金太軍

（南京審計大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211815）

治理意義上的邊緣社區(qū)，是指那些在鄉(xiāng)村社區(qū)治理體制與城市社區(qū)治理體制之間徘徊不定的、模糊的、過渡型的社區(qū)類型，同時也指涉那些正處于從傳統(tǒng)社區(qū)管治類型向現(xiàn)代社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型過渡過程中的社區(qū)（如舊城社區(qū)或城中村社區(qū)等）。有學(xué)者指出了此類社區(qū)之治理機(jī)制所呈現(xiàn)出的邊緣性特征的社會屬性根源，即其按照行政區(qū)劃應(yīng)歸類于城市，是城市社區(qū)的一種呈現(xiàn)形式；而按照傳統(tǒng)二元管理體制，這類附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)又具有典型的農(nóng)村社區(qū)屬性，依循農(nóng)村社區(qū)治理體制的實踐邏輯和運作方式［1］。質(zhì)言之，行政區(qū)劃上的模糊性、社會屬性的雙重性，造成此一類社區(qū)治理體制上的模糊性或者交叉性，其要么未有建構(gòu)起任何一種完善的社區(qū)治理體制機(jī)制，要么城市與鄉(xiāng)村兩種社區(qū)治理模式同時存在、共同發(fā)揮作用。

我們將此類獨特的基層治理模式稱為“邊緣性”治理，其包括兩方面的內(nèi)在意涵：一方面，其兼具了城市和鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式的諸種特征而施用于同一社區(qū)治理場域，兩種不同的社區(qū)治理體制邏輯和運作機(jī)制同時并存、相互滲透、綜合作用，甚而使這些社區(qū)呈現(xiàn)出非城非村、亦城亦村的邊緣性特征［2］；另一方面，其又指涉了一種轉(zhuǎn)型與過渡的內(nèi)在屬性，即從傳統(tǒng)的、低效的社區(qū)治理模式向現(xiàn)代的、高效的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型過渡的治理模式。應(yīng)該看到，邊緣社區(qū)中的這種交叉性、轉(zhuǎn)型性治理模式，在有效推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速開展的同時，也誘發(fā)諸種社會矛盾與問題，這就需要我們基于綜合性的分析視角，基于邊緣社區(qū)的特征和“邊緣”治理困境，尋求治理體制的創(chuàng)新和突破。

一、邊緣社區(qū)及其“邊緣”治理體制

（一）邊緣社區(qū)的內(nèi)外在生成邏輯與“邊緣”治理體制選擇

從根本上來說，邊緣社區(qū)的治理體制與模式選擇，是因其內(nèi)外在生成邏輯決定的。邊緣社區(qū)的外在生成邏輯，是指那些促進(jìn)邊緣社區(qū)得以形成的直接性因素，包括人的流動和政策的推動兩個方面。

人的流動，是邊緣社區(qū)生成的最直觀因素體現(xiàn)。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)和深化，從傳統(tǒng)固化的單位制和二元管治體系中解放出來的城鄉(xiāng)居民，開始穿越城鄉(xiāng)的地域邊界而自由流動，特別是從鄉(xiāng)村到城市的流動更是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)而愈益顯見，并具體體現(xiàn)在“從農(nóng)村進(jìn)入城市的地域轉(zhuǎn)移和由農(nóng)村人變?yōu)槌鞘腥说纳鐣矸葑冞w”兩個方面①章錚指出，鄉(xiāng)村勞動力向城市遷移包含兩個過程，第一個過程是勞動力從遷出地轉(zhuǎn)移出去，第二個過程是這些遷移者在遷入地定居下來。參見章錚.進(jìn)城定居還是回鄉(xiāng)發(fā)展？民工遷移決策的生命周期分析[J].北京：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（7）.。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，為鄉(xiāng)村居民進(jìn)入城市提供了多元化的契機(jī)和動力：城鎮(zhèn)建設(shè)的廣泛開展創(chuàng)生了大量和多樣化的進(jìn)城務(wù)工機(jī)會，周圍同伴的增多也無形之中提供了心理上的支持和鼓動，城市社區(qū)治理體制的愈益完善又使得他們能夠獲得更多的社會資源和公共服務(wù)，而不必再如以往那樣舍棄子女、只身他鄉(xiāng)。

