屠 凱

（清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀 100084）

黨的十九大報告提出，堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”是新時代中國特色社會主義基本方略“堅持全面依法治國”的重要組成部分，并要求全黨“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。

中國特色社會主義進入新時代以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得長足進步。2013年5月，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。此前，中共中央已經(jīng)啟動黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，并于2013年8月和2014年11月先后兩次廢止和宣布失效部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。有破有立，一批新的骨干黨內(nèi)法規(guī)被制定或修改。根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱“《規(guī)劃綱要》”）的部署，通過黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)等的努力，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架至2017年已經(jīng)基本確立。2017年夏，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”）?！兑庖姟访鞔_提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”[1]。這一目標(biāo)的預(yù)期達成之日并不遙遠。

有學(xué)者十分敏銳地注意到黨內(nèi)法規(guī)制度這一社會現(xiàn)象，并率先對黨內(nèi)法規(guī)制度的性質(zhì)作出判斷。羅豪才、姜明安等在各自文章中論述，黨內(nèi)法規(guī)類似于社會法、國際法等，是具有“特殊法律性質(zhì)”的“軟法”[2]。2015年以來，一系列黨內(nèi)法規(guī)研究專著出版，標(biāo)志著實務(wù)界和學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識更加深化。迄今為止，對黨內(nèi)法規(guī)制度的性質(zhì)、功能、評估標(biāo)準(zhǔn)，以及黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系的關(guān)系等已有初步而廣泛的研究①對黨內(nèi)法規(guī)制度性質(zhì)的研究參見，姜明安：“論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用”，《北京大學(xué)學(xué)報》2012年第3期；王振民：“黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題”，《中國高校社會科學(xué)》2013年第2期；屠凱：“黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策”，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期。對黨內(nèi)法規(guī)制度功能的研究參見，周葉中：“關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考”，《法學(xué)論壇》2010年第4期；付子堂：“法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析”，《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期；姜明安：“論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用”，《中共中央黨校學(xué)報》2017年第2期；陳柏峰：“黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位”，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第3期。對黨內(nèi)法規(guī)制度評估標(biāo)準(zhǔn)的研究參見，王立峰：“黨內(nèi)法規(guī)評估指數(shù)”，《中國法律評論》2016年第3期；汪全勝、黃蘭松：“黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評估研究”，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2017年第3期。對黨規(guī)和國法關(guān)系的研究參見，屠凱：“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共處中的兩個問題”，《中國法律評論》2016年第3期；秦前紅、蘇紹龍：“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑：兼論備案審查銜接聯(lián)動機制”，《法律科學(xué)》2016年第5期；李樹忠：“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋”，《中國法律評論》2017年第2期。。但是，關(guān)乎該制度體系化的一個重要問題，即黨內(nèi)法規(guī)同級規(guī)范的橫向分類，或稱黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門設(shè)置，始終未得充分而具體的回答?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）對此也付之闕如?！吨贫l例》第四條規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”。葉篤初早已預(yù)見到，“這個架構(gòu)格局是按黨規(guī)序列層位來排列的，并非依照各項法規(guī)的屬性、適用對象，或?qū)嶓w性、程序性，或授權(quán)及義務(wù)責(zé)任排列的，這里有個科學(xué)分類問題，留待我們以后解決”[3]。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度的主要部門及設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門設(shè)置的探索是從模仿中國特色社會主義法律體系及法學(xué)體系開始的。比如，潘澤林較早地提出，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為“黨內(nèi)民法”“黨內(nèi)刑法”和“黨內(nèi)訴訟法”[4]。這一標(biāo)準(zhǔn)顯然假設(shè)黨內(nèi)法規(guī)具有和國家法相同的“實體性”“程序性”，黨內(nèi)法規(guī)“主體”之間存在著平等或不平等的關(guān)系。與此不同，還有學(xué)者主張根據(jù)黨的活動的不同特征設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)部門。宋功德曾指出，“從調(diào)整領(lǐng)域來看”，黨內(nèi)法規(guī)至少可“分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動、黨的自身建設(shè)活動、黨的機關(guān)運行保障活動”三類[5]。李忠根據(jù)《規(guī)劃綱要》和2014年出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007—2012）》等文獻，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系劃分為八個部分：黨章及相關(guān)法規(guī)；黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)；思想建設(shè)方面法規(guī)；組織建設(shè)方面法規(guī)；作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)；反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)；民主集中制建設(shè)方面法規(guī)；機關(guān)工作方面法規(guī)等[6]。王振民則認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)按照內(nèi)容可以劃分為以下六大類”：黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的隊伍建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、黨內(nèi)工作程序法規(guī)等[7]。以上兩種觀點可以概括為“法學(xué)部門說”和“黨的活動說”。

