王 愛(ài) 云

支援人民公社投資*這筆資金，1959年設(shè)立時(shí)稱“支援人民公社投資”，1962年改稱“支援窮隊(duì)投資”，“文化大革命”時(shí)期又改稱“支援農(nóng)村人民公社投資”。為方便起見(jiàn)，本文統(tǒng)一用“支援人民公社投資”。是國(guó)家安排用于扶持窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)、增加收入、改變面貌的專項(xiàng)投資。這筆資金自1959年開(kāi)始設(shè)立，一直持續(xù)到1979年，共計(jì)125億元*農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化司編：《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化財(cái)務(wù)管理文件匯編》，機(jī)械工業(yè)出版社，1991年，第94頁(yè)。。這筆資金雖然按照國(guó)家財(cái)政支援農(nóng)業(yè)資金口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但是?？顚Ｓ茫荒苡糜诜巧a(chǎn)性開(kāi)支，更不能作為生產(chǎn)隊(duì)的收益分配給社員。農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行等有關(guān)部門(mén)還制定了嚴(yán)格的使用管理辦法*1963年3月28日，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行頒布《關(guān)于支援窮隊(duì)投資的分配、使用和管理的暫行規(guī)定》；1973年4月18日，農(nóng)林部、財(cái)政部頒布《關(guān)于支援農(nóng)村人民公社投資使用管理試行規(guī)定》；1979年5月21日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《支援農(nóng)村人民公社投資使用管理暫行規(guī)定》。。

1979年9月28日，中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出：“我國(guó)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)，長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧，群眾生活貧困……國(guó)務(wù)院要設(shè)立一個(gè)有有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志參加的專門(mén)委員會(huì)，統(tǒng)籌規(guī)劃和組織力量，從財(cái)政、物資和技術(shù)上給這些地區(qū)以重點(diǎn)扶持，幫助它們發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。對(duì)其他地區(qū)的窮社窮隊(duì)，也要幫助他們盡快改變面貌。國(guó)家支援窮隊(duì)的資金，要保證用于生產(chǎn)建設(shè)。”*《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第167—168頁(yè)。1980年2月，根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，支援農(nóng)村人民公社的支出歸屬地方財(cái)政，支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金則由中央專案撥款*《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1980年第1期。。至此，中央財(cái)政撥付的支援人民公社投資結(jié)束了它的使命。

支援人民公社投資的設(shè)立與發(fā)放，對(duì)于全國(guó)很多窮社窮隊(duì)改變生產(chǎn)條件、擺脫貧窮面貌發(fā)揮了積極作用。通過(guò)這一實(shí)踐，中共對(duì)扶持幫助窮隊(duì)的原則、方法等進(jìn)行積極探索，積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因而值得學(xué)界關(guān)注和研究。

一、中共中央關(guān)于幫助窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)的戰(zhàn)略考慮

20世紀(jì)50年代初期，中共中央提出了通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的思想。1953年12月16日，中共中央通過(guò)的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》指出：“黨在農(nóng)村中工作的最根本的任務(wù)，就是要善于用明白易懂而為農(nóng)民所能夠接受的道理和辦法去教育和促進(jìn)農(nóng)民群眾逐步聯(lián)合組織起來(lái)，逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橄冗M(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)……使農(nóng)民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活?！?《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第661—662頁(yè)。1955年7月31日，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題》報(bào)告中進(jìn)一步提出：“逐步地實(shí)現(xiàn)對(duì)于整個(gè)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義的改造，即實(shí)行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和個(gè)體經(jīng)濟(jì)制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來(lái)?！?《毛澤東文集》第6卷，人民出版社，1999年，第437頁(yè)。

在農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中，由于自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，各個(gè)農(nóng)業(yè)社貧富差距很大，所以收入分配上允許存在差別。到1958年，在人民公社化過(guò)程中，一些地方在并社和分配收入時(shí)，出現(xiàn)了窮隊(duì)富隊(duì)拉平的平均主義現(xiàn)象。這種“共產(chǎn)風(fēng)”引起廣大農(nóng)民恐慌，出現(xiàn)了瞞產(chǎn)私分風(fēng)潮，進(jìn)而引起中共中央的重視。

在1959年2月底至3月初、3月底至4月初召開(kāi)的兩次中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議(即第二次鄭州會(huì)議和上海會(huì)議)上，毛澤東系統(tǒng)深入分析貧富拉平做法的錯(cuò)誤所在，提出了由國(guó)家投資幫助窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)、向富社富隊(duì)看齊的意見(jiàn)。

第一，貧富拉平的平均主義傾向違反按勞分配原則。人民公社實(shí)行按勞分配、多勞多得的社會(huì)主義原則，毛澤東指出：“窮隊(duì)富隊(duì)拉平的平均主義分配辦法，是無(wú)償占有別人的一部分勞動(dòng)成果，是違反按勞分配原則的”，“所謂平均主義傾向，即是否認(rèn)各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)和各個(gè)個(gè)人的收入應(yīng)當(dāng)有所差別。而否認(rèn)這種差別，就是否認(rèn)按勞分配，多勞多得的社會(huì)主義原則”*《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第8冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第62、70頁(yè)。。

第二，公社在收入分配問(wèn)題上要允許差別存在。人民公社存在公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有制，社隊(duì)之間的自然條件、社員投入勞動(dòng)的主觀努力千差萬(wàn)別，所以生產(chǎn)隊(duì)分為窮、富、中三等，分配也應(yīng)有差別。毛澤東說(shuō)：“公社在統(tǒng)一決定分配的時(shí)候，要承認(rèn)隊(duì)和隊(duì)、社員和社員的收入有合理的差別，窮隊(duì)和富隊(duì)的伙食和工資應(yīng)當(dāng)有所不同?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第8冊(cè)，第71頁(yè)。

第三，消除貧富差別的正確做法是國(guó)家投資幫助窮隊(duì)向富隊(duì)看齊。允許貧富差別存在，并不是放任窮隊(duì)不管，而是要國(guó)家扶持窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)，通過(guò)壯大集體經(jīng)濟(jì)改變貧窮面貌。毛澤東指出：“把較窮的生產(chǎn)隊(duì)提高到較富的生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)水平的過(guò)程，又是一個(gè)擴(kuò)大公社的積累，發(fā)展公社的工業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、電氣化，實(shí)現(xiàn)公社工業(yè)化和國(guó)家工業(yè)化的過(guò)程”，但是公社財(cái)力有限，“目前公社直接所有的東西還不多，如社辦企業(yè)、社辦事業(yè)，由社支配的公積金、公益金等”，所以國(guó)家必須予以投資扶持。“我建議國(guó)家在十年內(nèi)向公社投資幾十億到百多億元人民幣，幫助公社發(fā)展工業(yè)幫助窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第8冊(cè)，第68—69頁(yè)。