政策的推動，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)、邊緣社區(qū)普遍形成的另一外在生成因素。農(nóng)村、農(nóng)民問題一直以來都是黨和政府執(zhí)政施政的核心問題，這在近年來的一系列政策內(nèi)容和施政理念之中愈發(fā)凸顯。例如，2004年黨的十六屆四中全會提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”，就包含縮小城鄉(xiāng)差距、提高人民生活水平的內(nèi)涵；黨的十六屆五中全會又進(jìn)一步提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村的總體要求。在此要求下，除推出各項具體政策以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)民生活水平之外，通過激勵農(nóng)民進(jìn)城或開展農(nóng)村地區(qū)社區(qū)化改造等措施催動城鎮(zhèn)化建設(shè)，也是重要的政策選擇。另外，由于地方政府囿于“壓力型體制”［3］的制度環(huán)境與“政治錦標(biāo)賽”［4］的績效考核機(jī)制，地方政府為了追逐城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的“晉升紅利”，以行政力量強(qiáng)力推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量建造城市新區(qū)、推進(jìn)改造城鄉(xiāng)邊緣地帶的城鎮(zhèn)化形貌；然而，從傳統(tǒng)社區(qū)治理模式到新治理模式的轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，與之相配套的城市社區(qū)管理體制尚未建構(gòu)起來，從而造成了諸多邊緣社區(qū)的普遍形成。

邊緣社區(qū)的內(nèi)在生成邏輯，指涉那些促進(jìn)邊緣社區(qū)形成的根本性因素，其同時也為上述兩種外在生成邏輯提供了一般性的詮釋。故而，我們同樣從以下兩方面論述邊緣社區(qū)的內(nèi)在生成邏輯。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會聚集的規(guī)律使然。通常而言，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和深化，城市中工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和機(jī)器化生產(chǎn)的擴(kuò)展，必然會吸收大量農(nóng)民離開農(nóng)村和土地，為更高的收入和現(xiàn)代化的生活方式而進(jìn)入城市；同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速提升，農(nóng)民逐漸從密集型生產(chǎn)模式中解放出來，剩余勞動力不斷增加，客觀上也為農(nóng)民向城鎮(zhèn)的聚集提供了推動力量。況且，諸多以農(nóng)民為勞動力來源的企業(yè)往往將郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)作為廠址以降低成本，或者在這些租金低廉的地區(qū)為其工人提供租房住所，故而農(nóng)村進(jìn)程務(wù)農(nóng)人員在這些地區(qū)的大量匯聚就內(nèi)在地促生了邊緣社區(qū)的自然生成。

當(dāng)然，地理位置上的“邊緣性”并不全然地使這些地區(qū)具有如此之特殊性，固化的城鄉(xiāng)二元治理體制構(gòu)成了邊緣社區(qū)的另一內(nèi)在生成邏輯。新中國成立初期，出于國家建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的需求，以城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎(chǔ)，實行城鄉(xiāng)有別的二元性財稅政策、就業(yè)政策、住房政策、社會保障政策等［5］，進(jìn)而形成了城市與鄉(xiāng)村社區(qū)彼此獨立、截然不同的治理模式和體制機(jī)制。然而，在城市郊區(qū)或鄉(xiāng)村中的非農(nóng)社會生產(chǎn)區(qū)域中，其或者是被劃歸為城市的區(qū)域規(guī)劃之中，而被自上而下的灌輸一種城市社區(qū)治理方式與體制，然而鄉(xiāng)村治理的烙印根深蒂固，并形成一種自下而上的對沖乃至抗觸；或者是在鄉(xiāng)村區(qū)域中施行城市社區(qū)治理體制，妄圖以社區(qū)化體制改造傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式，從而形成了城鄉(xiāng)二元治理體制相互交叉與嵌構(gòu)卻又互相獨立乃至拒斥的復(fù)雜治理體制，正是這種治理方式上的“邊緣性”，才使得這些區(qū)域呈現(xiàn)出比地理意義上的邊緣性更為典型和突出的內(nèi)在特質(zhì)。

