王丹莉 武 力

中央政府與地方政府[注]“地方政府”的含義相對(duì)寬泛，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都可以被稱為地方政府。在此需要說(shuō)明的是，本文的討論主要側(cè)重于中央政府與省級(jí)政府之間財(cái)政分配及財(cái)政權(quán)責(zé)的變化和演進(jìn)，而不過(guò)多涉及省以下財(cái)政體制。盡管前者與后者有密切的關(guān)聯(lián)，但中央政府與省級(jí)政府之間財(cái)政管理體制的調(diào)整無(wú)疑是改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政改革的一個(gè)起點(diǎn)和主線，也是后來(lái)才逐步啟動(dòng)的省以下財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)和前提。之間的財(cái)政關(guān)系是一個(gè)國(guó)家財(cái)稅制度體系中最重要的內(nèi)容之一。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)財(cái)政分權(quán)的過(guò)程。這既改變了中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，也深刻地影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑與方式。學(xué)者們從法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同視角審視和探討中央與地方財(cái)政關(guān)系的變化對(duì)中國(guó)法治化進(jìn)程、政府治理、地方政府行為、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域差異、支出結(jié)構(gòu)、公共品供給等諸多層面的影響，相關(guān)成果不勝枚舉。本文擬在已有研究成果基礎(chǔ)上，梳理和探討改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政分權(quán)的過(guò)程中，央地財(cái)政關(guān)系所發(fā)生的變化及其內(nèi)在邏輯。

一、財(cái)政包干下的放權(quán)嘗試(1979—1993)

1979年至1993年可以被視為改革開(kāi)放后中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的第一階段。在此期間，中央政府開(kāi)始了以財(cái)政包干為主要特征的放權(quán)嘗試，在一系列配套改革下，地方政府在財(cái)政收支以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面都獲得了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所不能比擬的自主權(quán)。中央的放權(quán)為地方的發(fā)展注入了活力，卻始終難以緩解中央政府的財(cái)政困境，這為分稅制改革的推行埋下了伏筆。

(一)“分灶吃飯”的逐步推進(jìn)

財(cái)政的放權(quán)嘗試并不是改革開(kāi)放以后才出現(xiàn)的新事物。早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央政府在“大躍進(jìn)”時(shí)期以及20世紀(jì)60年代末70年代初都不乏權(quán)力下放的嘗試。從數(shù)據(jù)上看，自“大躍進(jìn)”時(shí)期開(kāi)始，中央政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重就再也沒(méi)有恢復(fù)到第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期的高水平。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，伴隨著對(duì)強(qiáng)調(diào)集中決策的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大幅度改革，財(cái)政分配領(lǐng)域更大力度的放權(quán)和改革也在同步推進(jìn)。

從1976年到改革開(kāi)放初，中國(guó)的財(cái)政管理體制主要是中央與地方之間的“收支掛鉤、總額分成”體制，以及1978年開(kāi)始在陜西、浙江、湖南、北京等省市試行的“增收分成，收支掛鉤”體制。收入與支出“掛鉤”的目的在于強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識(shí)，而總額或是增收的“分成”則旨在調(diào)動(dòng)地方政府增加收入的積極性。但在改革開(kāi)放初期，由于稅收減免、提高職工工資福利、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、增加利潤(rùn)留成等一系列補(bǔ)償性政策的實(shí)施，不論是中央政府還是地方政府都面臨著較大的財(cái)政壓力，這使得地方政府的“增收”以及以增收為基礎(chǔ)的“分成”都很難真正落到實(shí)處。1979年中國(guó)的財(cái)政赤字高達(dá)170.67億元[注]財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)(1950—1985)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年，第16頁(yè)。。為了配合全面的經(jīng)濟(jì)體制改革，也為了緩解財(cái)政困境，中央政府開(kāi)始再次下放財(cái)權(quán)。

1980年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。同年4月，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制若干問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定的通知》。這一新的體制即中央與地方的“分灶吃飯”，其核心內(nèi)容在于按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，劃分中央與地方的財(cái)政收支范圍。地方政府的財(cái)政收入被劃分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類。地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)相關(guān)資金、農(nóng)林水利文教衛(wèi)生等事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)等都由地方財(cái)政支出。地方自己進(jìn)行收支平衡，原則上多收入即可多支出。[注]財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1982年，第206—208頁(yè)?！胺衷畛燥垺焙?，“中央各主管部門對(duì)于應(yīng)當(dāng)由地方安排的各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)和文教事業(yè)，不再歸口按條條安排支出，不再向地方分配財(cái)政支出指標(biāo)”[注]《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，第214頁(yè)。。1982年底，國(guó)務(wù)院對(duì)這一管理體制進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定自1983年起，除廣東、福建兩省外[注]自1980年起，中央對(duì)廣東開(kāi)始實(shí)行“劃分收支，定額上交，五年不變”的體制，對(duì)福建實(shí)行“劃分收支，定額補(bǔ)助，五年不變”的體制，這兩種體制也是財(cái)政包干。由于是按絕對(duì)數(shù)額包干上繳或補(bǔ)助，給地方的優(yōu)惠和財(cái)政收支的自主權(quán)更大，中央希望以這種特殊的政策優(yōu)惠來(lái)推動(dòng)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。除廣東、福建兩省外，江蘇省1977年至1980年間一度也作為試點(diǎn)，執(zhí)行固定比例包干的財(cái)政管理體制，但從1981年起，也和其他省份一樣與中央“劃分收支，分級(jí)包干”。而內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、云南、青海和貴州八個(gè)省份盡管也執(zhí)行財(cái)政包干體制，但相對(duì)于其他省市，仍保留了中央給予的一些特殊照顧和支持。，其他省份“一律實(shí)行收入按固定比例總額分成的包干辦法”[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》第6卷，中國(guó)法制出版社，2005年，第62頁(yè)。總額分成，實(shí)際上相當(dāng)于實(shí)行按比例包干，根據(jù)這一調(diào)整，地方的固定收入與調(diào)劑分成收入合在一起，再綜合考慮地方政府的支出基數(shù)制訂中央與地方的總額分成比例。。

