強(qiáng)化的焦慮、不安和憤懣。在一定外界刺激下，“相對(duì)剝奪”心理體驗(yàn)轉(zhuǎn)換為攻擊性行為，并在群體聚集情況下發(fā)生行為的傳播與模仿，集體性行為由此產(chǎn)生。社工服務(wù)組織的介入，則是在集體性沖突產(chǎn)生的心理源頭上用力，在不觸及地區(qū)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)性根源的情況下，通過社區(qū)培訓(xùn)提供外來務(wù)工群體能力提升路徑、借助心理紓解減弱其相對(duì)剝奪感，開展團(tuán)隊(duì)活動(dòng)培育外來工內(nèi)部行為規(guī)范和互助精神?！疤卮箧?zhèn)項(xiàng)目”執(zhí)行4年來，截止至2016年年底，透過與社區(qū)及相關(guān)企事業(yè)單位橫向合作，共為將近16.75萬人次提供了專業(yè)社工服務(wù)。

（二）老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)：商會(huì)、“流動(dòng)黨支部”參與社會(huì)治理

在L鎮(zhèn)這樣外來人口與本地人口倒置的地區(qū)，來自不同地域的人群往往自發(fā)形成以“老家”為標(biāo)識(shí)的小規(guī)模聚落。這樣的小規(guī)模聚落又與特定地域的生產(chǎn)商對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和專業(yè)分野的壟斷把持相互重疊。這種社會(huì)—產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)源自該地區(qū)早期發(fā)展中，以“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，并依賴低成本、高信用度上下游同鄉(xiāng)供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)展模式。也正是這樣的同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)，成為高流動(dòng)性社會(huì)中的天然社會(huì)穩(wěn)態(tài)點(diǎn)。來自特定地域的從業(yè)人員和行業(yè)代表，以這樣的穩(wěn)態(tài)點(diǎn)為中心形成相互聯(lián)絡(luò)、信息分享、利益共沾的團(tuán)塊格局。而L鎮(zhèn)各類行業(yè)協(xié)會(huì)在很大程度上，可以被認(rèn)為是隱藏在龐雜現(xiàn)象中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)態(tài)點(diǎn)在正式制度上的確認(rèn)和顯像化。

長久以來，L鎮(zhèn)社會(huì)治理中就有利用商會(huì)、協(xié)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)的社會(huì)資源調(diào)動(dòng)能力，調(diào)解涉及異地務(wù)工人員的各類糾紛的傳統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，近年當(dāng)?shù)赜职l(fā)展出“流動(dòng)黨支部”這種參與式治理形式。目前湖南藍(lán)山縣、新田縣在L鎮(zhèn)就業(yè)生活的流動(dòng)人口有3萬余人，占到該地外來人口總量的1/10，其中黨員近百人，L鎮(zhèn)先后組建了兩縣駐L鎮(zhèn)流動(dòng)黨員黨支部（服務(wù)站）。商會(huì)、流動(dòng)黨支部等組織的召集人多是在同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)中較有威望（臉面）的人士，構(gòu)成上也常有重合。他們?cè)敢獬鲱^參與糾紛調(diào)解、務(wù)工服務(wù)等事務(wù)，也為其自身增加了與地方管理部門交往的機(jī)會(huì)。這樣的機(jī)會(huì)，往往給其帶來各種潛在的回報(bào)。如訪談中一位“流動(dòng)黨支部”負(fù)責(zé)人說，自己孩子能入公立學(xué)校，全靠日常對(duì)洽的鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出力。

流布于龐雜的外來務(wù)工群體中的非正式網(wǎng)絡(luò)，既可以是粘著性治理問題乃至群體沖突的溫床，也可以為地方治理所利用。而后者也正是強(qiáng)調(diào)人際互動(dòng)與非正式制度建構(gòu)的參與性治理不同于線性治理的精妙之處。