同時(shí)，毛澤東要求各級(jí)政府將相關(guān)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到幫助窮隊(duì)上來(lái)。1959年3月20日，他在同江西地方干部談話時(shí)指出：“過(guò)去省委、地委、縣委的重點(diǎn)都是在富隊(duì)，現(xiàn)在要反過(guò)來(lái)，要以窮隊(duì)為重點(diǎn)，幫助窮隊(duì)搞好，使窮隊(duì)逐漸變富?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第8冊(cè)，第140頁(yè)。中共中央在《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》(即上海會(huì)議紀(jì)要)中再次強(qiáng)調(diào)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到窮社窮隊(duì)上來(lái)，指出：“富隊(duì)、富社其所以富裕起來(lái)，除了自然條件以外，主要是他們自己的努力；同時(shí)與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的支持和社隊(duì)之間的相互幫助，也是分不開(kāi)的……今后地方各級(jí)在工作上抓重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)首先抓窮社、窮隊(duì)和工作較差的社、隊(duì)，使他們的生產(chǎn)水平和生活水平早日得到提高?！?《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第12冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第177頁(yè)。

第四，窮隊(duì)要有志氣，以自力更生為主、國(guó)家援助為輔，改變貧窮面貌。毛澤東指出：“較窮的社，較窮的隊(duì)和較窮的戶，依靠自己的努力、公社的照顧和國(guó)家的支持，自力更生為主，爭(zhēng)取社和國(guó)家的幫助為輔，有個(gè)三、五、七年，就可以擺脫目前的比較困難的境地，完全用不著依靠占別人的便宜來(lái)解決問(wèn)題。我們窮人，就是說(shuō)，占農(nóng)村人口大多數(shù)的貧農(nóng)和下中農(nóng)，應(yīng)當(dāng)有志氣，如像河北省遵化縣雞鳴村區(qū)的被人稱為‘窮棒子社’的王國(guó)藩社那樣，站立起來(lái)，用我們的雙手艱苦奮斗，改變我們的世界，將我們現(xiàn)在還落后的鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個(gè)繁榮昌盛的樂(lè)園?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第8冊(cè)，第72頁(yè)。李先念也指出：“一九五九年根據(jù)黨中央和毛主席的指示，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中增加了對(duì)人民公社的投資十億元，作為國(guó)家對(duì)人民公社的財(cái)政補(bǔ)助。這筆資金主要地將分配給經(jīng)濟(jì)條件較差的人民公社和生產(chǎn)隊(duì)，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，使他們能在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，趕上比較富裕的公社的水平。當(dāng)然，國(guó)家撥給的資金是有限度的，人民公社發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要還是依靠本身的積累，正如毛主席說(shuō)過(guò)的，一切經(jīng)濟(jì)比較落后的公社和生產(chǎn)隊(duì)，應(yīng)當(dāng)像河北省遵化縣被人稱為‘窮棒子’社的王國(guó)藩社那樣，自力更生，用自己的雙手艱苦奮斗，改變現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上落后的面貌?！?李先念：《關(guān)于一九五八年國(guó)家決算和一九五九年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告——一九五九年四月二十一日在第二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》1959年4月22日。毛澤東對(duì)于窮社窮隊(duì)擺脫貧困信心滿滿，他說(shuō)：“我認(rèn)為，窮社、窮隊(duì)，不要很久，就可以向富社、富隊(duì)看齊，大大發(fā)展起來(lái)?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第8冊(cè)，第69頁(yè)。

二、支援人民公社投資的設(shè)立與使用中出現(xiàn)的問(wèn)題

按照毛澤東在第二次鄭州會(huì)議上的指示精神，1959年，國(guó)家財(cái)政拿出10億元投資，幫助窮社窮隊(duì)改善生產(chǎn)條件。當(dāng)時(shí)，中央就這筆資金的主要用途和分配方法進(jìn)行了明確規(guī)定：“在目前，這筆錢(qián)的大部分，不少于百分之七十，要保證用在窮隊(duì)；一部分，不超過(guò)百分之三十，用在公社。公社不能把應(yīng)當(dāng)用在窮隊(duì)的錢(qián)截留下來(lái)。這筆錢(qián)既然是投資性質(zhì)，它的用途，應(yīng)當(dāng)主要用于生產(chǎn)性的基本建設(shè)，一部分可以作為生產(chǎn)周轉(zhuǎn)金。一九五九年的十億元投資，百分之九十按各省農(nóng)業(yè)人口多少進(jìn)行分配，百分之十調(diào)劑給某些人口少、土地多、勞動(dòng)力不足、土地貧瘠、生產(chǎn)水平和群眾收入水平較低的省份?！?《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第12冊(cè)，第176頁(yè)。

此后，國(guó)家支援人民公社投資逐年增加，1959年至1961年共撥款42.09億元*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第611頁(yè)。，占同期國(guó)家財(cái)政支援農(nóng)業(yè)資金總額249.2億元的16.89%*據(jù)《1953—1962年國(guó)家支援農(nóng)業(yè)資金統(tǒng)計(jì)表》(1962年8月1日)計(jì)算。參見(jiàn)《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第614頁(yè)。。1962年，在財(cái)政經(jīng)濟(jì)相當(dāng)困難的形勢(shì)下，國(guó)家仍然拿出4億元，幫助窮社窮隊(duì)購(gòu)買拖拉機(jī)、排灌機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，可見(jiàn)對(duì)扶持窮社窮隊(duì)的重視程度。