“不再歸口按條條安排支出”是一個(gè)值得關(guān)注的變化，這意味著地方政府在安排自身的財(cái)政收支乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面獲得了更大的自主權(quán)。20世紀(jì)80年代初期，中國(guó)的稅制也在不斷地調(diào)整當(dāng)中，這種調(diào)整與財(cái)政管理體制的改革密切相關(guān)。改革開(kāi)放以后，為了減少政府對(duì)于微觀經(jīng)營(yíng)主體的直接干預(yù)，稅收對(duì)于經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用日益受到強(qiáng)調(diào)和重視。1983年和1984年，財(cái)政部?jī)啥瘸雠_(tái)文件推進(jìn)國(guó)營(yíng)企業(yè)的“利改稅”。稅制的改革直接影響了財(cái)政收入的變化，中央與地方之間的財(cái)政分配也必然隨之進(jìn)行調(diào)整。

“劃分收支、分級(jí)包干”體制在出臺(tái)時(shí)，財(cái)政部提出“原則上一定五年不變”，即執(zhí)行到1984年。1985年3月,國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的規(guī)定》[注]國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》第7卷，中國(guó)法制出版社，2005年，第49—50頁(yè)。，其核心內(nèi)容之一是按照利改稅后的稅種設(shè)置，將財(cái)政收入劃分為中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入、中央和地方財(cái)政共享收入三類，“產(chǎn)品稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅；資源稅；建筑稅；鹽稅；個(gè)人所得稅；國(guó)營(yíng)企業(yè)獎(jiǎng)金稅；外資、合資企業(yè)的工商統(tǒng)一稅、所得稅”均屬于“中央和地方財(cái)政共享收入”?！兑?guī)定》中明確“地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡”?！白郧笫罩胶狻笔恰胺衷畛燥垺钡囊粋€(gè)重要特征。

為了因地制宜，1985年開(kāi)始在全國(guó)推行的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制，針對(duì)不同地區(qū)采取了不同的執(zhí)行方案，大體上包括“總額分成法”“定額上解辦法”“定額補(bǔ)助辦法”“民族地區(qū)財(cái)政體制”“大包干辦法”等幾種形式[注]王丙乾：《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第241頁(yè)。。但1985年的這次改革并沒(méi)有緩解中央政府的財(cái)政壓力，與此同時(shí)，一些地方還因?yàn)榱舫杀壤《狈M織財(cái)政收入的積極性[注]參見(jiàn)王丙乾：《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》，第242—243頁(yè)。。于是，1988年7月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，對(duì)原有的包干辦法進(jìn)行改進(jìn)。在1988年至1990年期間，中央針對(duì)不同地區(qū)情況分別推行“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長(zhǎng)分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補(bǔ)助”等形式的包干辦法。[注]財(cái)政部辦公廳編：《新時(shí)期財(cái)政工作》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1994年，第455—456頁(yè)。盡管存在各種各樣需要改進(jìn)的問(wèn)題，但“分灶吃飯”發(fā)揮的重要作用不能否認(rèn)，這一改革最重要的意義在于打破了原來(lái)過(guò)于集中的管理體制。

(二)中央政府在財(cái)權(quán)下放中的財(cái)政困境

在財(cái)政以及同一時(shí)期一系列經(jīng)濟(jì)改革中都得以體現(xiàn)的“放權(quán)讓利”原則所發(fā)揮的積極作用有目共睹。放權(quán)調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，帶動(dòng)了一個(gè)新的競(jìng)爭(zhēng)體系的形成?！胺衷畛燥垺焙蟮胤秸@得了前所未有的收支權(quán)限以及自主安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利，中國(guó)經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出巨大的生機(jī)與活力。這一時(shí)期很多地方特別是東部沿海地區(qū)的財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，有的省份甚至在短短的十余年間翻了幾番。例如，浙江省1979年財(cái)政收入為25.7億元，1993年增至166.6億元[注]《浙江省財(cái)政稅務(wù)志》，中華書局，2002年，第211—212頁(yè)。。江蘇省1979年財(cái)政收入為59.28億元，1993年達(dá)221.3億元。山東省1979年財(cái)政收入為56.99億元，1993年達(dá)194.4億元。廣東省1979年財(cái)政收入僅有34.28億元，1993年已高達(dá)346.56億元。[注]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010年，第402、572、708頁(yè)。由此可以看出這一時(shí)期的改革績(jī)效及“分灶吃飯”的激勵(lì)作用。

然而，“分灶吃飯”改革舉措的逐步推進(jìn)，并沒(méi)有給中央政府帶來(lái)足夠的財(cái)政收入，相反，中央政府的財(cái)政汲取能力呈下降趨勢(shì)。改革伊始，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重在20%左右，1979年至1983年間，這一比重穩(wěn)步上升，在1984年一度達(dá)到40.5%。但從80年代中期開(kāi)始，城市經(jīng)濟(jì)體制改革全面鋪開(kāi)，為了調(diào)動(dòng)微觀經(jīng)營(yíng)主體的積極性，國(guó)營(yíng)企業(yè)獲得了越來(lái)越多的自主權(quán)，這其中既包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的自主權(quán)，也包括財(cái)務(wù)方面的自主權(quán),作為政府財(cái)政收入重要來(lái)源的“企業(yè)收入”不斷下降。因此，在放權(quán)給地方政府的同時(shí),國(guó)營(yíng)企業(yè)管理權(quán)的下放以及“企業(yè)收入”的縮減，也對(duì)中央政府的財(cái)力產(chǎn)生了影響。