在特定區(qū)域內(nèi)，違規(guī)行為與治理問題的產(chǎn)生，與該區(qū)域社會(huì)文化氛圍、人際溝通特征和人群內(nèi)部共享的行為方式及價(jià)值判斷有著密切的關(guān)聯(lián)。個(gè)體行為依循著其生存、生活的文化圈落的行為范式，并內(nèi)化著其中的價(jià)值觀念及是非判斷。在L鎮(zhèn)這樣外來人口聚集地域，來自不同地域，年齡相近、職業(yè)相仿、互動(dòng)頻仍的人們事實(shí)上形成了一種地域亞文化。而他們之間有通過老鄉(xiāng)會(huì)、同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)等形式發(fā)展出獨(dú)特的互動(dòng)范式和符號(hào)交互體系。從L鎮(zhèn)已有調(diào)查來看，涉黑勢(shì)力、無證運(yùn)營群體內(nèi)部都有一套封閉性較強(qiáng)的亞文化形態(tài)。而這樣的亞文化形態(tài)，也在不斷地復(fù)制、自我解釋著、再生產(chǎn)著違規(guī)行為。然而當(dāng)前L鎮(zhèn)不論是線性治理中的治理符號(hào)的宣示、擴(kuò)散與輸入，還是參與性治理對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用，都還沒能觸及、影響亞文化的生產(chǎn)過程。

四、發(fā)展性治理

在本文中，發(fā)展性治理指公共機(jī)構(gòu)通過促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，提高勞動(dòng)者技能等方式，致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、勞動(dòng)者技能水平和就業(yè)結(jié)構(gòu)改善。其實(shí)質(zhì)在于以調(diào)整社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性背景為著眼點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)問題產(chǎn)生根源持久性積極變化，以可持續(xù)的、自我發(fā)展的良性內(nèi)生力量推動(dòng)地區(qū)社會(huì)治理水平的提升。應(yīng)該看到，將區(qū)域發(fā)展性政策納入社會(huì)治理思考框架進(jìn)行統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)，是對(duì)治理理論的發(fā)展，也是在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下的客觀需要。

（一）以發(fā)展為導(dǎo)向的治理

現(xiàn)有的社會(huì)治理研究，一般把中國城鎮(zhèn)化水平遲滯歸因于戶籍制度的限制、社會(huì)保障水平低下以及城市人口平均權(quán)利的制度性門檻等。將流動(dòng)人口、留守兒童等與低質(zhì)量城鎮(zhèn)化水平伴隨的問題，歸因于為農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、收入水平低等。但同時(shí)應(yīng)該看到紛雜的社會(huì)治理問題背后深刻的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)及附加值分配等結(jié)構(gòu)性背景［6］。

從L鎮(zhèn)皮具加工產(chǎn)業(yè)的企業(yè)結(jié)構(gòu)來看，雖然該鎮(zhèn)已經(jīng)成為全球皮革皮具產(chǎn)業(yè)鏈條中的重要一環(huán)。但L鎮(zhèn)皮具加工產(chǎn)業(yè)集群仍主要以中小微企業(yè)為主，高附加產(chǎn)品開發(fā)能力不足，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)程度低，企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)增加值偏低。絕大多數(shù)作坊式小微企業(yè)依靠貼牌加工生產(chǎn)，甚至以仿冒、仿制高端品牌為生。在設(shè)計(jì)和品牌領(lǐng)域嶄露頭角的企業(yè)屈指可數(shù)。根據(jù)研究數(shù)據(jù)，從企業(yè)生產(chǎn)方式看，能從事委托設(shè)計(jì)制造（ODM）的只占11.9%。

整體來看，L鎮(zhèn)皮具行業(yè)的底色，仍屬于產(chǎn)業(yè)鏈低端的小型加工行業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有三方面的特點(diǎn)，對(duì)地區(qū)社會(huì)治理產(chǎn)生了直接的影響。一是技術(shù)工人、熟練技工高度稀缺，人員流動(dòng)性大，產(chǎn)品開發(fā)工藝不穩(wěn)定。目前，L鎮(zhèn)皮具加工產(chǎn)業(yè)群仍以勞動(dòng)密集型、低技術(shù)粗放生產(chǎn)為主，高技能生產(chǎn)、設(shè)計(jì)人才高度稀缺，行業(yè)人員平均流動(dòng)率高達(dá)30%。二是眾多小型企業(yè)沒有自主品牌和核心競(jìng)爭(zhēng)力，只能通過價(jià)格惡性競(jìng)爭(zhēng)獲取微利，而這又進(jìn)一步降低了工人所得。由于入行門檻低，中小企業(yè)主大多從之前打工群體出身，缺乏市場(chǎng)經(jīng)營、技術(shù)提升和企業(yè)管理能力。三是眾多作坊式經(jīng)營停留在粗放生產(chǎn)階段，“只需要數(shù)千元購置裁邊機(jī)、縫紉機(jī)，在日薪市場(chǎng)上招募幾個(gè)工人，就可以開工生產(chǎn)”。這樣的微型草根企業(yè)，就像浪頭上涌起的泡沫，很快出現(xiàn)，又極易消失。