（二）邊緣社區(qū)的特征屬性與“邊緣性”治理取向

特殊的地理位置、生成邏輯與治理體制，使邊緣社區(qū)呈現(xiàn)出過渡性、流動性、異質(zhì)性以及分散性等典型特征?？梢哉f，這些特征既是邊緣社區(qū)生成邏輯的直接體現(xiàn)從而構(gòu)成“邊緣性”治理的前在條件，又是該種模糊的、轉(zhuǎn)型性的、徘徊不定的治理體制所建構(gòu)和形塑的后果表現(xiàn)。

一是過渡性。邊緣社區(qū)作為我國在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)大或鄉(xiāng)村社區(qū)改造過程中伴隨社區(qū)治理體制變革而形成的社區(qū)類型，具有典型的過渡性特征。這種過渡性體現(xiàn)在兩個方面：一方面，傳統(tǒng)的、鄉(xiāng)村的，伴隨其城鎮(zhèn)化地位的變動會逐漸推動治理體制的變革，因而這一類社區(qū)時刻都處在從傳統(tǒng)社區(qū)治理體制向現(xiàn)代的、新的社區(qū)治理體制的變革過程中，如何探索新的治理體制構(gòu)成過渡過程的主要內(nèi)容；另一方面，一些地域上處于城鎮(zhèn)中心的、發(fā)展較早的舊城社區(qū)，舊時先進(jìn)的治理體制逐漸落后于社會發(fā)展的速度和需求，因而構(gòu)成一種“從先進(jìn)到落后”的過渡性，如何克服傳統(tǒng)體制的滯后、弊端與掣肘，相應(yīng)地構(gòu)成了這一過渡性的主要內(nèi)容。正如有學(xué)者所說，邊緣社區(qū)的形成與演變是一個漸變過程，昨天的新郊區(qū)變成今天的成熟郊區(qū)，以至明天的老郊區(qū)和內(nèi)城［6］。

二是流動性。當(dāng)我們對邊緣社區(qū)的關(guān)注從地域空間意義上轉(zhuǎn)移到治理體制意義上時，邊緣社區(qū)的流動性特征便凸顯出來。這是因為，從治理而非地理的意義上來看，邊緣社區(qū)就不僅僅限定于城鎮(zhèn)邊緣、鄉(xiāng)村發(fā)達(dá)地區(qū)等區(qū)域內(nèi)，而是擴(kuò)展到所有處于治理體制變革過程中的社區(qū)類型范圍。事實上，這也是符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀規(guī)律的，因為城鎮(zhèn)化就是一個動態(tài)演變的過程，一些處于城鎮(zhèn)邊緣的社區(qū)可能演變?yōu)檎嬲饬x上的現(xiàn)代性城市社區(qū)，而那些傳統(tǒng)上位于城鎮(zhèn)中心的社區(qū)則可能愈發(fā)落后于現(xiàn)代社區(qū)治理的需求而體現(xiàn)出其體制安排的滯后性與不足。從社會治理體制變革指向上來說，體認(rèn)邊緣社區(qū)這一特征的意義在于，社會治理體制變革與社會和諧穩(wěn)定長效機(jī)制的建構(gòu)，就不能僅僅限于城鎮(zhèn)郊區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)的社區(qū)范圍內(nèi)，而是應(yīng)該在新舊社區(qū)內(nèi)同步展開、協(xié)同推進(jìn)，既不能互相獨立，更不能相互脫離。