關(guān)注同一時(shí)期的地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在這一時(shí)段內(nèi)，盡管在改革的推動(dòng)下各地經(jīng)濟(jì)大都有不錯(cuò)的表現(xiàn)，但地方政府上解中央的財(cái)政資金沒(méi)有同步增長(zhǎng)，有的省份甚至出現(xiàn)了大幅度下降。例如，北京、上海歷來(lái)是重要的財(cái)政收入上解省份，其上解支出也出現(xiàn)了下降。1979年，北京市上解中央財(cái)政支出占其財(cái)政收入總額的比重為63.4%，1993年該比重下降至41.9%[注]《北京志·綜合經(jīng)濟(jì)管理卷·財(cái)政志》，北京出版社，2000年，第396頁(yè)。。1979年上海市上解中央財(cái)政支出規(guī)模為150.4億元，1993年下降至105億元，但同期上海市的財(cái)政收入?yún)s由1979年的172.7億元增長(zhǎng)為1993年的242.3億元[注]《上海通志》第5冊(cè)，上海人民出版社、上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2005年，第3284、3270頁(yè)。。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)差一些的省份同樣存在著上解支出縮減的問(wèn)題，只不過(guò)表現(xiàn)形式稍有差異。例如，四川省在1979年上解中央財(cái)政支出還有2.8億元左右，但此后逐年下降，1984年中央給四川的補(bǔ)助就已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)其上解支出，1985年抵扣上解收入后中央對(duì)四川凈補(bǔ)助已達(dá)8.9億元[注]《四川省志·財(cái)政志》，四川人民出版社，1996年，第199頁(yè)。。福建省在80年代一直是中央補(bǔ)助多于其上解支出，1979年中央財(cái)政補(bǔ)助福建省1.1億元，1988年抵扣上解收入后中央對(duì)福建凈補(bǔ)助已超過(guò)10億元[注]《福建省志·財(cái)稅志》，新華出版社，1994年，第225頁(yè)。。從80年代中期開(kāi)始，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重基本上一直在下降，1993年為22%，基本回落至1979年的水平。在1979年至1993年的十余年間，只有1990年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重比中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重高出1.2個(gè)百分點(diǎn)，其余年份前者均低于后者，這意味著中央財(cái)政一直面臨著入不敷出的局面，需要依靠發(fā)行貨幣和借債來(lái)維持。[注]數(shù)據(jù)參見(jiàn)樓繼偉主編：《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年，第79—80、158—159頁(yè)。

同時(shí)下降的還有中央財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。就規(guī)模而言，1979年中國(guó)中央政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5.64%，隨著放權(quán)改革的推進(jìn)，這一比重有所上升，在1984年一度達(dá)到9.14%，但此后同樣開(kāi)始逐步下降，在1993年低至2.68%。進(jìn)行這一指標(biāo)的橫向?qū)Ρ?，或許能讓我們更直觀地認(rèn)識(shí)這些數(shù)值所具有的潛在意義。在1980年、1985年、1990年三個(gè)年份中，美國(guó)中央政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為20.85%、19.94%、19.86%，加拿大分別為17.90%、19.30%、20.73%，英國(guó)分別為35.10%、35.92%、36.84%[注]樓繼偉主編：《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，第317頁(yè)。。對(duì)照同期這些西方國(guó)家，中國(guó)中央政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重明顯偏低，這必然在一定程度上影響中央政府的權(quán)威和調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)以及調(diào)節(jié)收入分配的能力。

20世紀(jì)70年代末至90年代初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由于改革的推進(jìn)而保持著快速的增長(zhǎng)，但中央政府財(cái)政收入的增速卻不斷下降?！胺衷畛燥垺敝?，中央政府不得不依靠向地方借款來(lái)維持收支平衡，從1981年到1989年，中央政府多次向地方政府借款[注]參見(jiàn)王丙乾：《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》，第310—311頁(yè)。。這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，對(duì)地方政府以及國(guó)營(yíng)企業(yè)的放權(quán)、讓利、減稅、補(bǔ)貼，使中央政府面臨著巨大的財(cái)政支出壓力，而發(fā)行貨幣和向地方借款顯然不是可持續(xù)的方式，財(cái)力不足成為制約中央政府調(diào)控能力的一個(gè)重要因素。因此有研究者指出，從中央政府財(cái)政收支所占的比重來(lái)看，不論和欠發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)這一時(shí)期的財(cái)政分權(quán)程度都毫不遜色，甚至遠(yuǎn)在一些國(guó)家之上[注]參見(jiàn)王紹光：《分權(quán)的底限》，中國(guó)計(jì)劃出版社，1997年，第46—48頁(yè)。。我們難以認(rèn)定這一時(shí)期的財(cái)政放權(quán)是否已經(jīng)達(dá)到了“分權(quán)的底限”，但中央政府財(cái)政汲取能力的下降和財(cái)政困境卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

另外，中央與地方之間財(cái)政分配復(fù)雜多變的規(guī)則不利于地方政府形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，短期行為難以避免。在包干之后，為了財(cái)政收益，地方政府傾向于發(fā)展那些能夠更快給地方帶來(lái)更多稅收回報(bào)的企業(yè)，這幾乎是所有地方政府的共同理念，這一出發(fā)點(diǎn)容易引發(fā)一個(gè)后果，即一些項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)?！胺衷畛燥垺背跗诟鞯?zé)煆S、酒廠的快速發(fā)展就是一個(gè)典型的例子，以致國(guó)務(wù)院很快決定從1983年起“將卷煙、酒兩種產(chǎn)品的工商稅劃為中央財(cái)政收入”[注]《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》第6卷，第62頁(yè)。。財(cái)政放權(quán)所帶來(lái)的這種衍生效應(yīng)亟待解決。

二、分稅制：財(cái)政分配制度框架的初步確立(1994—2003)

1994年至2003年是改革開(kāi)放后央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的第二階段。在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和完善稅制的基礎(chǔ)之上，中央開(kāi)始全面推行分稅制。這次改革具有里程碑式的意義，給中央與地方財(cái)政關(guān)系奠定了一個(gè)基本穩(wěn)定的制度框架，使之不再像以往一樣頻繁調(diào)整和改變。財(cái)政收入的集中使中央政府迅速擺脫了收不抵支的困境，但財(cái)政支出責(zé)任并沒(méi)有相應(yīng)地集中于中央，因此分稅制實(shí)行后，地方政府的財(cái)政支出壓力不斷增長(zhǎng)。

