李立家（北京市司法局）

2017年10月，最高人民法院、司法部聯(lián)合下發(fā)通知，決定在全國(guó)八省市開(kāi)展為期一年的刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作。試點(diǎn)半年來(lái)，北京市法律援助值班律師法律幫助率達(dá)97.4%，法律援助律師辯護(hù)率達(dá)91.1%，成效明顯。本文結(jié)合北京市實(shí)踐情況，采取動(dòng)態(tài)、非均衡方法，對(duì)這項(xiàng)刑事政策進(jìn)行實(shí)證分析。

一、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋政策實(shí)踐情況

2017年10月，最高人民法院、司法部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，對(duì)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋政策進(jìn)行全面設(shè)計(jì)；11月，北京市高級(jí)人民法院、北京市司法局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行細(xì)化豐富，這兩個(gè)文件成為北京市推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)的主要政策依據(jù)。

這項(xiàng)試點(diǎn)相關(guān)政策僅在刑事審判階段施行，律師是參與主體，法律援助是主要參與方式。律師通過(guò)法律援助參與主要表現(xiàn)在法律幫助和法律援助兩方面，即接受法律援助中心安排或者指派參加駐法院法律援助工作站值班或者為被告人提供辯護(hù)。

試點(diǎn)半年來(lái)，北京市積極運(yùn)用法律援助值班律師準(zhǔn)入退出機(jī)制，梳理完善值班律師團(tuán)隊(duì)，確保值班律師隊(duì)伍處于總數(shù)穩(wěn)定且動(dòng)態(tài)調(diào)整狀態(tài)，有近1000名律師參與駐辦案機(jī)關(guān)法律援助工作站值班。從試點(diǎn)開(kāi)始至2018年2月底，全市法院適用簡(jiǎn)易程序、速裁程序?qū)徖硇淌掳讣?381件，駐法院法律援助工作站值班律師為適用簡(jiǎn)易程序、速裁程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒颂峁┓蓭椭?265人次，提供法律幫助比率達(dá)97.4%。再考慮有三個(gè)區(qū)駐法院法律援助工作站是在2017年11月才開(kāi)始建立并開(kāi)展工作的情況，將來(lái)法律援助值班律師為適用簡(jiǎn)易程序、速裁程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒颂峁┓蓭椭谋嚷驶灸苓_(dá)到100%。

北京市各法律援助中心按照政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心強(qiáng)、具備三年刑事案件辦理經(jīng)驗(yàn)的條件，組建了1300余人的刑事辯護(hù)律師隊(duì)伍，這是為適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒颂峁┺q護(hù)的主要力量。從試點(diǎn)開(kāi)始至2018年3月底，全市法律援助中心指派辦理刑事審判階段法律援助案件4150件，占法院適用普通程序?qū)徖硇淌掳讣?shù)的91.1%。因開(kāi)展試點(diǎn)擴(kuò)大范圍的通知辯護(hù)法律援助案件2963件，占刑事審判階段法律援助案件數(shù)的71.4%，法律援助在刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)中發(fā)揮了重要作用。需要說(shuō)明的是，被告人自行委托律師辯護(hù)數(shù)和拒絕律師辯護(hù)數(shù)未能統(tǒng)計(jì)，若再考慮被告人自行委托律師辯護(hù)的數(shù)量，刑事案件審判階段律師辯護(hù)率將更高。同時(shí)，還應(yīng)看到，刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)為被告人提供免費(fèi)的法律援助，使被告人聘請(qǐng)委托律師數(shù)量比試點(diǎn)前有所減少。

在試點(diǎn)探索中形成的若干工作機(jī)制為這項(xiàng)刑事政策落地或者掌握政策效果提供了制度保障。例如，司法行政機(jī)關(guān)、法院建立專門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確專門(mén)人員，及時(shí)就新情況、新問(wèn)題進(jìn)行溝通研究，加強(qiáng)試點(diǎn)政策解讀，指導(dǎo)試點(diǎn)深入推進(jìn)；司法行政機(jī)關(guān)、法院分別組織試點(diǎn)專項(xiàng)培訓(xùn)，設(shè)計(jì)專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，形成數(shù)據(jù)情況專報(bào)制度，跟蹤試點(diǎn)進(jìn)展情況，分析掌握試點(diǎn)效果。

二、開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)的有效措施

試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，北京市因試點(diǎn)擴(kuò)大范圍的通知辯護(hù)法律援助案件占刑事審判階段法律援助案件數(shù)的71.4%；刑事審判階段法律援助案件數(shù)已經(jīng)超過(guò)了2016年全年刑事偵查、審查起訴、審判三個(gè)階段法律援助案件數(shù)，這些成效的取得主要依賴于以下幾條關(guān)鍵性措施。