三是異質(zhì)性。由于邊緣社區(qū)往往處于城鎮(zhèn)發(fā)展的前后兩端——要么是城鎮(zhèn)擴(kuò)展的前沿，要么是城鎮(zhèn)中心轉(zhuǎn)移后的舊地，低廉的土地成本、房租價格等降低了邊緣社區(qū)的進(jìn)入成本，使其往往包含著拆遷安置的失地農(nóng)民、租賃小區(qū)房屋的外地人口、公司白領(lǐng)、工廠工人、工地農(nóng)民、部分學(xué)生等多種屬性的社會群體，小區(qū)構(gòu)成主體異質(zhì)性高，所帶來的不同傳統(tǒng)生活習(xí)慣與文化特質(zhì)相互碰撞與沖擊，必然帶來各類的居間矛盾、人際沖突、社群間相互不信任甚至敵視等問題。從一定意義上來講，正是邊緣社區(qū)的異質(zhì)性特征，才真正使其成為社會體制創(chuàng)新和社會和諧穩(wěn)定長效機(jī)制建構(gòu)的重點場域。

四是分散性。在滕尼斯看來，社區(qū)應(yīng)是“由具有共同價值觀念的同質(zhì)人口所組成的關(guān)系親密、守望相助、富有人情味的‘共同體’，人們在這個‘共同體’中與同伙一起，從出生之日起，就休戚與共，同甘共苦”［7］。然而，邊緣社區(qū)的異質(zhì)性特征，進(jìn)一步導(dǎo)致生活其中的社會個體與群體的分散性。分散性是與整合性相對的，邊緣社區(qū)的分散性指涉社區(qū)成員或群體雖然生活在同一地域空間內(nèi)，卻彼此保持獨立、相互缺乏互動交往和情感聯(lián)系，更毋論構(gòu)成守望相助、休戚與共的共同體了。這種分散性不僅體現(xiàn)于社區(qū)個體之間，還指社區(qū)群體的形成和獨立，例如有調(diào)查發(fā)現(xiàn)在某些流動人口集聚地區(qū)就會出現(xiàn)依地緣、血緣、職業(yè)等因素的社會群體細(xì)分現(xiàn)象，形成各種類型的“亞群體”，如北京的“新疆村”“浙江村”，南京的“固始村”“無為村”等［1］，這種分散性在一定程度上發(fā)揮著“自組織和自治”的功能，但同時也蘊藏著一定的不穩(wěn)定因素和巨大的沖突性力量。

二、邊緣社區(qū)治理體制中的“邊緣”治理困境

邊緣社區(qū)的和諧穩(wěn)定，直接影響著城市和鄉(xiāng)村社區(qū)的整體穩(wěn)定形態(tài)，因為邊緣社區(qū)會破壞城市文化或鄉(xiāng)村認(rèn)同，形成文化洼地，甚至對外部文化形成沖擊和破壞。而且，穩(wěn)定有序的邊緣社區(qū)能夠為新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)造條件。然而，在邊緣社區(qū)的邊緣化治理實踐中，卻存在著多個方面的體制性困境，這些問題與不足也相應(yīng)地導(dǎo)致了邊緣社區(qū)和諧穩(wěn)定問題的衍生。

（一）社會治理應(yīng)然主體的失衡性發(fā)展

在當(dāng)代社會治理“已經(jīng)突破傳統(tǒng)的線性模式，走向網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征”［8］的背景下，社會治理“之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”［9］。在社區(qū)治理中，除地方政府作為治理平臺的提供者和資源供給者所應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性治理功能之外，社會組織與社會個體都理應(yīng)被賦予平等的治理地位并獲得相應(yīng)的治理賦權(quán)。