(一)從“分成”“分灶”到“分稅”：一條漸進(jìn)式的改革路徑

中央政府持續(xù)得不到緩解的財(cái)政壓力是分稅制改革出臺(tái)的重要原因之一，這是許多研究者的共識(shí)。從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，財(cái)政包干體制在財(cái)政收入的分配上顯然過(guò)于向地方傾斜，以致中央政府收入增長(zhǎng)多年遠(yuǎn)低于支出需求，財(cái)政赤字規(guī)模不斷增長(zhǎng)。這不僅制約了中央政府的調(diào)控能力，也必然增加中央的債務(wù)依存度和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。這一時(shí)期學(xué)術(shù)界關(guān)于“國(guó)家能力”的討論正是中央財(cái)政困境在理論研究中的反映。改革勢(shì)在必行，分稅制是改革的方向。作為財(cái)政包干制與分稅制之間的過(guò)渡，中央政府在20世紀(jì)90年代初期一度推行分稅包干制。分稅包干制探索的重點(diǎn)在于根據(jù)稅種重新劃分中央固定收入、地方固定收入、中央與地方的共享收入以及共享收入的分享比例。1992年中央決定選取遼寧、天津、青島、浙江等九個(gè)省市進(jìn)行分稅制試點(diǎn)。

1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出，要將地方財(cái)政包干制“改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，同時(shí)“實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的返還和轉(zhuǎn)移支付的制度，以調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)”[注]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第462頁(yè)。。12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》[注]國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》第11卷，中國(guó)法制出版社，2005年，第152—154頁(yè)。正式出臺(tái)。分稅制改革的核心內(nèi)容是“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系”。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的具體內(nèi)容主要涉及四個(gè)方面。其一，明確中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任。其二，按稅種劃分中央與地方的收入，明確區(qū)分中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。具體而言，增值稅、資源稅、證券交易稅被確定為中央與地方共享收入，并初步確定了不同稅種的分享比例和規(guī)則[注]增值稅中央分享75%，地方分享25%。按不同的資源品種，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。。其三，建立中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，保證在中央財(cái)政收入增長(zhǎng)的條件下實(shí)現(xiàn)對(duì)地方返還的逐年遞增。其四，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度、統(tǒng)一企業(yè)所得稅制、改進(jìn)預(yù)算編制等配套改革。盡管后來(lái)中央又陸續(xù)出臺(tái)一些政策完善分稅制，比如調(diào)整所得稅及證券交易印花稅的中央地方分享比例、調(diào)整出口退稅的中央地方分擔(dān)比例、改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法等，但總體的制度框架并沒(méi)有改變。

從“分成”到“分灶”再到“分稅”，這一改革路徑并不是跳躍式的，我們甚至可以從中看到財(cái)政管理體制變革進(jìn)程中的“路徑依賴”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府與地方政府之間對(duì)財(cái)政收入采取過(guò)固定比例分成、分類分成、總額分成、增收分成等多種形式。盡管對(duì)財(cái)政收入的分割以分類、分成等方式為主，但也嘗試過(guò)財(cái)政包干的辦法，比如1971年至1973年間推行的財(cái)政收支包干體制，1974年至1975年間推行的地方財(cái)政支出包干、收入留成比例固定的體制，以及1977年在江蘇啟動(dòng)的“固定比例包干”改革試點(diǎn)。也就是說(shuō)，在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)不止一次地嘗試財(cái)政包干，這實(shí)際上為改革開(kāi)放初期開(kāi)始推行的“分灶吃飯”積累了經(jīng)驗(yàn)。

而以財(cái)政包干為主體的“分灶吃飯”，也開(kāi)始了在中央與地方之間劃分稅收收入的探索。1980年開(kāi)始的“劃分收支、分級(jí)包干”本身已經(jīng)將一些稅種在中央與地方之間進(jìn)行了一定程度的劃分，比如關(guān)稅收入屬于中央財(cái)政的固定收入，而鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅等均屬地方財(cái)政固定收入。在兩次利改稅改革完成后，1985年的財(cái)政管理體制改革盡管延續(xù)了之前的財(cái)政包干體制，但中央與地方財(cái)政收入的劃分與稅種設(shè)置之間有了更為密切的聯(lián)系。到1994年才開(kāi)始實(shí)行分稅制，一個(gè)重要的原因在于80年代我國(guó)的稅種設(shè)置一直在調(diào)整當(dāng)中，而稅制的完善是實(shí)行分稅制的一個(gè)基本前提。從“分成”到“分灶”再到“分稅”，是一條漸進(jìn)式的改革路徑。

(二)分稅制改革的積極意義與改革后地方政府的財(cái)政壓力

分稅制改革適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在制度層面上規(guī)范了中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系。分稅制改革的積極意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，從這時(shí)起，不論是中央政府還是地方政府，對(duì)于財(cái)政收入的分割方式都有了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。梳理新中國(guó)成立以來(lái)財(cái)政管理體制的變化，可以看到中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷過(guò)很多次調(diào)整。為了能夠不斷地完善和及時(shí)改進(jìn)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直至改革開(kāi)放初期，新的財(cái)政體制在出臺(tái)時(shí)都會(huì)規(guī)定執(zhí)行時(shí)間，多為“一年一變”“三年一變”或“五年一變”，央地之間一直處在頻繁的博弈當(dāng)中。但分稅制的確立與推行，為一個(gè)長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的制度框架的形成奠定了基礎(chǔ)。盡管在分稅制推行后關(guān)于不同稅種的分享比例也在調(diào)整當(dāng)中，但基本的制度框架沒(méi)有改變。其二，實(shí)施分稅制之后，中央財(cái)政入不敷出的局面迅速得到緩解。中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中所占的比重在實(shí)行分稅制之后發(fā)生了顯著變化。1993年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的22%；全面推行分稅制的1994年當(dāng)年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重就躍升至55.7%；從1994年到2010年的十余年間，該比重只有1996年、1997年、1998年三年在49%左右，其余年份均保持在50%以上。從財(cái)政收入的絕對(duì)規(guī)模上看，這一變化體現(xiàn)得更為直觀。1993年中央財(cái)政收入957.51億元；1994年迅速增至2906.5億元，增長(zhǎng)近2000億元；1997年中央財(cái)政收入已經(jīng)超過(guò)4000億元[注]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—1998》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1998年，第281頁(yè)。，與90年代初期中央政府財(cái)政收入一直維持在900億左右的局面形成巨大反差。這從根本上改變了中央財(cái)政收入難以實(shí)現(xiàn)有效增長(zhǎng)的局面。

