●馬 迪 李曉娟/文

作為首批監(jiān)察體制改革試點省市之一，北京市三級檢察機關(guān)于2017年3月統(tǒng)一設(shè)立職檢部，負責(zé)與監(jiān)察委員會的工作銜接，辦理監(jiān)察委員會移送的職務(wù)犯罪案件。朝陽區(qū)檢察院（以下簡稱“朝陽院”）全年共受理監(jiān)察委員會移送案件16件21人，占2017年全市受理監(jiān)察委員會移送案件總數(shù)的33.3%。本文以朝陽院職務(wù)犯罪檢察工作為研究對象，就改革后北京市檢察機關(guān)在反腐肅貪新格局下的職能變化、具體工作模式及實踐中總結(jié)的經(jīng)驗、問題進行研究。

一、反腐肅貪新格局下檢察機關(guān)的重新定位與職能調(diào)整

在國家監(jiān)察體制改革背景下，檢察機關(guān)是否如一些學(xué)者所說，自此喪失了對公職人員職務(wù)廉潔性與正當履職的監(jiān)督查處職能？筆者認為這樣的說法是有待商榷的。一是刑事訴訟法修正案仍保留了檢察機關(guān)在訴訟活動實行法律監(jiān)督中司法工作人員利用職權(quán)實施的的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)；二是當今黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐肅貪新格局正在形成，檢察機關(guān)作為國家追訴主體，仍然是一支不可獲缺的重要反腐敗力量。但是我們也必須正視檢察機關(guān)在新格局下的職能轉(zhuǎn)變和重新定位。

在與監(jiān)察機關(guān)對接辦案過程中，筆者結(jié)合北京市具體的改革實踐，總結(jié)檢察機關(guān)在查處職務(wù)犯罪案件過程中具有審查受案、公訴、制約、訴訟監(jiān)督四項職能。其中檢察機關(guān)在辦理由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件，相較于普通刑事案件辦理，公訴職能和訴訟監(jiān)督職能的履行差別性并不顯著，但是對于此類案件如何完成調(diào)查階段與刑事訴訟階段的銜接，及檢監(jiān)之間在案件處于刑事訴訟中的關(guān)系則是檢察機關(guān)在具體辦案中必須要面臨的實際問題。在一年多的職務(wù)犯罪檢察工作實踐中，北京市檢察機關(guān)實驗性地履行“審查受案與采取強制措施職能”；而“制約職能”則是基于監(jiān)察機關(guān)“政治機關(guān)”屬性，從訴訟監(jiān)督職能中衍生出來的一項新職能，貫穿于刑事訴訟全程。下文僅針對新增的兩項職能予以闡述。

（一）審查受案與采取強制措施職能

監(jiān)察體制改革開始后，監(jiān)察機關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機構(gòu)，其性質(zhì)是政治機關(guān)，這也意味著職務(wù)犯罪偵查的主體不復(fù)存在，職務(wù)犯罪案件進入刑事訴訟程序的起點將從原人民檢察院反貪局、反瀆局等偵查部門的立案，后移至檢察機關(guān)的受案。

《監(jiān)察法》第45條第1款第（4）項規(guī)定，“對被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案件材料、證據(jù)一并移送人民檢察院，依法審查、提起公訴?！比欢O(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送案件并不意味著該案件直接進入刑事訴訟階段，“被調(diào)查人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺缸锵右扇恕?。因為“監(jiān)察機關(guān)既非偵查機關(guān)、也非司法機關(guān)，其無法自行啟動刑事訴訟程序，而“制作起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)”一并移送檢察機關(guān)所起到的作用也僅為‘移送'，產(chǎn)生的效果也僅為檢察機關(guān)‘接收'了相關(guān)被調(diào)查人與材料，若無法律明確規(guī)定，并不產(chǎn)生任何法律意義的效果。”［1］

因此，區(qū)別于刑事訴訟法規(guī)定的偵查機關(guān)向檢察機關(guān)移送起訴刑事案件的訴訟程序，檢察機關(guān)需要依照職權(quán)對監(jiān)察機關(guān)移送的調(diào)查終結(jié)案件，實質(zhì)審查案件是否涉嫌侵犯刑法所保護的法益，被調(diào)查人是否需要被追究刑事責(zé)任。只有通過審查受案階段才標志著刑事訴訟的正式啟動，從而將“監(jiān)察案件”轉(zhuǎn)化為“刑事案件”。

這項職能的新增是在北京市作為監(jiān)察體制改革試點工作中，北京市檢察機關(guān)在探索如何將監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件與刑事訴訟相銜接所創(chuàng)設(shè)的一項職能。