相對而言，“法學(xué)部門說”距離黨內(nèi)法規(guī)制度的實際較遠。首先，國家法部門中的民法和刑法差異十分明顯。民法調(diào)整平等法律主體之間的關(guān)系，而刑法條文規(guī)定了具體刑罰。但是在黨內(nèi)，黨的組織之間，黨的組織和黨員之間，地位不是平等的。根據(jù)黨章第十條第一款第一項的規(guī)定，黨的民主集中制要求“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。同時，幾乎不存在僅調(diào)整黨員之間權(quán)利義務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)。因而，“黨內(nèi)民法”是不存在的。另一方面，黨內(nèi)紀(jì)律處分集中規(guī)定于《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱為“《紀(jì)律處分條例》”）。給《紀(jì)律處分條例》冠以“黨內(nèi)刑法”之名，而將其他黨內(nèi)法規(guī)概括為“非刑法”，則“黨內(nèi)刑法”和“黨內(nèi)刑法以外黨內(nèi)法規(guī)”的二元對立在體量上將十分懸殊。此外，突出“黨內(nèi)刑法”在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的地位，只能強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律起源，無助于體現(xiàn)多種多樣的黨內(nèi)法規(guī)在黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)上的重要作用。至于“黨內(nèi)訴訟法”，即黨員對于黨內(nèi)處分的申辯、作證和辯護等程序，完全規(guī)定于《紀(jì)律處分條例》之中，更無成為獨立部門的必要。

“黨的活動說”更加貼近黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實際，但其下仍須確立細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)別不同性質(zhì)的活動。問題在于，黨的活動包括各方面工作和各項建設(shè)，雖然不超出黨章的范圍，但極難窮舉。已有的“黨的活動說”雖然在黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉建設(shè)等細(xì)目設(shè)置上有共識，但對于這幾項之外，究竟哪些黨的活動可以單獨成立黨內(nèi)法規(guī)部門則莫衷一是?？紤]到黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身尚在形成之中，試圖自下而上地歸納出設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)部門的標(biāo)準(zhǔn)并不可行。

就此問題，新出《意見》提出了新穎的“四大板塊”說，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度?！兑庖姟返慕忉屖牵骸巴晟泣h的組織法規(guī)制度，全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強和改進黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。完善黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)，深化黨的建設(shè)制度改革，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，切實規(guī)范對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力?！盵1]

由此可見，黨的組織法規(guī)制度的對象是“黨的各級各類組織”，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的對象是“各方面工作”，黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的對象是各項黨的建設(shè)，而黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的對象則是“黨組織工作、活動和黨員行為”。但是，黨組織的職責(zé)，黨組織的工作，黨的建設(shè)，黨組織的監(jiān)督等黨的活動在實踐中又有交叉。比如，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的職責(zé)和工作就是監(jiān)督黨組織及黨員，而這項活動也是反腐倡廉建設(shè)的重心。僅憑其“對象”尚無法說明以上法規(guī)制度的區(qū)別。