盡管分稅制改革的推行具有重要而積極的意義，但也并非盡善盡美，在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，其中最主要的一個(gè)就是由于財(cái)政收入向中央的快速集中使地方政府面臨越來(lái)越大的財(cái)政壓力。如果說(shuō)在分稅制推行之前，中央政府由于不斷下放財(cái)權(quán)而面臨收不抵支的財(cái)政困境，那么在分稅制實(shí)行之后，這種收不抵支的財(cái)政困境部分地轉(zhuǎn)移給了地方政府。因?yàn)榫筒僮鲗用娑?，分稅制改革的重點(diǎn)在于明確中央與地方之間財(cái)政收入的分享規(guī)則，其帶來(lái)的最大變化主要體現(xiàn)在財(cái)政收入在中央和地方分配比例的調(diào)整上，但是，分稅制幾乎沒(méi)有具體涉及中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的調(diào)整?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中，關(guān)于中央與地方支出責(zé)任的劃分初步而籠統(tǒng)。在1994年之后，地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任和以往相比并沒(méi)有明顯減少，所以在財(cái)政收入相對(duì)下降的背景下，地方政府面臨的財(cái)政支出壓力日益增加。

總體而言，自1979年至今，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重基本上一直保持著增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在分稅制改革之前，地方政府由于占有較多的財(cái)政收入，因而化解了財(cái)政支出增長(zhǎng)的壓力。但分稅制改革之后，財(cái)政支出增長(zhǎng)的壓力則完全凸顯出來(lái)。1994年以后，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重基本保持在70%左右，世紀(jì)之交有小幅回落，但2004年后又開(kāi)始不斷增長(zhǎng)，2009年起已超過(guò)80%，同期地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入?yún)s沒(méi)有同比增長(zhǎng)。支出責(zé)任與收入權(quán)限的不對(duì)等，意味著地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)力去開(kāi)拓財(cái)源以緩解自身的財(cái)政壓力。

改革從增量而不是存量入手，是一種降低改革成本的選擇。為了在推行分稅制過(guò)程中獲得地方政府的支持，中央逐步建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不斷調(diào)整轉(zhuǎn)移支付增量、改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法，以加大稅收返還力度[注]為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)的共享，1994年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制稅收返還改為與本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率掛鉤的通知》，規(guī)定中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還的遞增率“按本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定”，即地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還就增長(zhǎng)0.3%。、認(rèn)可地方政府的預(yù)算外收入等方式確保了地方的既得利益，這也為地方政府“在制度外保有和拓展‘事實(shí)上的財(cái)政自主權(quán)’提供了空間”[注]徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。。換言之，盡管分稅制對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入進(jìn)行了規(guī)范，但在較大的財(cái)政壓力下為了獲得更多的財(cái)政收入，相當(dāng)一部分地方政府開(kāi)始“逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算”[注]周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。。這種制度外的財(cái)政收入對(duì)于地方政府而言幾乎成為一種常態(tài)，特別是基層的地方政府會(huì)表現(xiàn)得更為直接和突出。在分稅制實(shí)行后的最初十年中，地方預(yù)算外資金收入的規(guī)模總體呈上升趨勢(shì)，占全國(guó)預(yù)算外資金的比重也始終保持在90%以上。近年來(lái)地方政府的“土地財(cái)政”問(wèn)題備受學(xué)界和社會(huì)關(guān)注，雖然我們不能將“土地財(cái)政”完全歸因于地方政府的財(cái)政收支壓力，其中還應(yīng)當(dāng)看到中國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等其他非財(cái)政因素，但土地出讓收入的確成為分稅制以后地方政府收入的一個(gè)重要來(lái)源。如何對(duì)“土地財(cái)政”以及由此引發(fā)的地方政府投融資問(wèn)題進(jìn)行管理和規(guī)范遲早要被提上議事日程。對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，同樣需要進(jìn)一步地探索。為了緩解地方的財(cái)政壓力和履行必要的支出責(zé)任，在分稅制實(shí)行后，中央政府逐步開(kāi)始大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。2003年中央財(cái)政支出總額為15681.51億元，其中中央本級(jí)支出為7420.10億元，其余8261.41億元均為補(bǔ)助地方支出[注]《中國(guó)財(cái)政年鑒》(2007年卷)，中國(guó)財(cái)政雜志社，2007年，第397頁(yè)。。如何確定合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、確保大量轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用，以及如何確保切實(shí)發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金在均衡區(qū)域發(fā)展方面的作用成為需要解決的新課題。

三、公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建：2004年以來(lái)的中央與地方財(cái)政關(guān)系

2004年以來(lái)的公共財(cái)政體系和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，應(yīng)該被視為改革開(kāi)放以來(lái)央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的第三階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善、推行“反哺”政策、著力破除工業(yè)化初期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為中國(guó)政府最重要的目標(biāo)之一。中央與地方的財(cái)政關(guān)系開(kāi)始圍繞著推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