在中央的重視和動(dòng)員之下，全國(guó)各地農(nóng)村人民公社出現(xiàn)了扶助窮隊(duì)猛趕富隊(duì)的熱潮。許多縣委和公社黨委對(duì)窮隊(duì)貧困的原因進(jìn)行全面研究，制定改變面貌的規(guī)劃，并派出有經(jīng)驗(yàn)的干部或工作組加強(qiáng)對(duì)這些隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，舉行窮隊(duì)趕富隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，鼓舞窮隊(duì)迅速改變面貌的干勁。各地人民公社還千方百計(jì)地幫助窮隊(duì)廣辟生產(chǎn)門(mén)路，使農(nóng)、林、牧、副、漁和工業(yè)全面發(fā)展，增加收入。*《窮隊(duì)變富隊(duì) 公社萬(wàn)家春 上海甘肅廣東一批原來(lái)比較貧困的生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)濟(jì)水平顯著提高》，《人民日?qǐng)?bào)》1961年1月3日。很多地方出臺(tái)了窮隊(duì)趕上富隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，例如河南省制定的標(biāo)準(zhǔn)“大體有四個(gè)：一是水利和基本建設(shè)等生產(chǎn)條件基本上改變面貌；二是單位面積產(chǎn)量、社員平均收入和富隊(duì)基本趨于平衡；三是生產(chǎn)穩(wěn)定上升，并且有一定的糧食儲(chǔ)備；四是落后隊(duì)要加以改造，健全黨、團(tuán)組織，樹(shù)立貧農(nóng)、下中農(nóng)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)”*史向生：《關(guān)于鞏固和發(fā)展人民公社的幾個(gè)問(wèn)題》，《人民日?qǐng)?bào)》1960年3月14日。。

對(duì)于支援人民公社投資的使用效果，國(guó)家非常關(guān)注。1960年初，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部部署各省市檢查1959年支援人民公社投資款的分配、使用、效果，要求各地將使用情況及時(shí)上報(bào)。根據(jù)各地總結(jié)上報(bào)的情況看，公社投資資金使用比較規(guī)范，一般采取自上而下分配指標(biāo)、自下而上匯報(bào)使用計(jì)劃、財(cái)政部門(mén)組織安排、供銷部門(mén)負(fù)責(zé)采購(gòu)供應(yīng)生產(chǎn)資料、受補(bǔ)助單位憑發(fā)票報(bào)銷的辦法，所以投資資金的撥付使用速度快、效果好，很多窮社窮隊(duì)在當(dāng)年就趕上了富社富隊(duì)的收入水平。例如，1959年北京支援人民公社投資460萬(wàn)元，補(bǔ)助窮隊(duì)870個(gè)，當(dāng)年收入水平趕上富隊(duì)的有196個(gè)，占補(bǔ)助窮隊(duì)總數(shù)的22.5%；有381個(gè)窮隊(duì)趕上一般隊(duì)的水平，占補(bǔ)助窮隊(duì)總數(shù)的43.8%；過(guò)去基礎(chǔ)薄弱、尚未趕上一般收入水平的窮隊(duì)還有293個(gè)，占33.7%，當(dāng)年收入水平也有不同程度的增長(zhǎng)*《北京市財(cái)政局關(guān)于1959年國(guó)家支援人民公社投資使用情況的匯報(bào)》(1960年2月8日)，北京市檔案館藏，檔案號(hào)005-002-00299。。又如，上海1958年有窮隊(duì)422個(gè)，占總隊(duì)數(shù)的17.11%，到1959年底有310個(gè)隊(duì)基本趕上了富隊(duì)，占原有窮隊(duì)數(shù)的73.5%。再如，安徽1958年有窮隊(duì)2932個(gè)，占總隊(duì)數(shù)的23.8%，經(jīng)過(guò)一年多的努力，有1232個(gè)窮隊(duì)趕上了一般隊(duì)或富隊(duì)，占原有窮隊(duì)數(shù)的42%。復(fù)如，江蘇1958年有窮隊(duì)7192個(gè)，占總隊(duì)數(shù)的28.7%，1959年有2881個(gè)窮隊(duì)趕上了一般隊(duì)，占原有窮隊(duì)數(shù)的40.1%，另有904個(gè)窮隊(duì)趕上了富隊(duì)，占原有窮隊(duì)數(shù)的12.6%。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·農(nóng)業(yè)卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第88頁(yè)。

與此同時(shí)，支援人民公社投資在分配使用上出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一是分配給窮隊(duì)的比例不大。雖然中央規(guī)定用在窮隊(duì)的投資不少于70%，但是隨著公社管理權(quán)限的擴(kuò)大，公社占用的投資資金增多，加上上級(jí)單位留用，使得直接用于窮隊(duì)的資金減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1960年支援人民公社投資16億元中，省、市、自治區(qū)級(jí)留用3%，縣級(jí)留用3.5%，公社級(jí)留用35.3%，分配給窮隊(duì)的只占58.2%*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第611頁(yè)。。有些地方，公社留用部分占了相當(dāng)大的比重；公社留用的資金，大部分搞了社辦工業(yè)。例如，北京市1960年獲得支援人民公社投資1200萬(wàn)元，公社與生產(chǎn)隊(duì)的分配比例為1∶1，撥給公社使用的這50%資金，主要被用于發(fā)展社有經(jīng)濟(jì)，包括建立機(jī)械修配廠、農(nóng)具廠、化肥廠、養(yǎng)豬場(chǎng)、良種繁殖場(chǎng)、飼料加工廠等*《北京市財(cái)政局關(guān)于1960年國(guó)家支援人民公社投資的分配和使用意見(jiàn)(草案)》(1960年1月6日)，北京市檔案館藏，檔案號(hào)134-001-00413。。由于經(jīng)營(yíng)管理不善，很多社辦企業(yè)虧損，資金打了水漂。例如，湖北省襄陽(yáng)縣東津公社和程河公社舉辦的農(nóng)具廠，除將全部支援款賠光以外，還欠銀行貸款9萬(wàn)余元；石橋公社辦的兩座水泥廠，產(chǎn)品全部報(bào)廢，投資全部賠光*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第611頁(yè)。。

二是分配給生產(chǎn)隊(duì)的投資款存在平均分配的做法。中央強(qiáng)調(diào)，支援人民公社投資主要是幫助窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)，一般窮社由縣區(qū)委確定，窮隊(duì)由公社黨委確定。可是，有些地方不區(qū)分窮隊(duì)富隊(duì)，資金平均分配使用，以致需要資金的窮隊(duì)沒(méi)有錢(qián)用，不需要資金的富隊(duì)資金積壓。

三是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金較少。不少地區(qū)把支援人民公社投資用于社員分配收入、平調(diào)退賠、購(gòu)買口糧和發(fā)放工資。例如，1960年河南省新鄉(xiāng)專區(qū)的12個(gè)縣將投資款的70%買了口糧；湖南省衡陽(yáng)專區(qū)的8個(gè)縣、89個(gè)公社把投資款的38.9%用于購(gòu)買口糧和發(fā)放工資。還有相當(dāng)一部分資金被用來(lái)修建樓堂館所。例如，四川省簡(jiǎn)陽(yáng)縣用9000元支援人民公社投資修建了職工宿舍。據(jù)財(cái)政部估計(jì)，1959年至1961年，國(guó)家用于支援人民公社投資的42.09億元中，真正用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并且發(fā)揮效益的，不會(huì)超過(guò)50%。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第612頁(yè)。