對“四大板塊”說做進一步的分析則可以發(fā)現(xiàn)，實際劃分的理論標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有三項：內(nèi)部或外部；靜態(tài)或動態(tài)；主要實施機關(guān)。如果黨的具體活動涉及黨外的組織或個人，意在“按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，那么這項活動應(yīng)當(dāng)屬于“領(lǐng)導(dǎo)各方面的工作”范疇。這是以“外部”為標(biāo)準(zhǔn)劃分出第二大板塊。如果黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定意在確定黨組織的能力，而不涉及其運行狀態(tài)，那么該規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于“規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)”的范疇。這是以“靜態(tài)”為標(biāo)準(zhǔn)劃分出第一大板塊。第三、四兩大板塊均規(guī)定對內(nèi)、動態(tài)的黨的活動，但是第四大板塊所涉及的活動均以黨的紀(jì)律檢查委員會為主要實施機關(guān)，這是它區(qū)別于第三大板塊的重要特征。下文將結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件具體說明以上標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。

二、黨的組織法規(guī)制度

黨的組織法規(guī)制度是黨章第三、四、五章的延伸。黨章的這幾個部分主要規(guī)定了黨的中央組織、地方組織和基層組織職權(quán)。其中，黨的中央組織包括黨的全國代表大會、黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會、中央書記處、中央軍事委員會等。黨的地方組織包括黨的地方各級代表大會，黨的地方各級委員會及其常務(wù)委員會，黨的地區(qū)委員會和相當(dāng)于地區(qū)委員會的組織。黨的基層組織指在企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位成立的基層組織，如基層委員會、總支部委員會、支部委員會等。黨章第五章還對“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織”“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織”“非公有制經(jīng)濟組織中黨的基層組織”“實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織”“實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織”“各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織”等的職權(quán)分別作出簡要規(guī)定。

按圖索驥，中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二章對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會、村黨支部、村黨總支部、村黨委，以及縣以上有關(guān)部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位中的黨的基層組織等作出規(guī)定，第三章詳細(xì)說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的職責(zé)[8-1]。而中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于加強街道黨的建設(shè)工作的意見》也具體規(guī)定了街道黨委的職責(zé)[8-2]。與之對比，國有企業(yè)等經(jīng)濟組織中黨的基層組織職責(zé)還沒有黨內(nèi)條例予以全面規(guī)定?！兑?guī)劃綱要》因而提出制定“國有企業(yè)基層組織工作條例”的要求。在這一條例出臺之前，與國有企業(yè)中黨的基層組織設(shè)置和職權(quán)有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》[9-1]，以及《中共中央組織部關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中黨組織設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系有關(guān)問題的通知》等[8-3]。關(guān)于在非公有制經(jīng)濟組織中建立黨的基層組織，中共中央和中央組織部先后出臺有《中共中央組織部關(guān)于加強股份制企業(yè)中黨的工作的幾點意見》[9-2]、中共中央組織部《關(guān)于在個體和私營等非公有制經(jīng)濟組織中加強黨的建設(shè)工作的意見（試行）》[8-4]、《關(guān)于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》[10-1]。在事業(yè)單位中，高等學(xué)校是比較特殊的。中共中央為高等學(xué)校專門制定了《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》[10-2]。此外《關(guān)于在推進事業(yè)單位改革中加強和改進黨的建設(shè)工作的意見》是一項覆蓋面更廣的規(guī)范性文件[10-3]。中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》則規(guī)定了各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織的設(shè)置和職責(zé)[10-4]。

黨的組織法規(guī)制度和黨的組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)區(qū)別。黨的組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度實際上是黨章第一、二、六章的展開，而非細(xì)化黨章第三至五章的規(guī)定。黨章第二章名為“黨的組織制度”，這可能造成困擾。實際上，黨章第二章規(guī)定的內(nèi)容具體包括黨內(nèi)選舉、黨組織決定問題的方式等。這些規(guī)定不涉及具體黨組織的職權(quán)。和黨的組織法規(guī)制度的對象相比可見，黨章第二章所談的是動態(tài)的黨內(nèi)活動，不妨稱之為黨的組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度，應(yīng)當(dāng)屬于黨的自身建設(shè)法規(guī)制度范疇。

黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)歷次選編黨內(nèi)法規(guī)都納入了大量組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)和文件。2014年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007—2012）》則直接采用“組織建設(shè)”這個標(biāo)題涵蓋《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》等規(guī)定[10-5]。黨組織發(fā)展黨員程序，黨員的權(quán)利義務(wù)則規(guī)定于《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)之中。對黨的干部的教育、培訓(xùn)、考核等也是黨的組織建設(shè)的重要活動。以規(guī)范這些活動為目標(biāo)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件也應(yīng)納入黨的組織建設(shè)相關(guān)制度的范疇，如《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》《中央組織部關(guān)于加強和改進基層干部教育培訓(xùn)工作的意見》等[10-6]。

區(qū)別黨的組織法規(guī)制度和黨的組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度的意義在于，沒有黨的組織法規(guī)制度依據(jù)，黨員集體不能以黨的組織名義活動。黨的組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度不得代替黨的組織法規(guī)制度。不能因為在黨的各項活動中，為了工作的便利，形成了相對固定的黨員集體，有擔(dān)任不同職務(wù)的黨的干部參與其中，就開始行使只應(yīng)由黨的正式組織擁有的職權(quán)。當(dāng)然，黨的工作機關(guān)不同于僅于工作中形成的黨員集體。黨的工作機關(guān)的性質(zhì)和地位在黨章中沒有明確。但是，中央書記處作為中央政治局和它的常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)，實際上也是黨的一個中央工作機關(guān)。如果將中央書記處視為黨的一個中央組織，那么黨的其他工作機關(guān)也可以認(rèn)定是黨的組織。但是，“黨的組織”范圍不能無限擴大。只有依據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》產(chǎn)生的辦公廳（室）、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)等才能進入這一行列，且須機構(gòu)管理部門提出方案，由黨委批準(zhǔn)。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是黨章第九、十章，以及序言部分內(nèi)容的延伸。黨章明確，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的一項重要政治原則。黨章序言強調(diào)了黨的若干重要領(lǐng)導(dǎo)工作，包括：“領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”；“領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治”；“領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義先進文化”；“領(lǐng)導(dǎo)人民構(gòu)建社會主義和諧社會”；“領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”；“堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)”；“維護和發(fā)展和平團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系”；進一步發(fā)展和壯大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線；“堅持獨立自主的和平外交政策”等。黨章第十七條則專門提及“宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”等具體領(lǐng)域。黨章第九章用章節(jié)的形式規(guī)定了黨組在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨章第十章則具體規(guī)定了黨對中國共產(chǎn)主義青年團的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的主體當(dāng)然是黨組織和黨員，但其對象卻不僅如此。事實上，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用及它對各方面工作的具體領(lǐng)導(dǎo)活動也規(guī)定于中國特色社會主義法律體系之中。全民所有制工業(yè)企業(yè)法、村民委員會組織法、高等教育法、公務(wù)員法等具體規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[11]。而黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動時，文本中也經(jīng)常出現(xiàn)黨外的組織和個人。比如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、國務(wù)院國資委關(guān)于加強和改進新形勢下國有及國有控股企業(yè)思想政治工作的意見》要求“加強國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有企業(yè)思想政治工作的組織協(xié)調(diào)”，國有企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)“自覺做好思想政治工作”[10-7]。中共中央、中央軍委批準(zhǔn)修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》對中國人民解放軍的政治工作作出全面規(guī)定[10-8]?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強和改進群團工作的意見》直接對群團組織、人民團體的工作提出要求?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第二十九條提出“支持特別行政區(qū)長官和政府依法施政”。