然而，在現(xiàn)行邊緣社區(qū)的“邊緣性”治理體制中，卻存在著治理主體發(fā)展失衡的問題：首先，由于孕發(fā)邊緣社區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是由政府主導(dǎo)并以行政權(quán)力為推動力量的，政府當(dāng)然地獲得了邊緣社區(qū)前期建設(shè)的主導(dǎo)地位，然而由于傳統(tǒng)政府管理理念的影響、其他治理力量成長不足以及邊緣社區(qū)利益主體錯綜復(fù)雜等原因，導(dǎo)致政府愈發(fā)成為社區(qū)治理的核心甚至獨一主體，社區(qū)居委會則成為“政府的腿”而失去了其應(yīng)然的治理功能；其次，由于邊緣社區(qū)異質(zhì)性高、流動性大，社區(qū)成員之間缺乏互信與互助的基礎(chǔ)，社會資本發(fā)育不足而導(dǎo)致社會組織成長緩慢，且在強(qiáng)勢的地方政府的管控下僅能獲得狹小的功能空間，社會治理賦權(quán)嚴(yán)重不足；再次，由于邊緣社區(qū)往往聚集了大量流動人員，其社會活動單一且主要在工作環(huán)境中展開，即便在下班后或雙休日等工作之外的時間里，他們的活動也很少在社區(qū)之中，并且他們那些沒有離開社區(qū)的家庭活動，也不過是私人活動，而非社區(qū)活動［10］，因此作為治理主體的個體往往在社區(qū)治理中“缺場”。

（二）社區(qū)治理“治道”與“政道”邏輯的交叉性影響

從治理的結(jié)果來看，邊緣社區(qū)治理一般會達(dá)到兩個作用：一方面是對社會治理層面或領(lǐng)域中的破碎零散的沖突、矛盾、糾紛進(jìn)行直接的在場處置，并在此過程中逐漸形成治理的規(guī)則、原則等非正式約定，以形成社會自治的行為原則與規(guī)約框架；另一方面是將社會領(lǐng)域中形成的超出了社會自治范疇的公共事務(wù)，或者表現(xiàn)為超越自治能力的共識性、一致性訴求，有序、合理地凝聚并輸入到政治系統(tǒng)中，以作為政府政策制定的標(biāo)的與依據(jù)。因此，從社區(qū)治理的邏輯來看，其遵循的是社會自治范疇的“治道”邏輯。

然而，由前文分析可見，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中邊緣社區(qū)的生成根源，源生于“政道”邏輯的行政力量、政策因素發(fā)揮了重要的乃至核心的推動作用；而在社區(qū)治理實踐中，諸如衛(wèi)生、綜治、工會以至計生、團(tuán)委等部門，都在社區(qū)內(nèi)設(shè)置管治機(jī)構(gòu)，對社區(qū)各類事務(wù)進(jìn)行直接且細(xì)致的管控治理，這使得任何社會領(lǐng)域中的、利益相關(guān)的矛盾與糾紛，皆會直接訴諸國家與政府，并在紛繁復(fù)雜、流動多變的社會情境中匯聚乃至集中爆發(fā)，進(jìn)而呈現(xiàn)出“社會沖突”的外在形貌。

（三）新舊治理體制的雙軌化施行

社區(qū)治理必須遵循公開公認(rèn)的規(guī)則，才能保證其公共性和正當(dāng)性，進(jìn)而降低治理成本、提升治理效能。從實踐邏輯上來說，社區(qū)治理過程應(yīng)遵循的規(guī)則包括兩部分內(nèi)容：一部分是對社區(qū)治理作出統(tǒng)一規(guī)定的法律法規(guī)、進(jìn)行治理部署的政策安排以及涉及具體事務(wù)的諸種地方性文件；另一部分是社區(qū)自治組織在長期的治理實踐中總結(jié)和制定的治理準(zhǔn)則［2］。當(dāng)然，這兩者既不能相互獨立，更不能互相掣肘，而應(yīng)以前者形塑后者為過程，并以后者不得抵觸前者為前提。