三、調(diào)整政策，改善支援人民公社投資的使用

針對(duì)支援人民公社投資使用中存在的問(wèn)題，1962年8月，財(cái)政部提出兩點(diǎn)建議：一是有重點(diǎn)地使用資金，“對(duì)災(zāi)區(qū)、商品糧基地有嚴(yán)重困難的生產(chǎn)隊(duì)要特別照顧，切忌資金分配上的平均主義現(xiàn)象”。二是建議壓縮支援人民公社無(wú)償投資，“國(guó)家財(cái)政支援農(nóng)業(yè)的無(wú)償投資形式今后還要繼續(xù)采用，但比重不宜太大，范圍要適當(dāng)控制。對(duì)多數(shù)地區(qū)和生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)更多地采取長(zhǎng)期無(wú)息貸款形式，以利于資金的合理分配和充分發(fā)揮資金的效益”。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第613頁(yè)。

根據(jù)財(cái)政部的建議，1962年8月28日、12月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)出《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金問(wèn)題的通知》《關(guān)于堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算，嚴(yán)格管理資金和物資的指示》；1963年1月5日，中共中央批轉(zhuǎn)《目前窮隊(duì)的特點(diǎn)和支援辦法》，及時(shí)調(diào)整支援人民公社投資有關(guān)政策，壓縮支援人民公社投資的數(shù)額。

第一，把支援人民公社投資改稱“支援窮隊(duì)投資”，明確其用途是專門(mén)扶持窮隊(duì)進(jìn)行生產(chǎn)。中央指出：支援窮隊(duì)無(wú)償投資是“為了幫助一部分特殊困難確實(shí)沒(méi)有償還能力的生產(chǎn)隊(duì)，能夠在較快的時(shí)間內(nèi)，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由國(guó)家財(cái)政拿出一筆錢(qián)來(lái)，采取‘無(wú)償投資’的形式，給予支援。這項(xiàng)投資只限于交給生產(chǎn)隊(duì)使用，任何部門(mén)任何單位不許挪用”。相關(guān)文件還嚴(yán)格限定了資金的使用范圍：一是生產(chǎn)隊(duì)購(gòu)買耕畜、水車、大車、農(nóng)船、漁網(wǎng)、排灌機(jī)械；二是生產(chǎn)隊(duì)購(gòu)買化肥、農(nóng)藥、農(nóng)藥器械、小農(nóng)具；三是作為農(nóng)村土特產(chǎn)品和副業(yè)生產(chǎn)所需要的短期周轉(zhuǎn)資金。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·金融卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第360頁(yè)。

第二，糾正平均分配資金的做法，要求集中使用、重點(diǎn)使用。中央強(qiáng)調(diào)：“把支援窮隊(duì)投資和長(zhǎng)期無(wú)息貸款平均分配了的，應(yīng)當(dāng)糾正過(guò)來(lái)。”*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第486頁(yè)。1963年，中央將支援窮隊(duì)的資金分為無(wú)償投資與長(zhǎng)期無(wú)息農(nóng)業(yè)貸款*1963年11月15日，農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利電力部、水產(chǎn)部、財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)資金的分配、使用和管理的暫行規(guī)定(草案)》，指出：“銀行對(duì)社隊(duì)發(fā)放的長(zhǎng)期無(wú)息貸款，從一九六四年起，停止發(fā)放?！眳⒁?jiàn)《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第629頁(yè)。兩種，指出：“一九六三年，國(guó)家支援窮隊(duì)?？疃|元，另有長(zhǎng)期無(wú)息農(nóng)業(yè)貸款四億元，主要也是支持窮隊(duì)的。這六億元應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶惺褂?，采用打殲滅?zhàn)的辦法，按照先易后難的步驟，改變一批窮隊(duì)的面貌。各地應(yīng)有計(jì)劃地爭(zhēng)取在第三個(gè)五年計(jì)劃期內(nèi)，基本上解決窮隊(duì)的問(wèn)題?！?《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第16冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第79頁(yè)。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)支援窮隊(duì)投資資金的管理。1963年3月28日，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行作出《關(guān)于支援窮隊(duì)投資的分配、使用和管理的暫行規(guī)定》，對(duì)支援人民公社投資的分配、使用和管理進(jìn)行了詳細(xì)、全面的規(guī)定。其一，規(guī)定支援窮隊(duì)投資的分配原則、分配對(duì)象和發(fā)放范圍?！皯?yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地發(fā)給農(nóng)村人民公社中那些生產(chǎn)資金特殊困難，如果貸款又無(wú)償還能力的生產(chǎn)隊(duì)，決不能平均分配。支援窮隊(duì)投資的發(fā)放面，一般應(yīng)該控制在生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的5%左右，經(jīng)濟(jì)條件差的地區(qū)，最高不得超過(guò)10%。準(zhǔn)備在3—5年左右的時(shí)間內(nèi)，分期分批地幫助那些最困難的生產(chǎn)隊(duì)恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，“支援窮隊(duì)投資，不發(fā)給非基本核算單位，也不發(fā)給社員個(gè)人和單干戶”。其二，明確資金使用范圍?！?.用于添置耕畜、大車、水車、排灌機(jī)械和其他生產(chǎn)性設(shè)備的購(gòu)置(包括大型農(nóng)具和農(nóng)業(yè)機(jī)械的大修費(fèi)用)以及打井、修渠、植樹(shù)造林等基本建設(shè)。2.用于購(gòu)買化肥、農(nóng)藥和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用的開(kāi)支。3.用于支付機(jī)耕費(fèi)和排灌費(fèi)。4.用于農(nóng)牧林漁業(yè)生產(chǎn)、土特產(chǎn)和副業(yè)生產(chǎn)短期周轉(zhuǎn)資金的需要。支援窮隊(duì)投資，一律不準(zhǔn)用于非生產(chǎn)性的開(kāi)支，更不能作為生產(chǎn)隊(duì)的收益，分配給社員。”其三，加強(qiáng)資金使用管理?！爸гF隊(duì)投資的指標(biāo)，以農(nóng)業(yè)部門(mén)為主，會(huì)同財(cái)政、銀行部門(mén)，在批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)審查分配，聯(lián)合下達(dá)，并且逐級(jí)落實(shí)到生產(chǎn)隊(duì)。必須保證?？顚Ｓ?，任何部門(mén)、任何單位不許截留和挪用。支援窮隊(duì)投資的指標(biāo)確定以后，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)該編制使用計(jì)劃，經(jīng)社員群眾民主討論，并報(bào)經(jīng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)審查批準(zhǔn)后，將副本抄送縣級(jí)財(cái)政、銀行部門(mén)，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)按照生產(chǎn)季節(jié)分期撥款，交由人民銀行逐筆監(jiān)督支付?！比嗣胥y行對(duì)投資使用有監(jiān)督職能，“生產(chǎn)隊(duì)如有不接受監(jiān)督的，銀行有權(quán)拒絕支付。財(cái)政部門(mén)不如期撥款，其他部門(mén)隨意截留、挪用窮隊(duì)投資的，銀行應(yīng)向上反映”。由農(nóng)業(yè)、財(cái)政、銀行部門(mén)組成專門(mén)小組，對(duì)于支援窮隊(duì)投資的分配、發(fā)放、使用情況和投資效果進(jìn)行季度檢查和年度總結(jié)。*《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化財(cái)務(wù)管理文件匯編》，第85—86頁(yè)。

