●天津市武清區(qū)人民檢察院課題組/文

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，是全面從嚴(yán)治黨的迫切要求，意義重大。近年來，最高人民檢察院對加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約工作下發(fā)了諸多規(guī)范性文件，提出了一系列新要求，倚靠大數(shù)據(jù)平臺，對辦案過程實施動態(tài)管理與監(jiān)督共審機(jī)制，以雷霆萬鈞之勢問責(zé)究責(zé)，成效顯著。但在實踐和探索過程中，面臨多方面壓力和誘惑，導(dǎo)致在個別地區(qū)個別部門仍然存在違紀(jì)違規(guī)甚至違法問題，據(jù)統(tǒng)計，2016年檢察系統(tǒng)查處違紀(jì)違法人員474人，追究了121名領(lǐng)導(dǎo)干部的失職失察責(zé)任，尤其出現(xiàn)在辦理自偵案件領(lǐng)域，案件涉及的部分國家機(jī)關(guān)工作人員社會關(guān)系較為復(fù)雜，容易導(dǎo)致說情、干擾辦案，個別意志不堅定的辦案人員，容易滑向違法違紀(jì)的深淵，更有甚者，會出現(xiàn)該立案不立案，隨意變更強(qiáng)制措施，重實體而忽視辦案程序，對案件久拖不立等現(xiàn)象，諸如此類容易出現(xiàn) “異常點”“風(fēng)險點”的環(huán)節(jié)，如果監(jiān)督制約剛性不足，處理問題不夠及時和有力，就會導(dǎo)致違紀(jì)違法問題的發(fā)生。

針對上述情況，課題組認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部是否出現(xiàn)問題，其關(guān)鍵取決于辦案規(guī)范和辦案人員的素質(zhì)。因此，課題組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從檢察業(yè)務(wù)和檢察隊伍兩方面著手，圍繞辦案活動和檢察官這兩個關(guān)鍵因素開展內(nèi)部監(jiān)督。

一、強(qiáng)化對檢察業(yè)務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督

司法辦案活動是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重中之重。案件管理部門、辦案部門、訴訟監(jiān)督部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等均具有一定的內(nèi)部監(jiān)督職能，通過合作配合和互相監(jiān)督制約，發(fā)現(xiàn)案件辦理中的問題，并及時督促糾正，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效力。[1]

（一）發(fā)揮統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)作用

強(qiáng)化對辦案活動的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的重要功能之一。系統(tǒng)通過設(shè)置不同的監(jiān)督節(jié)點，嚴(yán)格管理操作流程，將對辦案活動的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督，確保監(jiān)督動態(tài)化，有效地實現(xiàn)了檢察業(yè)務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。隨著司法改革進(jìn)一步推進(jìn)和統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)的深度應(yīng)用，對案件管理部門提出了更高要求，特別是如何強(qiáng)化流程監(jiān)督，提升內(nèi)部監(jiān)督效果和力度值得深思。課題組認(rèn)為，應(yīng)將重點放在監(jiān)督范圍的延伸，擴(kuò)大內(nèi)部監(jiān)督輻射面。例如利用系統(tǒng)對案件的全程監(jiān)控，從流程監(jiān)控、結(jié)案審核、審查法律文書、風(fēng)險預(yù)警評估等多方面入手，實現(xiàn)對案件的實時動態(tài)監(jiān)督。首先要加強(qiáng)對辦案差錯的監(jiān)督。辦案差錯是指辦案過程中存在的法律性、程序性或者格式文字性錯誤，案管部門通過結(jié)案審核工作，重點對法律文書進(jìn)行審查，一旦發(fā)現(xiàn)存在上述錯誤，及時督促辦案部門規(guī)范適用法律、嚴(yán)格遵守辦案流程、熟練使用文書規(guī)范。發(fā)現(xiàn)問題后及時通知辦案部門予以改正，最大程度地避免出現(xiàn)辦案差錯或者將存在瑕疵的法律文書流出檢察機(jī)關(guān)。其次要加強(qiáng)對辦案部門實體性權(quán)力的監(jiān)督。目前統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)主要是通過流程監(jiān)督實現(xiàn)對辦案期限的監(jiān)督，有必要延伸監(jiān)督范圍，監(jiān)督辦案部門是否依法履行了法律所賦予其的各項實體權(quán)力。如適用偵查措施和強(qiáng)制措施是否合法，是否濫用職權(quán)違規(guī)違法插手不應(yīng)辦理的案件，是否濫用退補(bǔ)等延長、重新計算辦案期限規(guī)定，查封扣押凍結(jié)處理涉案財物是否符合法律規(guī)定，是否依法從每個辦案節(jié)點上防止和糾正司法不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生等。第三，還應(yīng)強(qiáng)化通過系統(tǒng)督促辦案部門依法履職的功能。例如案件管理部門在受理案件時發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)對已立案、采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人未及時移送審查逮捕、移送審查起訴的；退補(bǔ)案件未及時補(bǔ)偵重報的；發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)程序不適格的，可以督促偵查監(jiān)督或公訴部門依法履行對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。通過巡查業(yè)務(wù)系統(tǒng)，案管部門發(fā)現(xiàn)偵查監(jiān)督或公訴部門辦理的案件，沒有進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警評估或者及時公開案件信息的，應(yīng)當(dāng)及時與辦案部門溝通，提醒辦案部門依法及時開展工作，保障刑事訴訟活動順利進(jìn)行。