（一）擴(kuò)大法律援助通知辯護(hù)范圍，加大刑事法律援助工作力度。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋，主要還是采取通過(guò)通知律師辯護(hù)的方式來(lái)完成①參見(jiàn)李立家：《刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋現(xiàn)狀與對(duì)策》，《中國(guó)司法》，2017年第11期。。實(shí)踐證明，這確實(shí)成為這項(xiàng)刑事政策取得成效的關(guān)鍵措施之一。在試點(diǎn)中，對(duì)適用普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣?、二審案件、按照審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?，被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人的，法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)，充分發(fā)揮了法律援助在刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)中的兜底保障作用。為保障這條措施落實(shí)，最高人民法院、司法部《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》第十一條規(guī)定：“第二審人民法院發(fā)現(xiàn)第一審人民法院未履行通知辯護(hù)職責(zé)，導(dǎo)致被告人審判期間未獲得律師辯護(hù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合刑事訴訟法第二百二十七條第三項(xiàng)規(guī)定的情形，裁定撤銷(xiāo)原判，發(fā)回原審人民法院重新審判”；北京市《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)于應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的案件，被告人拒絕法律援助機(jī)構(gòu)指派的律師為其辯護(hù)，人民法院準(zhǔn)許的，應(yīng)當(dāng)將被告人明確拒絕律師辯護(hù)的書(shū)面材料附卷”。這兩條具有可操作性、強(qiáng)制性的規(guī)定保證了法院依法履行通知辯護(hù)職責(zé)的有效落實(shí)。同時(shí)，為配合試點(diǎn)，北京市進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助指派工作，通知辯護(hù)案件指派時(shí)間由3個(gè)工作日提速為適時(shí)指派，特殊案件實(shí)行先行指派，隨后補(bǔ)寄手續(xù)，刑事法律援助案件指派工作效率大大提高；指派具有一定資質(zhì)的刑辯律師團(tuán)隊(duì)或者值班律師團(tuán)隊(duì)律師，承辦刑事法律援助案件或者法律幫助案件，從源頭上保證刑事法律援助工作質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)法院法律援助工作站和值班律師工作。加強(qiáng)值班律師工作和擴(kuò)大通知辯護(hù)范圍是刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)取得實(shí)效的支撐性措施，其重要性猶如“鳥(niǎo)之兩翼”。刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)以及刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)、刑事速裁程序試點(diǎn)都對(duì)值班律師提出了要求，因此，加強(qiáng)值班律師工作對(duì)高質(zhì)量推進(jìn)試點(diǎn)具有重要作用。結(jié)合北京市半年來(lái)的實(shí)踐，在刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)中加強(qiáng)值班律師工作有三個(gè)關(guān)鍵。首先是加強(qiáng)法律援助中心駐法院工作站建設(shè)。目前，北京市各法律援助中心在相應(yīng)法院設(shè)立法律援助工作站22個(gè)，除去知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院外，實(shí)現(xiàn)了全市法院法律援助工作站全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)工作站的規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范工作站標(biāo)牌標(biāo)識(shí)，公示值班律師信息，將值班律師工作職責(zé)、法律援助范圍條件等信息上墻。其次是組建高質(zhì)量值班律師團(tuán)隊(duì)。加強(qiáng)值班律師工作需要嚴(yán)把入口關(guān)，保證參與值班的律師具備一定業(yè)務(wù)水平。北京市值班律師的選任實(shí)行“三查”制度，即報(bào)名條件初步審查、履職能力調(diào)查、執(zhí)業(yè)和違紀(jì)情況核查，確保全市值班律師團(tuán)隊(duì)保持在1000人左右。在人數(shù)滿足工作需要基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用法律援助值班律師準(zhǔn)入退出機(jī)制來(lái)保持團(tuán)隊(duì)活力和質(zhì)量，僅北京市法律援助中心2017年就清退違規(guī)或不再符合值班條件的律師事務(wù)所34家。同時(shí)，建立值班律師崗前培訓(xùn)制度，凡是經(jīng)過(guò)“三查”程序進(jìn)入值班律師團(tuán)隊(duì)的律師，上崗前都要參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助其了解速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、律師辯護(hù)全覆蓋等刑事政策和值班律師職責(zé)，確保他們掌握最新政策規(guī)定和值班要求。最后是確定符合實(shí)際的值班律師工作模式。當(dāng)前，北京市根據(jù)法院刑事案件量、律師資源等情況，探索形成滿足需求、節(jié)約資源、符合實(shí)際的三種值班律師工作模式：所有工作日定期值班模式、固定工作日定期值班模式、按照法院需求臨時(shí)安排值班模式。