正因為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動兼顧黨內(nèi)外不同的組織和個人，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度經(jīng)常使用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，這是區(qū)別這部分黨內(nèi)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的一個特征。非時政類報刊出版單位體制改革是文化體制改革的一個環(huán)節(jié)，同時體現(xiàn)黨管媒體的要求。《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化非時政類報刊出版單位體制改革的意見》即由黨政機關(guān)共同作出[10-9]。事業(yè)單位人事制度改革是黨的一項重要組織工作，體現(xiàn)黨管人才的要求?！蛾P(guān)于進一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同以通知印發(fā)[10-10]。黨政聯(lián)合發(fā)文在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中也存在。比如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見》的通知，提出加強對政協(xié)提案辦理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，而且要充分發(fā)揮各級政協(xié)組織的重要作用[10-11]。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，而非狹義的組織建設(shè)規(guī)范。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確“適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員”。這就說明，這項工作的對象恰恰包含黨外組織，工作的目的也并非僅僅充實、更新黨的自身組織。類似的，中央組織部和國家人事部共同發(fā)布的公務(wù)員錄用、獎勵、調(diào)任、職務(wù)任免、職務(wù)升降、任職定級、辭職、辭退等規(guī)定，中央組織部和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于選拔初任法官、檢察官任職人選的辦法，也都屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中關(guān)于組織工作的規(guī)范，并很自然地使用了聯(lián)合發(fā)文的形式。

四、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度

黨的十九大報告提出，“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”。在這若干項建設(shè)中，黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中關(guān)于組織工作的規(guī)范、黨的組織建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度在上文已有區(qū)分。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中關(guān)于宣傳工作的規(guī)范相對較少，最重要的規(guī)范包括中共中央辦公廳印發(fā)的《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制實施辦法》，以及中共中央、中央宣傳部對于新聞媒體及新聞從業(yè)人員的管理制度和辦法等；而黨的自身建設(shè)法規(guī)制度中有關(guān)思想建設(shè)的規(guī)范包括中共中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》等。當(dāng)前，設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門的真正難點在于處理以下三者的關(guān)系：黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中關(guān)于紀(jì)律檢查工作的規(guī)范；黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。

黨歷來高度重視作風(fēng)建設(shè)，并形成了理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評與自我批評等優(yōu)良作風(fēng)。黨的十八大以來以貫徹落實中央八項規(guī)定精神為著力點，作風(fēng)建設(shè)方面黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)力度明顯加大。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》對“黨政機關(guān)經(jīng)費管理、國內(nèi)差旅、因公臨時出國（境）、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房、資源節(jié)約等作出全面規(guī)范”。黨內(nèi)法規(guī)《規(guī)劃綱要》還提出“修改完善領(lǐng)導(dǎo)干部住房、辦公用房、用車、工作人員配備、醫(yī)療、休假休息、交通、安全警衛(wèi)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作和生活待遇?！倍h的紀(jì)律建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度也有進一步的完善，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》全面修訂?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》先后出臺。

黨注重對黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察體制的構(gòu)造和領(lǐng)導(dǎo)。中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計署曾有《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在查處案件中加強協(xié)作配合的通知》。中紀(jì)委、監(jiān)察部則對派出機構(gòu)、派駐干部、派駐機構(gòu)工作匯報，行政監(jiān)察工作，行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作等作出一系列黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)范。黨的十八屆六中全會之后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》。這一方案規(guī)定“黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公”，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。黨的十九大報告進一步要求，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。

顯而易見，很多黨風(fēng)廉政制度不僅僅規(guī)范黨的組織和黨員。但將這些制度完全置于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度之中，又與作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)屬于“黨的建設(shè)”而非“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的話語習(xí)慣不符。為了避免細(xì)分“黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中關(guān)于紀(jì)律檢查工作的規(guī)范”，應(yīng)當(dāng)另尋解決方案，發(fā)掘以上黨風(fēng)廉政制度的其他共性。