然而，在邊緣社區(qū)的“邊緣性”治理過程中，卻出現(xiàn)城市社區(qū)治理體制和鄉(xiāng)村治理體制的雙軌化施行的問題：隨著社區(qū)性質(zhì)和行政區(qū)劃的轉(zhuǎn)變，作為城市社區(qū)治理體制的居民自治相關(guān)法律和制度逐漸被地方政府強(qiáng)制性地用于邊緣社區(qū)的治理實踐上。然而這些強(qiáng)制性治理機(jī)制僅僅在部分過程中被應(yīng)用，甚至常常浮于表面，傳統(tǒng)的、理應(yīng)被替換掉的村民自治機(jī)制和慣例反而因切實有效性和民眾認(rèn)同而得到沿用。這種治理體制的雙軌化施行邏輯，不僅會加深體制改革的路徑依賴性，造成掣肘性因素的放大集聚，而且會使社會內(nèi)在地生長出抵制外在制度規(guī)范的力量，增大基層治理過程中制度僭越和悖反現(xiàn)象的發(fā)生，從而進(jìn)一步導(dǎo)致制度規(guī)范的失效和社會秩序的紊亂。

（四）正式與非正式制度的非協(xié)調(diào)運作

任何社會治理體制都包括正式與非正式制度兩種構(gòu)成，兩者應(yīng)相互協(xié)調(diào)、搭配實行。在社區(qū)治理體制建構(gòu)過程中，正式制度要適宜地嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補(bǔ)充的動態(tài)開放治理體系，實現(xiàn)對邊緣社區(qū)的民主治理、自主治理與合作治理［11］。正如涂爾干所說，邊緣社區(qū)作為一種“有機(jī)團(tuán)結(jié)的存在，既需要依賴個體的相互差別和獨立意識，又需要依賴集體層面的意義系統(tǒng)?！保?2］

然而，在邊緣社區(qū)的“邊緣性”治理實踐中，卻存在著正式制度與非正式制度的非協(xié)調(diào)運作問題，這體現(xiàn)在：首先，正式制度的供給不足。從推進(jìn)路徑和進(jìn)程來看，我國城鎮(zhèn)化具有明顯的“運動化”色彩，其所具有的探索性、階段性特征相應(yīng)地決定了制度指引與規(guī)范的滯后性甚至不足，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的各類勞動就業(yè)、社會保障、公共服務(wù)供給、基層政府職能轉(zhuǎn)變等方面問題，都是正式制度供給不足的表現(xiàn)與后果。其次，非正式制度的支撐式微。非正式制度的生成，依賴于以信任、情感、互助等關(guān)系為內(nèi)容的社會資本的持續(xù)補(bǔ)充，然而在邊緣社區(qū)中，聚居著各種類型的流動人口，其價值觀體系在社會身份與生活環(huán)境的轉(zhuǎn)換中被逐漸打破，社區(qū)構(gòu)成的異質(zhì)性和流動性又造成“陌生人社會”［13］的社區(qū)形態(tài)，在這種缺乏價值目標(biāo)與情感依托的生活情境中，必然無法生出對正式制度的主觀認(rèn)同與自我內(nèi)化，也就是非正式制度的支撐不足。最后，正式制度與非正式制度之間的錯配。在邊緣社區(qū)中，正式制度與非正式制度的互動關(guān)系，就體現(xiàn)為自上而下的邊緣社區(qū)變革后的地方政府下壓的社區(qū)管理體制，與自下而上的被民眾所認(rèn)同與接受的、在長期實踐中生發(fā)且行之有效的制度規(guī)則與慣例，兩者只有保持方向一致，才能真正構(gòu)成有序、有效的動態(tài)治理體系。然而在邊緣社區(qū)特別是在村改居或城郊社區(qū)中，民眾認(rèn)同且行之有效的往往是長期施行的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體制，而作為正式制度的則是地方政府強(qiáng)制推行的城市社區(qū)治理體制，兩者在邏輯、路徑與主體上的差異性，導(dǎo)致社會治理體制的失序與低效，進(jìn)而誘發(fā)一系列社會問題的衍生。