（三）各參與單位有力的協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)解決問(wèn)題。這項(xiàng)試點(diǎn)作為新政策，對(duì)政策目的和措施的熟悉掌握程度由上而下呈遞減狀態(tài)，要保證落實(shí)，必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。北京市在協(xié)調(diào)指導(dǎo)這項(xiàng)刑事政策落實(shí)中形成了幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。一是法院和司法行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)席會(huì)議制度，主要解決法律援助工作站建設(shè)、值班律師、通知辯護(hù)等工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)等問(wèn)題。二是法院與司法行政機(jī)關(guān)、法律援助機(jī)構(gòu)建立會(huì)商通報(bào)機(jī)制，明確專門(mén)聯(lián)系人，及時(shí)溝通通報(bào)情況，協(xié)調(diào)解決業(yè)務(wù)問(wèn)題。三是探索協(xié)調(diào)律師應(yīng)急措施。針對(duì)律師資源缺乏地方或者有特殊需求單位的申請(qǐng)，由律師協(xié)會(huì)統(tǒng)籌調(diào)配律師資源，對(duì)口支援相關(guān)單位開(kāi)展工作，實(shí)踐中形成了臨時(shí)調(diào)配和常規(guī)備班兩種模式。北京市法律援助中心指派律師辦理某重大跨國(guó)電信詐騙案件時(shí)，出現(xiàn)了需要的律師事務(wù)所數(shù)超過(guò)該中心刑事辯護(hù)律師所在律師事務(wù)所數(shù)的情況，最后由律師協(xié)會(huì)臨時(shí)協(xié)調(diào)其他律師事務(wù)所參與，才滿足了刑事審判需要，順利解決這一問(wèn)題。北京市某區(qū)法律援助中心協(xié)調(diào)律師協(xié)會(huì)確定三家距離法院較近的律師事務(wù)所為應(yīng)急律師事務(wù)所，在出現(xiàn)駐法院法律援助工作站值班律師需求量較大且時(shí)間緊急的情況時(shí)，安排應(yīng)急律師事務(wù)所律師承擔(dān)值班律師工作。

（四）加大創(chuàng)新力度，確保改革措施落實(shí)到位。一是探索值班律師轉(zhuǎn)任辯護(hù)律師機(jī)制。北京市海淀區(qū)法律援助中心嘗試指派值班律師轉(zhuǎn)換身份出庭辯護(hù)，實(shí)現(xiàn)法律幫助和法律援助有序銜接。二是探索電子函件與紙質(zhì)函件并行的流轉(zhuǎn)模式。北京市西城區(qū)探索通知辯護(hù)公函電子版與紙質(zhì)版并行流轉(zhuǎn)工作模式。法律援助中心憑人民法院通知辯護(hù)電子版公函先行指派律師，隨后將收到的紙質(zhì)版公函存檔，大幅提高工作效率。北京市法律援助中心與某中級(jí)人民法院協(xié)商，將不開(kāi)庭審理案件采取公文流轉(zhuǎn)與法律援助律師指派同步進(jìn)行。法律援助律師會(huì)見(jiàn)被告人與法官審理案件在同一天先后進(jìn)行，探索不開(kāi)庭審理刑事法律援助案件的協(xié)作機(jī)制。三是積極運(yùn)用現(xiàn)代科技，大幅提高工作效率，節(jié)約溝通成本。積極發(fā)揮微信等網(wǎng)絡(luò)即時(shí)通訊工具作用，司法行政機(jī)關(guān)建立刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作群，及時(shí)傳達(dá)工作要求，解決工作問(wèn)題，統(tǒng)計(jì)工作數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)，形成共同推動(dòng)的氛圍；法律援助機(jī)構(gòu)建立值班律師和刑辯律師工作群，講解試點(diǎn)政策和典型案例，協(xié)調(diào)律師資源，激發(fā)工作活力，提高工作效率和質(zhì)量。同時(shí)，北京市海淀區(qū)在法律援助中心工作系統(tǒng)中設(shè)置律師遠(yuǎn)程會(huì)見(jiàn)功能，解決了對(duì)時(shí)間緊迫案件被告人急需法律幫助，但工作站現(xiàn)場(chǎng)值班律師不能滿足需求的問(wèn)題。