如上特點(diǎn)直接導(dǎo)致了該地勞資關(guān)系緊張、低端作坊式企業(yè)集聚、企業(yè)主跑路層出不窮等社會(huì)治理問題。特別是在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期，迅速消亡的小企業(yè)因拖欠工資引發(fā)的不同規(guī)模群體性事件等，更凸顯出L鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性特征與社會(huì)治理的密切關(guān)系。

（二）“低度發(fā)展陷阱”與治理困境

發(fā)展性管理，以社會(huì)問題產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因?yàn)橹c(diǎn)，從L鎮(zhèn)治理實(shí)踐中，包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、社會(huì)結(jié)構(gòu)改善和勞動(dòng)者技能、素養(yǎng)提升三個(gè)方面?？偟膩砜?，L鎮(zhèn)目前階段的發(fā)展性治理主要集中于產(chǎn)業(yè)層級(jí)提升方面，包括推動(dòng)區(qū)域潛力企業(yè)發(fā)展，提升優(yōu)質(zhì)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用、扶持現(xiàn)代商貿(mào)、創(chuàng)建電商產(chǎn)業(yè)大區(qū)等方面，這些舉措在規(guī)范企業(yè)運(yùn)行、改善區(qū)域人口構(gòu)成等方面已取得了相應(yīng)成效。

發(fā)展性治理作為一種較高層次社會(huì)治理體系，其內(nèi)涵包含對(duì)“人的發(fā)展”的關(guān)注，特別是通過區(qū)域勞動(dòng)者素養(yǎng)提升、勞動(dòng)者平均勞動(dòng)附加值的提升，改善勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)地位、自我發(fā)展能力及在城市有尊嚴(yán)生存的能力，提高城鎮(zhèn)化水平，從而優(yōu)化社會(huì)治理所面對(duì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在調(diào)研過程，筆者對(duì)L鎮(zhèn)日薪勞動(dòng)市場(chǎng)做了一定規(guī)模的問卷調(diào)查。從其結(jié)果來看，當(dāng)?shù)匾话銊趧?dòng)者的勞動(dòng)發(fā)展水平、勞動(dòng)保障水平和獲得個(gè)體提升機(jī)遇等方面的情況，不容樂觀。

在就業(yè)服務(wù)方面，35.7%的受訪者認(rèn)為自己沒有獲得任何就業(yè)服務(wù)；38.6%的受訪者所接受的就業(yè)服務(wù)停留于“路邊廣告”層面。就業(yè)培訓(xùn)方面，近半數(shù)（47.7%）的受訪者表示沒有接受過任何就業(yè)培訓(xùn)，有專業(yè)資質(zhì)的受訪者僅為4.6%。從日工作時(shí)間來看，六成受訪者日工作時(shí)間達(dá)到11個(gè)小時(shí)以上，另有3成受訪者日工作時(shí)間為8～11個(gè)小時(shí)。同時(shí)，問卷數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，逾7成的受訪者“沒有參加任何社會(huì)保險(xiǎn)”，而“43.8%”的勞動(dòng)者遭遇過不同程度的勞動(dòng)糾紛。