第四，進(jìn)一步對(duì)窮隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)作出界定。針對(duì)一些地方?jīng)]有劃清窮隊(duì)和困難隊(duì)的界限而使投資分散了力量、窮隊(duì)主要問(wèn)題得不到解決的狀況，1963年11月15日，農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利電力部、水產(chǎn)部、財(cái)政部作出《關(guān)于農(nóng)業(yè)資金的分配、使用和管理的暫行規(guī)定(草案)》，再次申明“支援窮隊(duì)投資使用和管理問(wèn)題”，并統(tǒng)一規(guī)范了窮隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)：“基本生產(chǎn)資料(如耕畜、大車、水車、農(nóng)漁船、大件農(nóng)漁具、牧區(qū)的種畜等)嚴(yán)重不足，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，正常年景糧食不能自給，收入很少，在生產(chǎn)上、生活上十分困難的生產(chǎn)隊(duì)”?！稌盒幸?guī)定(草案)》要求各級(jí)政府“對(duì)于這類急需支援的窮隊(duì)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家財(cái)力的可能，分批分期幫助他們改變面貌”。由于這時(shí)“四清”運(yùn)動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入高潮，在支援窮隊(duì)的工作中也要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“黨的階級(jí)路線”，所以《暫行規(guī)定(草案)》指出：“支援窮隊(duì)投資，應(yīng)當(dāng)盡先分配給經(jīng)過(guò)整社和社會(huì)主義教育、貧下中農(nóng)政治上的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)樹(shù)立起來(lái)的窮隊(duì)。凡是不具備這些條件的窮隊(duì)，暫時(shí)不給予支援，待具備這些條件后，再給予支援?！?《江西省人民委員會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院農(nóng)林辦公室、財(cái)貿(mào)辦公室批轉(zhuǎn)“五個(gè)部‘關(guān)于農(nóng)業(yè)資金的分配、使用和管理的暫行規(guī)定(草案)’的通知”》，《江西政報(bào)》1964年第3期。

明確窮隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)，使各地的支援窮隊(duì)工作開(kāi)展得更具針對(duì)性、有效性。例如，山東省各地根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原有7萬(wàn)多個(gè)窮隊(duì)進(jìn)行了審查，“初步審掉1萬(wàn)多個(gè)隊(duì)，確定為窮隊(duì)5.15萬(wàn)個(gè)”；各地區(qū)計(jì)劃1964年重點(diǎn)支援2.1萬(wàn)個(gè)窮隊(duì)，“上半年各地已經(jīng)重點(diǎn)支援了1.89萬(wàn)個(gè)窮隊(duì)，發(fā)放窮隊(duì)投資和貸款1571萬(wàn)元(平均每隊(duì)831元)。幫助這些隊(duì)增添耕畜1.72萬(wàn)頭，運(yùn)輸工具16358輛，中型農(nóng)具1.4萬(wàn)件，漁船273只，漁網(wǎng)13800扣，建烤煙房546座。并幫助解決了部分生產(chǎn)費(fèi)用不足的困難，對(duì)于支援春夏季生產(chǎn)起到重要作用。據(jù)各地報(bào)告，今年上半年重點(diǎn)支援的窮隊(duì)中，有72%的隊(duì)已經(jīng)達(dá)到基本生產(chǎn)資料能夠維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)、春季和口糧自給或有余”*《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行山東省分行1964年上半年支援窮隊(duì)工作情況的報(bào)告》(1964年10月4日)，山東省檔案館藏，檔案號(hào)A068-02-2399。。

四、支援人民公社投資的演變

“文化大革命”時(shí)期，支援窮隊(duì)投資得以保留并持續(xù)發(fā)放。1966年7月，第一次全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化會(huì)議提出了“一九八○年基本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化”的目標(biāo)，全國(guó)迅速掀起大辦農(nóng)業(yè)機(jī)械化的熱潮。與這種形勢(shì)相適應(yīng)，支援窮隊(duì)投資改稱“支援農(nóng)村人民公社投資”，“是國(guó)家用于幫助資金困難較大的農(nóng)村社隊(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的一項(xiàng)無(wú)償投資”；資金使用的重點(diǎn)，“主要是幫助社隊(duì)購(gòu)買耕作、植保、收獲、運(yùn)輸、牧業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工等各種農(nóng)機(jī)具及其必要的維修設(shè)備，其次也可以用于幫助少數(shù)資金特殊困難的社隊(duì)購(gòu)買耕畜和其他生產(chǎn)性設(shè)備”*《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化財(cái)務(wù)管理文件匯編》，第91頁(yè)。。這樣，支援窮隊(duì)投資由主要幫助窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獛椭F社窮隊(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