(一)公共財(cái)政的核心特征與作為公共服務(wù)供給者的政府

財(cái)政體制的改革是經(jīng)濟(jì)體制變革的一個(gè)重要構(gòu)成部分，在構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，中國(guó)政府逐漸提出了要建立與之相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的目標(biāo)。在2000年7月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，李嵐清指出，今后幾年財(cái)政改革的基本思路，是在不斷完善財(cái)政收入體系的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)支出管理改革，加快建立公共財(cái)政體系[注]呂鵬、李建興：《要認(rèn)真貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想深化財(cái)政改革加快建立公共財(cái)政體系》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年7月28日。。新世紀(jì)以來(lái)對(duì)于公共財(cái)政體系建設(shè)的強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)，有兩個(gè)不同于以往的背景。一是經(jīng)過(guò)所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整、市場(chǎng)體系建設(shè)的全面展開(kāi)，以及宏觀調(diào)控體系、社會(huì)保障體系的健全和完善，中國(guó)在世紀(jì)之交初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。二是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”理念的提出與貫徹。和以往相比，不論是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，還是“反哺”政策的推行，都將更為突出和強(qiáng)調(diào)政府作為公共服務(wù)供給者的角色。

就財(cái)政管理體制的改革而言，公共財(cái)政體系以及后來(lái)不斷被強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有明顯的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這是一個(gè)不斷推進(jìn)的過(guò)程。2004年之所以在本文中被看作一個(gè)新的起點(diǎn)，原因在于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的提出，標(biāo)志著中國(guó)資源配置和財(cái)政收支進(jìn)入了一個(gè)新的調(diào)整時(shí)期，著力破除工業(yè)化初期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步消除以往由于發(fā)展不均衡而造成的不同地區(qū)在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面存在的差異、力求實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化成為中國(guó)政府的一個(gè)重要努力方向。這意味著具有鮮明的民生導(dǎo)向是公共財(cái)政的核心特征之一。

在厘清了公共財(cái)政的重要特征與目標(biāo)之后，我們更為關(guān)注的是這些因素究竟會(huì)為中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系帶來(lái)何種影響。對(duì)于政府基本公共服務(wù)供給職責(zé)的強(qiáng)調(diào)，意味著政府必須擔(dān)負(fù)更多的支出責(zé)任，但在財(cái)政支出中擔(dān)負(fù)的責(zé)任與其掌握的財(cái)政收入不相匹配恰恰是分稅制改革后地方政府面臨的主要問(wèn)題。地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中所占的比重長(zhǎng)期低于地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重，由此帶來(lái)的地方政府的財(cái)政支出壓力在一定程度上必然會(huì)影響其對(duì)于一些公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給。2006年的“十一五”規(guī)劃綱要就提出：“按照公共財(cái)政配置的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，合理劃分政府間事權(quán)”[注]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》2006年3月17日。。從中共十七大報(bào)告、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，我們都可以看到對(duì)于中央和地方“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則的強(qiáng)調(diào)，這些原則需要在日后的改革實(shí)踐中逐步落實(shí)。

(二)現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任：2012年以來(lái)的改革重點(diǎn)

中共十八大以來(lái)，財(cái)政體系建設(shè)中最重要的內(nèi)容之一就是逐步對(duì)中央政府與地方政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任作出科學(xué)清晰的界定，進(jìn)而對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行合理的配置，以切實(shí)減少地方政府的財(cái)政支出壓力、確?；竟卜?wù)與公共產(chǎn)品的有效供給。2013年中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第一次提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財(cái)稅體制改革的方向是“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，在這一過(guò)程中國(guó)家將“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”并“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。中央與地方財(cái)政關(guān)系的合理構(gòu)建被提升到一個(gè)新的高度。這不僅是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，同時(shí)也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的組成部分。2014年7月，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,對(duì)于中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分仍然是重點(diǎn)之一。此后的幾年中，中央相繼出臺(tái)了一系列與央地之間財(cái)政關(guān)系密切相關(guān)的重要文件。

改革沿著兩個(gè)方向推進(jìn)，一方面是逐步完善中央政府的轉(zhuǎn)移支付并適度調(diào)整稅收收入在中央與地方之間的分享比例，另一方面是逐步細(xì)化和明確中央與地方的支出責(zé)任，從收和支兩個(gè)角度去解決地方政府在分稅制改革以后一直面臨的財(cái)政壓力和在公共服務(wù)供給方面存在的缺陷。在實(shí)行分稅制之后，中央政府的轉(zhuǎn)移支付在均衡區(qū)域發(fā)展、緩解地方財(cái)政壓力特別是中西部地區(qū)的財(cái)政壓力方面發(fā)揮了重要作用，但也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理、專項(xiàng)資金由于分散而不利于資源的整合利用以及配套要求給地方造成更大的財(cái)政壓力等諸多問(wèn)題。2014年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》出臺(tái)。本著“使轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接”的原則，《意見(jiàn)》提出了優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用，取消地方資金配套等多項(xiàng)要求；強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化中央在國(guó)防、外交、國(guó)家安全、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)等領(lǐng)域的職責(zé)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)”。

2016年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》。自實(shí)行分稅制以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅一直是地方稅收收入最重要的來(lái)源。而從2012年起，營(yíng)改增試點(diǎn)在上海等地區(qū)啟動(dòng)，試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域逐步擴(kuò)大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，即使在2012年至2015年?duì)I改增試點(diǎn)逐步推進(jìn)的過(guò)程中，地方財(cái)政來(lái)自營(yíng)業(yè)稅的收入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)增值稅。在全國(guó)范圍內(nèi)取消營(yíng)業(yè)稅改征增值稅有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但主體稅種的變化短期內(nèi)會(huì)造成地方財(cái)政收入的下降。由于2016年5月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了這一過(guò)渡性的方案，“保障地方既有財(cái)力”“適當(dāng)提高地方按稅收繳納地分享增值稅的比例”和“重點(diǎn)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”均是該《方案》遵循的基本原則。按照《方案》要求，增值稅將作為中央和地方的共享收入，“中央分享增值稅的50%”，“地方按稅收繳納地分享增值稅的50%”。[注]國(guó)務(wù)院發(fā)展辦公室編：《中華人民共和國(guó)新法規(guī)匯編》2016年第5輯，中國(guó)法制出版社，2016年，第83—84頁(yè)。這一規(guī)定大幅度降低了以往中央在增值稅收入分享中的比重，從而減少營(yíng)改增給地方財(cái)政帶來(lái)的損失。