高流動(dòng)性的用工結(jié)構(gòu)、勞資雙方缺乏相互責(zé)任感與歸屬感，直接加劇著L鎮(zhèn)作坊式皮具產(chǎn)業(yè)技術(shù)、加工工藝品質(zhì)和附加值水平長期徘徊、難以提升的狀況。一份研究報(bào)告中這樣描述：“（L鎮(zhèn)目前）技術(shù)水平與20世紀(jì)80年代的手工技術(shù)沒有太大的差異。不僅如此，整個(gè)地區(qū)皮具生產(chǎn)、加工企業(yè)生產(chǎn)工藝同質(zhì)化程度高。所有L鎮(zhèn)的皮具生產(chǎn)、加工企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的訴求幾乎一樣，只要有車工、縫紉的經(jīng)驗(yàn)即可。所以，整個(gè)勞動(dòng)力場(chǎng)中勞動(dòng)力供需雙方同質(zhì)化程度都相當(dāng)高?！保?］

通過以上數(shù)據(jù)，不難看出L鎮(zhèn)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者的勞動(dòng)條件、個(gè)體技能發(fā)展機(jī)遇和個(gè)人福利，都處于一個(gè)較低水平。在與L鎮(zhèn)職能部門一線工作同志座談中，他們表達(dá)了另外的困境：“要依法執(zhí)法，但這里這些小皮具加工廠，都是靠著低成本來掙薄利。如果都按法律來，他們就活不下去了。”L鎮(zhèn)自上世紀(jì)90年代初期以來的發(fā)展，是在法治不健全的情況下，以低廉勞動(dòng)力和環(huán)境代價(jià)來獲取“第一桶金”，而在我國法治建設(shè)逐漸走上正軌的今天，“低技能、低保障，模仿偽冒”路子似乎已經(jīng)走近盡頭。在這種情形下，L鎮(zhèn)作為最早一批借“改革開放東風(fēng)”與國際市場(chǎng)對(duì)接的區(qū)域，先發(fā)優(yōu)勢(shì)中的某些因素正在逐漸演化為一種可以稱之為“低端陷阱”的境地。此種境地是一種受制于龐大產(chǎn)業(yè)遺產(chǎn)的發(fā)展慣性，并將當(dāng)前基于部門條塊分割的社會(huì)治理置于一個(gè)尷尬的境地。一方面，法治化治理進(jìn)程要求對(duì)依法處置用工、環(huán)保等方面的“灰色地帶”；另一方面，低端化的產(chǎn)業(yè)基底又將其所謂“地區(qū)活力”扎根于這樣的灰色地帶中。這也成為L地區(qū)社會(huì)治理的真正挑戰(zhàn)所在，并迫切要求將發(fā)展性視角納入社會(huì)治理思考框架和政策過程，形成“大社會(huì)治理”理論。

小結(jié)

沿海地區(qū)外來人口聚集地區(qū)社會(huì)治理問題的復(fù)雜性，客觀上要求依據(jù)不同類型的治理問題，因題施策，綜合利用以科層制動(dòng)員能力為根本的線性治理，以及依托社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的商會(huì)協(xié)會(huì)、民間組織等力量的參與性治理等手段。在現(xiàn)實(shí)情境中，如何調(diào)動(dòng)基層社區(qū)工作者的工作主動(dòng)性和積極性，如何發(fā)揮社區(qū)租屋房東、租住人在社會(huì)治理中的參與感，如何加強(qiáng)外來人員對(duì)社區(qū)的歸屬感從而減少社會(huì)治理阻力等方面，不同治理手段都有其天然的局限性，因而需要?jiǎng)訂T不同“材質(zhì)”社會(huì)資源加以補(bǔ)充。在強(qiáng)化線性治理面對(duì)龐雜性、危險(xiǎn)性治理問題不可替代作用的同時(shí)，要充分利用外來人口內(nèi)部的老鄉(xiāng)、地緣、業(yè)緣等潛在聯(lián)系紐帶，提高其自我管理、自我服務(wù)的能力，特別是發(fā)掘其對(duì)于粘著性治理問題的效用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，特大鎮(zhèn)的社會(huì)治理問題，不能一味采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，要將社會(huì)治理改善與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、人力結(jié)構(gòu)優(yōu)化等發(fā)展性治理相結(jié)合，并嘗試通過龍頭企業(yè)帶動(dòng)中小企業(yè)的方式，結(jié)成某種形態(tài)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，提升小微企業(yè)在供應(yīng)鏈中的技術(shù)水平、提高就業(yè)人員的技能水平、提高勞動(dòng)保障水平等，以此改善社會(huì)管理的區(qū)域大環(huán)境。