（二）制約職能

1.法律依據(jù)：《憲法》第129條，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。履行法律監(jiān)督職責(zé)是憲法賦予檢察機關(guān)的法定職責(zé)。《監(jiān)察法》第4條第2款，“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。檢監(jiān)兩機關(guān)對彼此的調(diào)查及司法行為均有制約權(quán)。監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪偵查職能的整合并未動搖檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位。但檢察機關(guān)確需在具體履行監(jiān)督職能的操作層面進行調(diào)整，尤其有必要將對監(jiān)察機關(guān)履行對涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查職能的制約進行探索。

2.必要性：一是政治要求。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上提出的 “把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”這一重要論述，為構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運行體系、規(guī)范權(quán)力運行、有效防止腐敗指明方向。權(quán)力運行體系當然包括檢察權(quán)，亦包括監(jiān)察權(quán)。二是程序正義要求。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。因此，檢察機關(guān)在審查案件過程中依據(jù)刑事訴訟法，對監(jiān)察機關(guān)調(diào)取證據(jù)的合法性具有當然審查力，有要求監(jiān)察機關(guān)補正瑕疵證據(jù)或排除非法證據(jù)的權(quán)力，并針對具體涉嫌違法的調(diào)查行為予以糾正。三是階段要求。檢察機關(guān)針對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的不當行為所進行的工作，但鑒于監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)，故再用“訴訟監(jiān)督”職能予以表述缺乏準確性，以“制約”職能表述更為貼切。

二、北京市檢察機關(guān)在配合監(jiān)察體制改革的實踐探索

（一）充分發(fā)揮提前介入作用，與監(jiān)察機關(guān)形成打擊貪腐的合力

1.提前介入工作的必要性：國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述中有如下表述：“2017年1月至8月，三個試點省（市）檢察機關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人……檢察機關(guān)辦理監(jiān)察機關(guān)移送案件審查逮捕、審查起訴平均用時僅2.7天、22.4天?！保?］監(jiān)察體制改革試點工作開展以來，黨對打擊貪腐犯罪的質(zhì)效合一提出嚴格要求，從而客觀上壓縮了檢察機關(guān)的辦案時限，突顯提前介入工作的必要性。

2.提前介入工作的特點：朝陽院介入引導(dǎo)調(diào)查工作有三大特點：一是介入覆蓋率高，自轉(zhuǎn)隸之后，2017年朝陽院對已受理的案件提前介入率達87.5%。二是工作有側(cè)重，在區(qū)監(jiān)察委調(diào)查階段會商，側(cè)重辨別罪與非罪、引導(dǎo)取證方向；在審理階段介入則側(cè)重證據(jù)完善及程序?qū)彶?。三是介入主體多元化，根據(jù)特殊案件辦理情況，對5件商請審查逮捕部門共同提前介入，2件商請上級院共同提前介入。

3.提前介入的依據(jù)及步驟：根據(jù)《刑事訴訟法》、《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》等有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)察機關(guān)案件審理部門可在審理階段適時商請檢察機關(guān)公訴部門派員提前介入。在改革試點期間，監(jiān)察機關(guān)認為需要檢察機關(guān)提前介入調(diào)查的，一般由監(jiān)察機關(guān)案件審理部門商請檢察機關(guān)職檢部，對確有必要先期審查材料的案件，監(jiān)察機關(guān)將已形成的卷宗材料等一并送達職檢部。對于符合提前介入條件的案件，由職檢部負責(zé)人指定檢察官提前介入，重大、疑難、復(fù)雜案件，由主管檢察長指定。

4.提前介入開展的階段：根據(jù)北京市檢察院擬定的 《關(guān)于職務(wù)犯罪案件提前介入調(diào)查工作的指導(dǎo)意見》，職檢部提前介入調(diào)查的，一般應(yīng)在案件審理階段進行，根據(jù)辦案需要，經(jīng)雙方協(xié)商并經(jīng)主管檢察長批準，也可以在案件調(diào)查階段介入。為做好試點工作，朝陽院在實踐中將提前介入階段作了適當延伸，即對個別疑難或區(qū)域內(nèi)影響較大的案件在監(jiān)察委員會立案前進行會商。