三、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)實(shí)踐中的問(wèn)題

刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)在積極推進(jìn)的同時(shí)，也出現(xiàn)一些問(wèn)題，面臨一些困難。

（一）法律援助值班律師工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。部分法律援助中心駐法院工作站硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，工作規(guī)范化水平有待提高；有的值班律師被安排承擔(dān)大量民事法律咨詢工作，偏離了值班律師設(shè)立初衷；很多值班律師法律幫助或多或少存在重程序、輕實(shí)效問(wèn)題，如部分值班律師為被告人提供法律幫助的時(shí)間不富裕，缺乏私密性，難以保證被告人獲得法律幫助的充分性、有效性。

（二）協(xié)調(diào)配合還不夠順暢。刑事律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障，尤其是閱卷、會(huì)見(jiàn)、辯論等執(zhí)業(yè)權(quán)利保障還有待提高，律師維護(hù)執(zhí)業(yè)權(quán)利救濟(jì)渠道還需進(jìn)一步暢通。法院與法律援助機(jī)構(gòu)的辦案程序、機(jī)制銜接有待進(jìn)一步規(guī)范，如值班律師法律幫助文書(shū)格式和流轉(zhuǎn)方式不統(tǒng)一。對(duì)試點(diǎn)中的部分問(wèn)題存在爭(zhēng)議，如同一值班律師是否可以為共同犯罪案件中多個(gè)被告人單獨(dú)提供法律幫助等。

（三）刑事律師數(shù)量不夠。目前，專門(mén)辦理刑事業(yè)務(wù)的律師數(shù)量不多，難以滿足刑事訴訟改革幾項(xiàng)試點(diǎn)深入推進(jìn)后對(duì)刑事律師的需要。刑事法律援助案件和值班律師補(bǔ)貼偏低，難以有效調(diào)動(dòng)律師參與刑事業(yè)務(wù)的積極性。知名刑辯律師辦理法律援助案件少，對(duì)青年律師的示范帶動(dòng)作用不足。

四、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋政策進(jìn)一步落實(shí)的建議

要深入推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)，除繼續(xù)鞏固落實(shí)被實(shí)踐證明有效的措施外，還要著力解決存在的問(wèn)題。

（一）法院、司法局加大聯(lián)合調(diào)研、督查力度。重點(diǎn)督查之前試點(diǎn)中存在問(wèn)題的解決和遇到難點(diǎn)任務(wù)的推進(jìn)，確保法官通知辯護(hù)職責(zé)、法律援助工作人員指派職責(zé)的履行。法院、司法局應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)工作，密切關(guān)注試點(diǎn)開(kāi)展情況，加強(qiáng)跟蹤分析，積極研究解決試點(diǎn)工作推進(jìn)不平衡等問(wèn)題。注重調(diào)動(dòng)基層積極性，指導(dǎo)各單位大膽探索創(chuàng)新，總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)政策培訓(xùn)。針對(duì)實(shí)踐中基層法院、法律援助工作人員、律師對(duì)試點(diǎn)政策認(rèn)識(shí)把握不夠的問(wèn)題，法院、司法局、法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)，加大對(duì)試點(diǎn)政策解讀和宣傳力度，幫助相關(guān)人員準(zhǔn)確把握試點(diǎn)的目的、原則、任務(wù)以及值班律師工作的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)試點(diǎn)政策落實(shí)。

（三）加強(qiáng)科技在試點(diǎn)工作中的融合應(yīng)用。針對(duì)工作站硬件建設(shè)、律師參與等問(wèn)題，研究設(shè)計(jì)推廣值班律師視頻會(huì)見(jiàn)系統(tǒng)，突破值班律師法律幫助的時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)值班律師隨時(shí)隨地能為被告人提供法律幫助的目的②參見(jiàn)李立家：《我國(guó)法律援助值班律師制度的設(shè)想與實(shí)踐——以從刑事案件速裁程序到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的變化為視角》，《中國(guó)司法》，2017年第6期。。實(shí)現(xiàn)法律援助機(jī)構(gòu)管理系統(tǒng)與辦案機(jī)關(guān)工作系統(tǒng)的對(duì)接，提高案件流轉(zhuǎn)效率。完善規(guī)范值班律師和刑辯律師工作網(wǎng)絡(luò)群，提高工作部署反饋效率，加強(qiáng)工作交流，提高律師工作水平和試點(diǎn)參與深度。

此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)在刑事偵查、審查起訴、審判三個(gè)階段全面推行刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋作科學(xué)預(yù)判，提前做好應(yīng)對(duì)。