各地在使用這筆資金時(shí)都進(jìn)行了調(diào)整。例如，1969年山東省有關(guān)部門(mén)在分配支援農(nóng)村人民公社投資時(shí)指出：“(一)要真正投放到勞、畜力缺乏，收入水平較低的貧困社、隊(duì)，不得挪用；(二)對(duì)革命形勢(shì)好、有奮發(fā)圖強(qiáng)精神的經(jīng)濟(jì)有困難的社、隊(duì)，分配中要優(yōu)先照顧。(三)分配時(shí)要注意錢(qián)物結(jié)合，把農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備的供應(yīng)工作同資金發(fā)放工作緊密結(jié)合。(四)今年這筆資金的發(fā)放可采取財(cái)政無(wú)償支援辦法處理?！?970年再次強(qiáng)調(diào)：“使用范圍嚴(yán)格控制在國(guó)務(wù)院指示范圍內(nèi)，主要是幫助社隊(duì)購(gòu)買耕作、排灌、捕撈、治蟲(chóng)、飼料粉碎、農(nóng)副產(chǎn)品加工等農(nóng)業(yè)機(jī)械。在安排好農(nóng)機(jī)投資的情況下，如果資金許可，可以酌情搞些其他生產(chǎn)性基本建設(shè)，如大牲畜的購(gòu)置等，但這些開(kāi)支必須嚴(yán)格控制，不得轉(zhuǎn)移資金使用重點(diǎn)，更要禁止用于非生產(chǎn)性支出?！?《山東省革命委員會(huì)生產(chǎn)指揮部關(guān)于分配1969年支援農(nóng)村人民公社發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金的通知》(1969年7月18日)，山東省檔案館藏，檔案號(hào)A047-21-093；《山東省水利局、農(nóng)業(yè)局關(guān)于1970年支援農(nóng)村人民公社資金安排使用意見(jiàn)的報(bào)告》(1970年5月25日)，山東省檔案館藏，檔案號(hào)A119-04-006。

然而，支援農(nóng)村人民公社投資重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移沒(méi)有收到很好的效果。一方面，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖然也對(duì)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)發(fā)揮了作用，但除少數(shù)多種經(jīng)營(yíng)比較發(fā)達(dá)的社隊(duì)之外，社員的實(shí)際收入并未因農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展而有明顯增加。有的地方集體為籌措農(nóng)業(yè)機(jī)械化事業(yè)所需要的資金，采取多留公積金或減少社員分配額的辦法，加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有些農(nóng)民的實(shí)際收入反而相對(duì)減少了。另一方面，使用這筆資金的部門(mén)多，卻沒(méi)有一個(gè)專門(mén)的部門(mén)統(tǒng)籌制定改變窮社窮隊(duì)面貌的具體規(guī)劃，并對(duì)投資的分配和效果負(fù)責(zé)，結(jié)果造成資金分配“撒胡椒面”，沒(méi)有集中使用。還有相當(dāng)一部分資金被挪用，例如據(jù)20個(gè)省區(qū)的不完全統(tǒng)計(jì)，1976年至1977年，共安排支援人民公社投資14.5億元，其中使用基本正當(dāng)?shù)挠?2億元，約占83%；被挪用于搞國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)廠、化肥廠等基建的有2億元，約占14%；被挪用于興建樓堂館所等非生產(chǎn)性建設(shè)或被揮霍浪費(fèi)的有5000萬(wàn)元，約占3%*《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化財(cái)務(wù)管理文件匯編》，第94頁(yè)。。

1979年5月3日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《支援農(nóng)村人民公社投資使用管理暫行規(guī)定》，在總結(jié)“文化大革命”時(shí)期支援農(nóng)村人民公社投資分配使用經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重申該筆投資的使用目的、范圍和原則。

第一，重申支援人民公社投資的根本用途是扶持窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)，“必須專款專用，任何部門(mén)和個(gè)人都不得截留挪用”。

第二，明確支援人民公社投資的使用范圍。一是根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展社隊(duì)企業(yè)的精神，允許支援農(nóng)村人民公社投資扶持發(fā)展社隊(duì)企業(yè)，并規(guī)定“用于社隊(duì)企業(yè)的資金以不少于一半為宜”。二是扶持窮隊(duì)因地制宜地解決增產(chǎn)增收、改變面貌的關(guān)鍵問(wèn)題，如幫助開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，增添為改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力所必需的小型農(nóng)機(jī)具和耕畜等。

第三，重申支援人民公社投資的使用原則。一是“貫徹集中力量打殲滅戰(zhàn)的方針和講求實(shí)效的原則”，農(nóng)業(yè)和財(cái)政部門(mén)對(duì)本地區(qū)內(nèi)窮社窮隊(duì)的支援，“要作出全面規(guī)劃，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分期分批地扶持。在同等條件下，對(duì)那些領(lǐng)導(dǎo)有力，奮發(fā)圖強(qiáng)精神強(qiáng)的窮社窮隊(duì)，要優(yōu)先支援。堅(jiān)決糾正那種撒胡椒面、平均分配資金和其他不講實(shí)效的做法”。二是仍然實(shí)行無(wú)償支援，但允許在扶持發(fā)展社隊(duì)企業(yè)時(shí)對(duì)收益較快較大的項(xiàng)目試行有償支援，“收回的投資，一定要作為扶持窮社、窮隊(duì)辦企業(yè)的專項(xiàng)資金，繼續(xù)周轉(zhuǎn)使用，不得挪作他用”。

第四，明確各部門(mén)對(duì)于資金的管理和監(jiān)督責(zé)任。文件規(guī)定：“各級(jí)農(nóng)業(yè)、社隊(duì)企業(yè)部門(mén)是支援農(nóng)村人民公社投資的主管部門(mén)，要對(duì)資金使用效果負(fù)主要責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)發(fā)揮促進(jìn)和監(jiān)督作用，積極協(xié)助主管部門(mén)管好用好這項(xiàng)投資?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：必須嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對(duì)于截留、挪用國(guó)家支援農(nóng)村人民公社投資的，必須堅(jiān)決制止，財(cái)政部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)立即收回和扣回投資指標(biāo)，銀行應(yīng)停止付款，并應(yīng)追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理；對(duì)于因管理不善造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和貪污盜竊的，有關(guān)人員要負(fù)經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。*《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化財(cái)務(wù)管理文件匯編》，第95—96頁(yè)。

盡管自20世紀(jì)50年代末開(kāi)始，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村所有農(nóng)民共同富裕，黨和國(guó)家在改變窮隊(duì)面貌方面作出了艱苦努力，拿出了不少資金、物資，也取得了一定的成效。然而，從根本上看，在怎樣實(shí)現(xiàn)共同富裕的探索中，毛澤東等中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段缺乏正確認(rèn)識(shí)，不僅試圖讓農(nóng)民在過(guò)于單一的集體經(jīng)濟(jì)形式下擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)共同富裕，確信可以通過(guò)不斷提高公有化程度來(lái)達(dá)到推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的目的，而且把“同等富?！薄巴礁辉！钡韧凇肮餐辉！?，結(jié)果反而出現(xiàn)吃“大鍋飯”等平均主義現(xiàn)象，導(dǎo)致人們普遍貧窮。正如鄧小平后來(lái)所總結(jié)指出的：“我們堅(jiān)持走社會(huì)主義道路，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，然而平均發(fā)展是不可能的，過(guò)去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實(shí)際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個(gè)虧?！?《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第155頁(yè)。