實際上，不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)黨風(fēng)廉政制度是由共同的實施機關(guān)聯(lián)系起來的。黨章第四十四條規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)包括“協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。由此，可用黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度把本可屬于黨的組織法規(guī)制度中關(guān)于紀(jì)律檢查委員會職責(zé)的規(guī)范，由黨的紀(jì)律檢查機關(guān)實施的黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)相關(guān)法規(guī)制度，與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中關(guān)于紀(jì)律檢查工作的規(guī)范全部涵蓋，承接黨章第七、八章的規(guī)定?；蛘哒f，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度即內(nèi)容主要關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會職責(zé)、任務(wù)、活動的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，并與黨的其他組織或機關(guān)實施的黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)法規(guī)制度相區(qū)別。

黨的十八屆四中全會決定還說明，黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律體系均為中國特色社會主義法治體系的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)“是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。但是，對國家法的保障不是黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的任務(wù)，而屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度范疇。黨章序言要求“完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作，實現(xiàn)國家各項工作法治化”。體現(xiàn)這一要求的包括黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在內(nèi)的黨內(nèi)活動具體規(guī)定于《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》等黨內(nèi)法規(guī)之中，涉及黨對國家立法、司法等機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！兑?guī)劃綱要》提出“適時研究制定黨委政法委工作條例”，加強和改善黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)；完善黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法遵法守法用法的制度規(guī)定。由此可見，這些工作需要黨組織和黨員普遍參與，由黨委政法委等機關(guān)具體協(xié)調(diào)，不屬于黨的紀(jì)律檢查委員會的主要工作范圍，不應(yīng)混同于黨內(nèi)的監(jiān)督工作。

結(jié)語

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門設(shè)置的“四大板塊說”是傳統(tǒng)的“黨的活動說”在實踐中的新發(fā)展，究其性質(zhì)，當(dāng)然也是一種“黨的活動說”。此說和“法學(xué)部門說”相比，具有更加鮮明的優(yōu)點。第一，“四大板塊”設(shè)置保證了黨章序言的主要內(nèi)容和除第十一章以外的全部章節(jié)都有黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門具體落實，形成了黨章第三至五章統(tǒng)領(lǐng)黨的組織法規(guī)制度，黨章序言和第九、十章統(tǒng)領(lǐng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，黨章第一、二、六章統(tǒng)領(lǐng)黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，黨章第七、八章統(tǒng)領(lǐng)黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的清晰合理結(jié)構(gòu)，各章內(nèi)容在黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門中基本不再重復(fù)。體現(xiàn)了“尊崇黨章”的政治要求。第二，“四大板塊”設(shè)置覆蓋了黨的全部組織、黨的各方面工作和各項建設(shè)，避免了傳統(tǒng)“黨的活動說”偏重黨的建設(shè)、黨的某些工作機關(guān)的問題。黨的群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，以及軍隊工作等均在黨內(nèi)法規(guī)制度體系部門中找到自己的位置，黨的這些工作也因此有規(guī)可循。第三，“四大板塊”設(shè)置對我國政治實踐也具有重要意義。確立黨的組織法規(guī)制度部門，有助于區(qū)分黨的正式組織、工作機關(guān)和工作中形成的非正式黨員集體，加強黨的政治建設(shè)?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強調(diào)堅持民主集中制原則，“不允許用其他形式取代黨委及其常委會（或黨組）的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的組織法規(guī)制度就是對此的重要制度保障。確立黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度部門，有助于明確黨組織和國家機構(gòu)、其他組織之間的關(guān)系，根據(jù)不同情況，具體而充分地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。確立黨的自身建設(shè)制度部門，有助于處理好“大黨建”和“小黨建”的關(guān)系，全面增強執(zhí)政本領(lǐng)。確立黨的監(jiān)督保障法規(guī)部門，有助于黨的紀(jì)律檢查委員會更規(guī)范地依法依紀(jì)開展工作，持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，健全黨和國家監(jiān)督體系。綜上所述，新出《意見》所提出的“四大板塊說”與新時代中國特色社會主義實踐更為貼合，足以成為未來黨內(nèi)法規(guī)制度體系暨知識體系設(shè)置部門的標(biāo)準(zhǔn)。