三、邊緣社區(qū)治理體制創(chuàng)新取向：“多中心”治理路徑

作為一種實踐社會建構(gòu)與公共事務(wù)治理的未來指向，“多中心”治理提供了一種超越了邊緣性治理路徑并彌補(bǔ)了后者之諸多不足的邊緣社區(qū)治理方案。“多中心”概念最先在經(jīng)濟(jì)自由主義者那里得到明確界說，指明了社會自我治理的可能性限度和自生自法秩序的大致輪廓，并在更大的時空范圍內(nèi)被認(rèn)同和闡發(fā)，進(jìn)而成為“一種審視政治、經(jīng)濟(jì)以及社會秩序的獨特方法”［14］。這種方法論強(qiáng)調(diào)：在地方公共事務(wù)治理和公共服務(wù)供給中，不僅存在著獨立的利益主體及其訴求，這些主體更是潛在的甚而是必要的治理力量，應(yīng)在多元主體參與和在場中尋求多方利益訴求的滿足和整體治理成效的提升；作為治理過程規(guī)范框架和依循路徑的制度體系，不再僅是自上而下主導(dǎo)和管控的單向正式制度，而是包含了自下而上吸納與嵌構(gòu)的、雙向互相調(diào)適并相互契合的有機(jī)制度體系；社會治理的結(jié)構(gòu)從“單一中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行摹?，治理模式也相?yīng)地從“服從”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)同合作”模式；社會治理過程則從僵化的、運動型、指令性轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的、互動性、自運作機(jī)制。因此，邊緣社區(qū)的“多中心”治理路徑，就是要激發(fā)包括政府、黨委、市場、社會組織和公民個體等多元主體在內(nèi)的治理力量，通過建構(gòu)動態(tài)、恰適的規(guī)范和約束制度體系，形成多元參與、多維監(jiān)督、多樣激勵的長效性治理機(jī)制。在這里，我們基于政府、黨委、市場以及社會的不同視角，分別探尋邊緣社區(qū)治理體制創(chuàng)新的主體路徑。

對于政府而言，其在多中心治理過程中的主導(dǎo)和規(guī)范性作用，對于克服治理的無序化和不可調(diào)和性具有關(guān)鍵作用。為此，一方面要發(fā)揮地方政府在掌握全局信息和掌控公共權(quán)力上的優(yōu)勢，提供必要的利益平衡機(jī)制和協(xié)調(diào)平臺，促進(jìn)利益主體的相互妥協(xié)、信任甚至認(rèn)可的系統(tǒng)化過程；另一方面則要實現(xiàn)地方政府對“以職能分配、按部門設(shè)置機(jī)構(gòu)和規(guī)則為標(biāo)志的傳統(tǒng)意義上的管理”的超越，而建構(gòu)一種“以目標(biāo)、倫理原則和具體工作機(jī)制為主要內(nèi)容的全新治理模式”［15］，以治理過程和治理方式的民主協(xié)商實現(xiàn)治理結(jié)果的公共利益最大化。當(dāng)然，邊緣社區(qū)的多中心治理模式要求一個有限政府的構(gòu)建，而這其中的核心點在于地方政府權(quán)力邊界的劃分。通過規(guī)范性指標(biāo)、利益性指標(biāo)、權(quán)利性指標(biāo)三重標(biāo)準(zhǔn)的界定，使地方政府做到法律規(guī)定的堅決辦好，市場能夠解決的領(lǐng)域不涉足，社會和公民個人能夠解決的領(lǐng)域不插手。這不僅可以節(jié)約行政成本，還可以促使法律完善、市場成熟、社會進(jìn)步，從而提升地方政府的服務(wù)能力與公共管理能力［16］。