5.提前介入的工作模式：朝陽區(qū)形成的提前介入機制依托區(qū)反腐敗協(xié)調(diào)小組，區(qū)監(jiān)察機關(guān)、區(qū)檢察院、區(qū)法院、區(qū)公安分局等均是小組成員單位。協(xié)調(diào)小組采取兩種工作方式協(xié)調(diào)提前介入工作。一是召開案件協(xié)調(diào)會，由參會人員針對提請研究案件充分發(fā)表意見。二是審查證據(jù)與會商相結(jié)合，對于疑難、復(fù)雜案件，由檢察機關(guān)派出檢察官審查全案證據(jù)并提出審查意見，向主管檢察長匯報后，提請協(xié)調(diào)小組共同會商案件。

6.提前介入的審查內(nèi)容：依據(jù)案件的不同情況，檢察機關(guān)提前介入后主要審查四方面內(nèi)容。一是針對事實認定、證據(jù)采信及法律適用等進行審查。二是針對非法證據(jù)排除及合法證據(jù)完善的審查。對非法證據(jù)提出依法排除、重新收集的意見，對瑕疵證據(jù)提出完善補正的意見；并就調(diào)查方向、調(diào)查重點提出對策。三是針對案件管轄的審查。將審查后認為屬于其他轄區(qū)或者上級檢察機關(guān)管轄范圍的案件，及時協(xié)調(diào)有權(quán)機關(guān)人員共同介入。四是針對強制措施的審查。對朝陽區(qū)監(jiān)察機關(guān)留置后擬采取強制措施的合理性和必要性進行審查。

（二）設(shè)立審查受案環(huán)節(jié)，完成調(diào)查程序與刑事訴訟程序、留置措施與刑事強制措施銜接

1.審查受案的時限及來源：北京市試點期間，按照市檢察院與市監(jiān)察機關(guān)商定，對于留置的案件，監(jiān)察機關(guān)至少在留置期限屆滿前10日將案件移送檢察機關(guān)。檢察機關(guān)利用這10日進行初查，即該案是否具備進入刑事訴訟階段條件，并決定采取強制措施，然后案件進入審查起訴階段。

2.審查受案階段的目的：監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件由案件審理部門移送檢察機關(guān)。檢察管理監(jiān)督部門將案件移送至職檢部，由職檢部檢察官對移送涉嫌的犯罪事實及被調(diào)查人進行實質(zhì)審查，經(jīng)審查符合刑事追訴標準，即決定進入案件審查階段，至此即進入刑事訴訟階段。

3.刑事強制措施的決定：在審查決定進入刑事訴訟階段后，仍由職檢部啟動對犯罪嫌疑人刑事強制措施的適用，但針對犯罪嫌疑人是否被采取留置措施及監(jiān)察委建議采取刑事強制措施的情況不同，分為四種情形：（1）被采取留置措施擬逮捕的情況：職檢部至多利用3日完成審查決定工作及制作《逮捕意見書》向本院審查逮捕部門報請逮捕；審查逮捕部門在7日內(nèi)完成審查逮捕工作，向職檢部送達《批準逮捕決定書》交同級公安機關(guān)執(zhí)行逮捕，監(jiān)察機關(guān)同時解除留置。執(zhí)行逮捕之日起該案進入審查起訴階段。（2）被采取留置措施擬取保候?qū)彽那闆r：職檢部審查犯罪嫌疑人在京居住情況、案件性質(zhì)、涉案金額、社會危險性、前科劣跡等情況，由職檢部直接做出取保候?qū)彌Q定，在對犯罪嫌疑人執(zhí)行之日起進入審查起訴階段，可利用10日時間；如經(jīng)審查不符合取保候?qū)彈l件則參照“情形1”履行報捕程序。（3）未采取留置措施擬逮捕的情況：對于職檢部報捕的辦案程序同“情形1”，但辦案時限無法律規(guī)定，現(xiàn)階段依靠監(jiān)察委、檢察院及負責(zé)執(zhí)行的公安機關(guān)進行協(xié)商。逮捕執(zhí)行之日即進入審查起訴階段。（4）未采取留置措施擬取保候?qū)彽那闆r：職檢部在取保候?qū)張?zhí)行之日起進入審查起訴程序，具體流程同“情形1”，但辦案時限無法律規(guī)定，現(xiàn)階段檢察機關(guān)本著高效辦案的原則，一般都控制在10日以內(nèi)。

（三）嚴把四關(guān)確保案件質(zhì)量，推動完善制約機制建設(shè)

1.嚴把證據(jù)關(guān)。對在提起介入過程中建議補充調(diào)取的關(guān)鍵證據(jù)沒有調(diào)取，或證據(jù)體系不完善的案件；在審查起訴階段證據(jù)確有重大變化，或有關(guān)鍵證據(jù)、重大事實需要補充調(diào)查的案件，檢察機關(guān)均堅持將案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查。始終堅守高質(zhì)審結(jié)是案件高效流轉(zhuǎn)的前提這一準則，防止案件帶“病”起訴。