“文化大革命”結(jié)束后，1977年，全國(guó)28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(即西藏、臺(tái)灣除外)人均分配收入50元以下的窮縣數(shù)量為515個(gè)，占全國(guó)總縣數(shù)的22.5%；人均分配收入50元以下的窮隊(duì)180萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)總隊(duì)數(shù)的39%。1979年，窮隊(duì)減少到137萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)總隊(duì)數(shù)的27.2%。*農(nóng)業(yè)部人民公社管理局：《1977—1979年全國(guó)窮縣情況》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)叢刊》1981年第1期。西北、西南等地區(qū)，由于自然環(huán)境和歷史原因，生產(chǎn)條件很差，在人民公社時(shí)期分到的支援窮隊(duì)投資又比較少，造成社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，貧困狀況更為突出。1977年至1979年連續(xù)三年人均分配收入都在50元以下的221個(gè)窮縣主要分布在五大片，包括冀魯豫皖接壤地帶71個(gè)縣，西南地區(qū)云南、貴州66個(gè)縣，西北黃土高原干旱地區(qū)48個(gè)縣，福建省11個(gè)縣，新疆維吾爾自治區(qū)8個(gè)縣。*農(nóng)業(yè)部人民公社管理局：《1977—1979年全國(guó)窮縣情況》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)叢刊》1981年第1期。

1979年9月28日，中共十一屆四中全會(huì)正式通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，確定對(duì)西北、西南一些地區(qū)以及其他老少邊窮地區(qū)實(shí)行扶持政策。根據(jù)這一精神，自1980年起，中央財(cái)政設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金，作為邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族自治地方、老革命根據(jù)地和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的地區(qū)的專項(xiàng)扶貧資金；而支援農(nóng)村人民公社投資則改為地方財(cái)政支出，由各地視自身財(cái)力情況，幫助各自“分散插花貧困鄉(xiāng)村”改變貧窮落后面貌。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1980年第1期；《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1984年第25期。

五、支援人民公社投資的成效和影響

1959年至1979年的20年間，雖然支援人民公社投資的名稱先后變?yōu)椤爸гF隊(duì)投資”“支援農(nóng)村人民公社投資”，資金使用主體由窮社窮隊(duì)到窮隊(duì)再到窮社窮隊(duì)，資金使用范圍從購(gòu)置生產(chǎn)工具到農(nóng)業(yè)機(jī)械再到允許扶持社隊(duì)企業(yè)，但是扶持窮社窮隊(duì)脫貧致富的根本用途一直沒(méi)有變，同時(shí)一直發(fā)揮著積極作用，很多貧困農(nóng)民通過(guò)集體生產(chǎn)條件的改善提高了收入水平。

據(jù)山東、貴州、廣東等地統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)國(guó)家支援，有30%左右的窮隊(duì)開(kāi)始改變面貌。例如，山東省共有窮隊(duì)71000個(gè)，其中39138個(gè)隊(duì)在1963年得到重點(diǎn)支援，平均每隊(duì)獲得1000多元。利用這筆投資，4631個(gè)無(wú)畜隊(duì)中，87%變?yōu)橛行箨?duì)；18742個(gè)獨(dú)畜隊(duì)中，78%達(dá)到配套；18253個(gè)無(wú)犁無(wú)耬無(wú)耙隊(duì)中，85%添置了犁耬耙；16653個(gè)無(wú)車隊(duì)中，81%變成了有車隊(duì)。據(jù)1963年11月底統(tǒng)計(jì)，這些重點(diǎn)支援的窮隊(duì)中，已有37%的隊(duì)趕上或超過(guò)當(dāng)?shù)匾话闵a(chǎn)收入水平，26%的隊(duì)接近一般隊(duì)的生產(chǎn)水平，還有37%的窮隊(duì)雖然總體上未能改變面貌，但經(jīng)濟(jì)情況也有了改善。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·金融卷》，第304頁(yè)。

更重要的是，中共對(duì)扶持幫助窮隊(duì)的原則、方法等進(jìn)行了積極探索，積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

第一，確定了“自力更生為主，國(guó)家支援為輔”的扶持原則。扶貧與濟(jì)貧的根本不同，就在于扶貧工作中貧困群眾居于主體地位，需要通過(guò)他們努力發(fā)展生產(chǎn)來(lái)擺脫貧窮面貌，因此必須重視激發(fā)群眾的自力更生精神。如前所述，1959年，毛澤東在建議國(guó)家投資幫助窮隊(duì)發(fā)展時(shí)，就鼓勵(lì)窮隊(duì)要有志氣，以自力更生為主、國(guó)家扶持為輔，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。1963年1月5日，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，解決窮隊(duì)的問(wèn)題，“經(jīng)濟(jì)上的支援只能是補(bǔ)助的。只有調(diào)動(dòng)窮隊(duì)社員和干部的積極性，再加上必需的經(jīng)濟(jì)支援，才能又快又好地改變窮隊(duì)的面貌”*《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第16冊(cè)，第79頁(yè)。。

在實(shí)際工作中，“自力更生為主，國(guó)家支援為輔”一直是支援窮隊(duì)投資使用的基本要求。例如，1962年8月28日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金問(wèn)題的通知》指出：支援窮隊(duì)無(wú)償投資等農(nóng)業(yè)資金“必須貫徹執(zhí)行‘自力更生為主，國(guó)家支援為輔’的原則。今后生產(chǎn)隊(duì)需要的生產(chǎn)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在收入分配中打夠留足。應(yīng)當(dāng)先使用生產(chǎn)隊(duì)自己的資金，后使用國(guó)家的資金”*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·金融卷》，第360頁(yè)。。1963年11月，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部門(mén)指出：“得到國(guó)家支援的窮隊(duì)，要奮發(fā)圖強(qiáng)，勤儉辦社，主要依靠自己的力量和集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性”，盡快地改變貧窮面貌。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第629頁(yè)。1979年5月，為了充分體現(xiàn)“自力更生為主，國(guó)家支援為輔”的原則，農(nóng)林部、財(cái)政部強(qiáng)調(diào)：“窮社窮隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)自力更生精神，資金確有困難，要求國(guó)家支援時(shí)，必須自下而上申請(qǐng)，提出發(fā)展項(xiàng)目和措施，以及達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，由公社審查匯總上報(bào)縣級(jí)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)?！?《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化財(cái)務(wù)管理文件匯編》，第96頁(yè)。