2016年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》[注]國(guó)務(wù)院發(fā)展辦公室編：《中華人民共和國(guó)新法規(guī)匯編》2016年第9輯，中國(guó)法制出版社，2016年，第121、124頁(yè)。，明確了中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的改革方向：一是“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”，二是“保障地方履行財(cái)政事權(quán)”，三是“減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”?！兑庖?jiàn)》還提出了一個(gè)具體的時(shí)間表——2016年要啟動(dòng)國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革，2017年至2018年將改革擴(kuò)展到教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域，2019年至2020年要“基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架”。此后不久，2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2017年3月1日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。，提出了“十三五”時(shí)期國(guó)家基本公共服務(wù)清單以及在公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域到2020年應(yīng)當(dāng)達(dá)到的主要發(fā)展指標(biāo)。

2017年召開(kāi)的中共十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。從政策層面來(lái)看，中共十九大以來(lái)關(guān)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革方案日趨具體和可操作，政府開(kāi)始根據(jù)不同的領(lǐng)域來(lái)劃分中央與地方財(cái)政的事權(quán)和支出責(zé)任。2018年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。該《方案》最核心的內(nèi)容如下。其一，明確將義務(wù)教育、學(xué)生資助等8類18項(xiàng)基本公共服務(wù)納入“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍”。其二，制定義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等9項(xiàng)基本公共服務(wù)保障的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。其三，針對(duì)共同財(cái)政事權(quán)范圍內(nèi)的18項(xiàng)基本公共服務(wù)，明確提出了不同檔次的中央與地方分擔(dān)比例，以共同履行和承擔(dān)支出責(zé)任。以城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助為例，中央與地方分別按照8∶2、6∶4、5∶5、3∶7、1∶9五個(gè)檔次來(lái)分擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、財(cái)力相對(duì)充裕的地區(qū)，中央分擔(dān)的比例相對(duì)就低。2018年7月，《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》由國(guó)務(wù)院發(fā)布，將于2019年1月起實(shí)施。該《方案》在改革的“基本原則”中再次強(qiáng)調(diào)：“以全國(guó)性或跨區(qū)域的公共衛(wèi)生服務(wù)為重點(diǎn)，適度強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任”?！斗桨浮穼?duì)公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、計(jì)劃生育、能力建設(shè)四個(gè)方面的一些重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)儆谥醒胴?cái)政事權(quán)還是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)進(jìn)行了明確，并進(jìn)一步明確了不同地區(qū)財(cái)政在這些支出中所應(yīng)擔(dān)負(fù)的不同比例。與2018年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》相一致，對(duì)于邊疆少數(shù)民族地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央在其基本公共服務(wù)支出中分擔(dān)的比例明顯更高。比如按照規(guī)定，對(duì)于北京、上海的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)10%；對(duì)于內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，中央財(cái)政將負(fù)擔(dān)80%。

已經(jīng)出臺(tái)的改革方案加大了中央政府的支出責(zé)任，而中央財(cái)政在各類基本公共服務(wù)供給中擔(dān)負(fù)比例的提高，既有助于基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的改善和各地區(qū)之間的均衡，同時(shí)也將直接緩解地方政府的財(cái)政壓力。中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的清晰劃分將促進(jìn)基本公共服務(wù)與公共產(chǎn)品更好的供給，從更高的層面而言，政府間財(cái)政關(guān)系的日益規(guī)范是形成科學(xué)的國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，也是不斷提高國(guó)家治理能力的有效手段。

(三)重塑央地財(cái)政關(guān)系的困難、挑戰(zhàn)與展望

不論是討論中央與地方的財(cái)政關(guān)系，還是從中央與地方關(guān)系角度關(guān)注公共財(cái)政體系和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，地方政府財(cái)政的收與支都是不能回避的問(wèn)題。

從財(cái)政收入的角度來(lái)看，如何增加并規(guī)范地方政府的財(cái)政收入仍任重道遠(yuǎn)。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從2011年開(kāi)始低于50%，但直到2017年一直維持在45%以上，這一比重遠(yuǎn)高出中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重。前文已經(jīng)提及，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，預(yù)算外收入成為緩解地方財(cái)政壓力的一個(gè)重要來(lái)源。1997年以后，地方預(yù)算外資金收入在全國(guó)預(yù)算外資金收入中所占比重一直保持在90%以上。從分稅制改革后直到2007年，地方預(yù)算外資金收入呈上升趨勢(shì)，2007年高達(dá)6289.95億元[注]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—2009》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009年，第271頁(yè)。，2007年后才稍有下降?！肮藏?cái)政”與“現(xiàn)代財(cái)政制度”的內(nèi)涵十分豐富，但其中不可缺少的一個(gè)要素是不斷規(guī)范財(cái)政收入的運(yùn)行方式并提升財(cái)政透明度，預(yù)算外資金是改革重點(diǎn)。2010年6月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，要求地方各級(jí)財(cái)政部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，在2011年1月1日以前將全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理。2015年1月起我國(guó)開(kāi)始實(shí)行經(jīng)過(guò)修改的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，要求“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，包括中央政府和地方政府。財(cái)政政策以及從中央到地方各級(jí)政府預(yù)決算的公開(kāi)是改革的方向，這無(wú)疑對(duì)地方政府的收入管理提出了更高的要求。

從制度上確保地方政府獲得相應(yīng)的財(cái)力，使財(cái)力與事權(quán)相匹配本身也可以推動(dòng)地方政府收入與支出行為的規(guī)范。而執(zhí)行分稅制至今，由于地方政府在稅收立法、征收決策等方面缺乏相應(yīng)權(quán)限以及中央與地方稅種劃分上的問(wèn)題，地方政府的積極性還有很大的提升空間。正因?yàn)槿绱耍?013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》才明確提出要“完善地方稅體系”。在彌補(bǔ)地方由于剛性財(cái)政支出而造成的財(cái)力缺口方面，讓地方政府更多地參與到稅源確立、稅收立法、收入分配等領(lǐng)域會(huì)比單純?cè)黾又醒氲霓D(zhuǎn)移支付更有效率。在營(yíng)改增之后，地方政府的主體稅種發(fā)生了巨大變化，如何培育新的地方稅種，以合理的稅種設(shè)置和穩(wěn)定的稅源為地方政府提供財(cái)力保障是中央和地方都需要思考的命題。