2.嚴把程序關(guān)。一方面在提前介入過程中，針對卷宗中存在的辦案人員未簽字等程序瑕疵及時提出補正意見。另一方面在進入檢察機關(guān)審查環(huán)節(jié)后，在審查案件實體的同時加強對取證程序的審查，避免非法證據(jù)、未補正的瑕疵證據(jù)進入審判階段，切實維護程序正義，保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。

3.嚴把定性關(guān)。及時溝通定性分歧案件，確保定性準確，打擊精準。如在辦理一起執(zhí)行法官助理馮某某受賄案過程中，經(jīng)審查其收受賄賂后違規(guī)使用法院協(xié)助查詢存款通知書及工作證件等，查詢與案件無關(guān)的公民個人信息并將查詢結(jié)果非法提供給行賄人，在馮某某此是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪檢監(jiān)產(chǎn)生意見分歧。后經(jīng)我院提請區(qū)反腐協(xié)調(diào)小組研究，并在會上詳細闡述認定理由，最終區(qū)監(jiān)察機關(guān)同意我院意見，現(xiàn)該案已獲一審法院判決。

4.嚴把追訴關(guān)。發(fā)現(xiàn)應(yīng)當追究刑事責(zé)任的人員，依法提出追查意見。我院針對兩起已獲法院有罪判決的職務(wù)犯罪案件，向區(qū)監(jiān)察委發(fā)送2份 《追查函》，現(xiàn)一人已獲法院行賄罪判決，1人已被監(jiān)察機關(guān)立案。

三、檢察機關(guān)在配合監(jiān)察體制改革辦案實踐中遇到的問題及建議

（一）提前介入工作的開展及制度確立方面的問題

一是檢監(jiān)雙方對于提前介入的目標仍存在認識偏差。參考檢察機關(guān)對于公安機關(guān)偵辦普通刑事案件的提前介入、引導(dǎo)偵查工作，其目的為了更準確把握偵查方向、完善證據(jù)體系、規(guī)范提取證據(jù)程序，從而提升案件辦案質(zhì)量和效率，而并非在介入階段即形成最終對案件的處理意見，進而約束檢察機關(guān)依法享有的審查權(quán)、追訴權(quán)，退補權(quán)。二是提前介入的時間缺乏必要保障。由于現(xiàn)行的提前介入基本由監(jiān)察機關(guān)商請后提出，因此介入的時間具有不確定性，無法保證檢察機關(guān)充足的時間進行審查并提出有效的意見建議，亦無法保證監(jiān)察機關(guān)依據(jù)建議完善證據(jù)，影響提前介入目標的實現(xiàn)。

（二）監(jiān)檢兩機關(guān)就移送案件的受理及程序銜接方式方面的問題

一是受理監(jiān)察機關(guān)移送案件后、進入審查起訴階段前的審查受案階段及采取強制措施階段的時限暫無法律規(guī)定。北京市所適用的 “留置期限屆滿前10天”的期限僅是針對被采取留置措施的案件，其更傾向于對監(jiān)察機關(guān)辦案時限的限制，而非是賦予檢察機關(guān)一個相對獨立的用于審查監(jiān)察委移送案件是否具有刑事追訴性的階段，存在不確定性，難以保障檢察機關(guān)享有相對穩(wěn)定的審查時限。二是在受理案件后，針對被留置的犯罪嫌疑人，檢察機關(guān)占用留置的時間審查逮捕，因“人案分離”導(dǎo)致審查逮捕部門告權(quán)（對犯罪嫌疑人進行訴訟權(quán)利告知）、提訊等均需協(xié)調(diào)監(jiān)察機關(guān)工作人員才能完成。三是針對監(jiān)察委移送未采取留置措施的案件，因被調(diào)查人無任何措施對其自由進行約束，存在移送檢察機關(guān)后無法到案，增加刑事訴訟無法順利進行的風(fēng)險。

針對以上在辦案實踐中遇到的問題提出以下建議：一是從明確提前介入工作的目標、原則、對象、階段、方式及內(nèi)容等方面完善職務(wù)犯罪案件提前介入調(diào)查的制度化建設(shè)。二是立法層面明確賦予檢察機關(guān)獨立的審查受案權(quán)并設(shè)立審查受案期限。

注釋：

［1］陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪檢察調(diào)查程序若干問題研究，載《政治與法律》2018年第1期。

［2］《國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，http://www.ccdi.gov.cn,訪問日期：2018年4月6日。