“自力更生為主，國(guó)家支援為輔”扶持原則的確定，對(duì)于防止貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民產(chǎn)生“等、靠、要”的依賴思想，對(duì)于改革開(kāi)放時(shí)期倡導(dǎo)“扶貧先扶志”的精神具有重要啟發(fā)意義。

第二，探索了集中使用、先易后難、打殲滅戰(zhàn)的扶持方法。人民公社時(shí)期，國(guó)家財(cái)政比較困難，資金的投放必須是有計(jì)劃、有控制、有重點(diǎn)的，有限的資金要使用在最需要、最有效的地方。支援窮隊(duì)投資起初按農(nóng)業(yè)人口分配到各省，各省再分配給窮社窮隊(duì)使用。在這一過(guò)程中，不少地方將資金平均分配，沒(méi)有真正用到窮隊(duì)，影響了資金使用效果。自1962年起，中央著手糾正扶貧資金“撒胡椒面”分散使用、平均分配的問(wèn)題，探索并提出集中使用、先易后難、打殲滅戰(zhàn)的扶貧辦法。中央申明，支援窮隊(duì)投資“應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶惺褂?，采用打殲滅?zhàn)的辦法，按照先易后難的步驟，改變一批窮隊(duì)的面貌”*《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第16冊(cè)，第79頁(yè)。。

1962年支援人民公社投資的劃撥，改變了按農(nóng)業(yè)人口分配的做法。當(dāng)年4月，在已經(jīng)撥付的35943.8萬(wàn)元支援人民公社投資中，東北地區(qū)遼、吉、黑三省分到的投資最多，共有16146.4萬(wàn)元，約占全部投資的44.9%；其次是華東地區(qū)蘇、浙、皖、贛、閩、魯、滬等六省一市，分配到6071.1萬(wàn)元，約占16.9%；再次是中南地區(qū)粵、桂、鄂、湘、豫等五個(gè)省、自治區(qū)，獲得5399.6萬(wàn)元，約占15%；然后是華北地區(qū)冀、晉、蒙、京等四個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，得到5206.4萬(wàn)元，約占14.5%；西南地區(qū)云、貴、川、藏等四個(gè)省、自治區(qū)分得1645.7萬(wàn)元，約占4.6%；最少的是西北地區(qū)陜、甘、寧、青、新等五個(gè)省、自治區(qū)，分到了1474.6萬(wàn)元，僅約占4.1%*《財(cái)政部、農(nóng)墾部、農(nóng)業(yè)部分配1962年支援人民公社投資指標(biāo)的通知》(1962年4月26日)，北京市檔案館藏，檔案號(hào)096-002-00023。。這種分配充分體現(xiàn)了中央首先集中扶持東北地區(qū)脫貧的思路，西南、西北地區(qū)自然條件極為惡劣，脫貧難度大，排在了最后。

為了把資金集中起來(lái)打殲滅戰(zhàn)，國(guó)家還規(guī)定：“支援窮隊(duì)投資的分配和使用，應(yīng)當(dāng)同國(guó)家補(bǔ)助社隊(duì)的小型農(nóng)田水利費(fèi)、造林費(fèi)、水土保持費(fèi)和銀行發(fā)放的貸款等資金統(tǒng)籌安排，合理分配，計(jì)劃使用……要有效地使用國(guó)家支援的資金，盡快地改變貧窮面貌。”*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第629頁(yè)。這與當(dāng)前國(guó)家要求貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，以實(shí)現(xiàn)脫貧效益最大化的精神是一致的。

第三，一些地方在實(shí)際工作中采取了立卡建檔等有益的工作辦法。在扶持窮隊(duì)工作中，為了提高資金效用，各地注意扶持的精準(zhǔn)性，注意區(qū)別窮隊(duì)與困難隊(duì)。山東等地就采取了“凡符合窮隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)的隊(duì)就逐隊(duì)進(jìn)行卡片登記，建立檔

案，并逐級(jí)報(bào)省農(nóng)業(yè)銀行備查”的工作辦法*《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行山東省分行關(guān)于支援窮隊(duì)情況和意見(jiàn)的報(bào)告》(1964年5月16日)，山東省檔案館藏，檔案號(hào)A068-02-2387。，對(duì)于準(zhǔn)確識(shí)別窮隊(duì)、更好發(fā)揮有限的扶持資金的效用提供了很大的幫助。這與當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展的對(duì)貧困戶、貧困村、貧困人口建檔立卡的工作相比，是一種極其可貴的探索。

此外，在支援人民公社投資使用的20年間，盡管國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)專款專用并加強(qiáng)監(jiān)管，但是資金被違規(guī)挪用的現(xiàn)象一直不能杜絕。人民公社時(shí)期，黨和國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人高度重視這種現(xiàn)象，分析指出：資金管理不好的原因，一方面在于思想認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為，“什么財(cái)政的錢(qián)、銀行的錢(qián)，都是國(guó)家的錢(qián)，何必分得那么清楚呢？”另一方面，有些社隊(duì)干部對(duì)國(guó)家資金不負(fù)責(zé)，對(duì)群眾也不負(fù)責(zé)，“他們敢借、敢用、敢不還”。因此，相關(guān)中央領(lǐng)導(dǎo)要求各級(jí)黨政干部“堅(jiān)持按計(jì)劃、按政策、按制度辦事”，“國(guó)家支援農(nóng)業(yè)的錢(qián)，都是按照政策和計(jì)劃安排的，各種錢(qián)各有特定的用途，必須分口管理，分別使用，不能混淆，不能互相挪用”，并且要發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾監(jiān)督，要有嚴(yán)格的管理制度，還要有嚴(yán)格按制度辦事的人；同時(shí)要求銀行等資金管理部門(mén)“進(jìn)一步改進(jìn)作風(fēng)，堅(jiān)持原則，擔(dān)負(fù)起管好、用好資金的光榮職責(zé)”。*《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第622—623頁(yè)。這種探索，對(duì)于認(rèn)識(shí)、糾正當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作存在的擠占挪用扶貧資金問(wèn)題也有一定的啟發(fā)意義。