從財(cái)政支出的角度看，地方政府一直在財(cái)政支出中扮演著至關(guān)重要的角色。從2009年開(kāi)始，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重達(dá)到80%；自2012年起，連續(xù)多年保持在85%以上。中央本級(jí)支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重過(guò)低實(shí)際上已經(jīng)影響到一些基本公共服務(wù)的供給，對(duì)于部分基本公共服務(wù)支出責(zé)任的下放限度仍值得探討。

從目前出臺(tái)的改革方案來(lái)看，相當(dāng)一部分基本公共服務(wù)屬于中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，在支出責(zé)任的履行中，中央與地方分擔(dān)比例的合理與否以及如何確保財(cái)政資金的有效使用，可能還需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷地摸索和完善。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)一些新的公共服務(wù)需求和新的問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)候，比如“反哺”戰(zhàn)略實(shí)施后農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問(wèn)題，比如近兩年由于高度強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的沖擊以及帶來(lái)的財(cái)政壓力等，中央與地方之間仍需探索更好的協(xié)調(diào)和分擔(dān)機(jī)制。除此之外，地方政府債務(wù)問(wèn)題還有待進(jìn)一步規(guī)范和解決。地方政府債務(wù)問(wèn)題在不同地區(qū)存在著較大的差異，有的地方政府債務(wù)并不多，而有些地方政府則一直背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2017年中國(guó)地方政府的債務(wù)余額已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元[注]財(cái)政部：《2017年和2018年地方政府一般債務(wù)余額情況表》，中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2018年4月13日，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201804/t20180413_2867623.html。。地方政府債務(wù)規(guī)模的居高不下，實(shí)際上從另一個(gè)側(cè)面反映出一些地方政府所面臨的巨大支出壓力。

還有一個(gè)更深層面的問(wèn)題關(guān)系到中國(guó)政府財(cái)政支出的偏好。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開(kāi)始，由于趕超戰(zhàn)略的實(shí)施，不論中央政府還是地方政府，都高度重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這與中國(guó)特定的發(fā)展階段有關(guān)。因此，財(cái)政支出偏好的改變并不是一個(gè)單純的財(cái)政問(wèn)題，還部分地取決于政府職能以及政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所發(fā)揮作用的轉(zhuǎn)變。盡管我們已經(jīng)不再是原來(lái)的“建設(shè)型財(cái)政”，政府對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的直接介入轉(zhuǎn)為改革開(kāi)放后的間接調(diào)控，但實(shí)行分稅制以來(lái)，政府的公共支出結(jié)構(gòu)中仍然存在著“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的傾向[注]傅勇、張晏：《中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)》，《管理世界》2007年第3期。?；竟伯a(chǎn)品與公共服務(wù)供給的改善與地方政府的參與及投入力度密切相關(guān)，然而，在目前或者至少是過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是考量地方政府政績(jī)最重要的指標(biāo)之一，而“短期內(nèi)無(wú)法‘兌現(xiàn)’為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)并不能引起地方政府的足夠重視[注]周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。。直到今天，這一問(wèn)題都沒(méi)有得到徹底解決，一些地方政府依然存在對(duì)生產(chǎn)性投入的偏好。而同時(shí)，迄今為止的改革主要是理順中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，省以下財(cái)政體制的改革和規(guī)范則仍在探索之中。

四、結(jié) 語(yǔ)

總體而言，改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了“分灶吃飯”、分稅制以及在公共財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政制度框架下明晰政府間事權(quán)與支出責(zé)任三個(gè)階段。梳理改革開(kāi)放以來(lái)的中央與地方財(cái)政關(guān)系，有三個(gè)轉(zhuǎn)變最值得關(guān)注。其一，中央與地方財(cái)政關(guān)系的轉(zhuǎn)變是一個(gè)不斷制度化的過(guò)程。盡管仍有諸多需要不斷完善之處，但制度框架的日益明確，使中央政府與地方政府對(duì)彼此的財(cái)政權(quán)責(zé)都有了更為穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，這是改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政管理體制改革中最為重要的成就之一。在制度化的過(guò)程中，中央與地方政府的財(cái)政權(quán)責(zé)日益清晰，兩者之間不再是一個(gè)彼此缺乏穩(wěn)定預(yù)期、需要不斷討價(jià)還價(jià)的博弈關(guān)系，中央與地方的財(cái)政運(yùn)行也日趨規(guī)范。其二，中央與地方財(cái)政關(guān)系變革的重點(diǎn)，由側(cè)重于財(cái)政收入的劃分逐步轉(zhuǎn)向財(cái)政支出責(zé)任的明確。對(duì)于各級(jí)政府支出責(zé)任的強(qiáng)調(diào)本身，即是對(duì)政府作為公共服務(wù)供給者角色的強(qiáng)調(diào)。其三，財(cái)政管理體制的轉(zhuǎn)型是與政府職能的轉(zhuǎn)型相同步的。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接主導(dǎo)者到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控者，再到公共服務(wù)的供給者，政府職能在改革開(kāi)放過(guò)程中的轉(zhuǎn)變，決定了中央與地方財(cái)政關(guān)系必然隨之發(fā)生變化。

我們正由以往的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政逐步向服務(wù)型財(cái)政邁進(jìn)，對(duì)于和民生相關(guān)的基本公共服務(wù)的投入逐步增加。在推動(dòng)這一轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，衡量中央與地方財(cái)政關(guān)系是否合理的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，就是新的財(cái)政分配方式是否有利于中央以及地方政府更加公平有效地提供那些和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，財(cái)政體制的變革內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，因此財(cái)政體制的改革并不是一個(gè)可以孤立推進(jìn)的部分，中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的調(diào)整還會(huì)受到其他因素的影響。