對于黨委而言，其不僅是社會治理的當(dāng)然主體，更是協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵組成部分，這不僅是由于執(zhí)政黨執(zhí)政行為的公共性特質(zhì)，更是由于確立執(zhí)政黨之于社會治理協(xié)同機(jī)制的主體性地位所具有的深刻的理論意義和重大的現(xiàn)實意義?；谡h視角探尋邊緣社區(qū)多中心治理機(jī)制的建構(gòu)，應(yīng)處理好兩方面的問題：一方面，執(zhí)政黨應(yīng)處理好主體定位與黨政分開的關(guān)系問題。執(zhí)政黨只是社會治理的多元化主體之一，應(yīng)該在執(zhí)政過程中發(fā)揮好引導(dǎo)和支持的主體功能，而不能、也不可能獨立承擔(dān)起提供全部公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的職能。因此各級黨委要明確自身的功能定位和權(quán)責(zé)邊界，完善自身建設(shè)、轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，在邊緣社區(qū)治理中履行好引導(dǎo)和支持的應(yīng)然職能；另一方面，則應(yīng)處理好主體地位與公共利益的關(guān)系問題。共產(chǎn)黨是由工人階級先進(jìn)分子組成的利益共同體，代表著先進(jìn)生產(chǎn)力和廣大人民群眾的根本利益。然而，在執(zhí)政黨與各級地方政府的互動與相互影響過程中，逐漸形成了差異化的利益視角和私利化的利益取向，不利于多元化治理體制的長效運作。為此，可探索多元化治理體制對地方黨委和政府利益視角的倒逼機(jī)制，以社會治理中的公共利益為根本目標(biāo)和管理導(dǎo)向，以公共利益最大化作為干部評估和拔擢的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

對于市場而言，其在吸納邊緣社區(qū)勞動力、提高邊緣社區(qū)生活水平、消解邊緣社區(qū)利益分化等方面具有不可替代的作用。為了克服市場經(jīng)濟(jì)體制慣發(fā)的失靈困境，不僅應(yīng)推動我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，提高市場對勞動力、資本等要素資源的合理配置能力；而且增強(qiáng)“社區(qū)經(jīng)濟(jì)”這一“第三條道路”［17］在解決社會問題、倡議社會價值上的前瞻性價值。發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，可參考企業(yè)的經(jīng)營模式，以邊緣社區(qū)為法人主體和管理主體，通過企業(yè)盈利部分實現(xiàn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展、社區(qū)有序治理和社會愛心公益的多贏局面，豐富邊緣社區(qū)居民的收入來源與方式，提高邊緣社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市生活活力［18］。

對于社會而言，由于“沒有人可以掌握關(guān)于城市的全部知識，但每個人都具有建設(shè)城市的部分能力，并不是要把這些能力一個接一個地排起來，而是根據(jù)時間和空間存在的可能將它們綜合在一起”［19］，因此如何發(fā)揮個體的治理力量，并將實現(xiàn)個體力量的組織與自組織，就成為激發(fā)邊緣社區(qū)多中心治理模式中社會治理效能的關(guān)鍵所在。因而，面對社會組織與社會個體的利益意識的覺醒與利益自覺的彰顯，應(yīng)建構(gòu)相應(yīng)的利益表達(dá)、利益凝聚與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，重新實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的組織化、秩序化與歸屬性以及利益訴求的聚合性、代表性與理性化，通過利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與維系實現(xiàn)協(xié)同治理過程中各主體的自我管理，從而建構(gòu)協(xié)同治理的長效運作機(jī)制［20］。同時，柔性的價值文化濡染功能必不可少，故而應(yīng)重塑以社區(qū)為主體的公共領(lǐng)域作為公共性成長的基礎(chǔ)性載體，就必須以城鎮(zhèn)化農(nóng)民對社區(qū)的歸屬感和責(zé)任感為標(biāo)的，建構(gòu)具有“文化私密性”（cultural intimacy）特質(zhì)的社區(qū)文化［21］。另外，社會組織也構(gòu)成社會治理的關(guān)鍵主體，其在匯聚表達(dá)公眾訴求、提供多樣化公共服務(wù)等方面具有獨特優(yōu)勢和專業(yè)能力，因此應(yīng)著力培育邊緣社區(qū)治理相關(guān)的社會組織的內(nèi)在生長，增強(qiáng)其自主意識，完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)機(jī)制，提升社會組織在邊緣社區(qū)治理中的社會公信力。