（二）完善檢察官聯(lián)席會議制度

檢察官聯(lián)席會議制度作為一種選擇性的咨詢程序，是司法體制改革后檢察權(quán)運行新模式下的一項制度創(chuàng)新。聯(lián)席會議的啟動方式分為由部門負(fù)責(zé)人自行召集和檢察官提請部門負(fù)責(zé)人召集，集合本部門內(nèi)所有檢察官，在必要時還可邀請其他部門檢察官，組織個案討論、類案研究或開展業(yè)務(wù)交流，在突出檢察官主體地位的同時充分發(fā)揮集體智慧，在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、保障案件辦理質(zhì)量、提升隊伍專業(yè)素質(zhì)等方面具有積極意義。檢察官聯(lián)席會議承擔(dān)著一定的內(nèi)部監(jiān)督職能，參會檢察官自由發(fā)表對案件的意見和看法，會議記錄全程留痕，這對承辦案件的檢察官存在一種隱性制約。為了發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效力，在具體操作上，檢察官聯(lián)席會議應(yīng)做到全程記錄全面留痕。在硬件設(shè)備方面，應(yīng)為辦案部門配備掃描儀，及時將聯(lián)席會議的會議記錄上傳至檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，還可進(jìn)一步配置語音轉(zhuǎn)化文字設(shè)備，簡化會議記錄人員的工作，以便更全面詳細(xì)地記錄下會議討論內(nèi)容；在軟件制度方面，應(yīng)全面規(guī)范會議記錄格式規(guī)范，限定會議記錄的上傳時間，一般限于會議后3日內(nèi)及時上傳系統(tǒng)，原件則應(yīng)于掃描后入卷歸檔；在外部限制方面，定期或不定期地將會議記錄與案件終局性處理結(jié)果進(jìn)行對比或參照，并作為考核檢察官業(yè)務(wù)水平的參考依據(jù)。此外，檢察官聯(lián)席會議也可作為案件質(zhì)量評查的一部分，會議是否召開、流程是否規(guī)范、意見是否采納等都納入案件質(zhì)量評價體系，進(jìn)而推動辦案質(zhì)量的提高。

（三）充分發(fā)揮檢察委員會監(jiān)督作用

作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢察委員會和檢察長負(fù)責(zé)制共同構(gòu)成了我國檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。在檢察組織體制中，檢委會位于司法決策的頂層位置，負(fù)有統(tǒng)率、指導(dǎo)、監(jiān)督司法辦案的重任。最高人民檢察院制定的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》明確要求:“提高檢察委員會工作法治化、民主化、科學(xué)化水平，發(fā)揮檢察委員會對重大案件和其他重大問題的決策、指導(dǎo)和監(jiān)督功能?！苯⒉⑼晟茩z委會的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，一方面要嚴(yán)格執(zhí)行《議事和工作規(guī)則》關(guān)于議題范圍的規(guī)定。正確把握議題標(biāo)準(zhǔn)，凡是屬于檢察委員會議題范圍的，都要提交檢察委員會審議，不能以其他會議代替；應(yīng)當(dāng)由檢察委員會作出決定的，不能由檢察官個人或者部門自行決定。要規(guī)范檢委會委員及檢委會辦事機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格議題的提請、議題的審查以及議題的審批、執(zhí)行監(jiān)督等程序。另一方面，要對檢委會組成人員、工作重心、工作方式等方面進(jìn)行適宜性的改進(jìn)。如，在組成人員上，打破行政等級的限制，吸引部分辦案經(jīng)驗豐富與法律理論深厚的資深檢察官參與;在工作重心上，由討論決定個案向政策性指導(dǎo)監(jiān)督轉(zhuǎn)變;在工作方式上，由對具體個案提供意見向?qū)︻惏秆芯糠治鲛D(zhuǎn)變，提出一般性的指導(dǎo)意見。同時，建立專家咨詢委員會、專業(yè)研究小組等決策輔助機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)檢委會決策監(jiān)督的及時性、針對性和有效性。

（四）加強(qiáng)案件評查工作

案件質(zhì)量評查是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身監(jiān)督，加強(qiáng)辦案質(zhì)量管理、規(guī)范執(zhí)法行為的一項重要機(jī)制，必須不斷改進(jìn)思路完善這一機(jī)制。案件評查不是孤立的，應(yīng)當(dāng)與檢察官業(yè)績考核、司法責(zé)任追究、個案評析等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，對評查的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、評查范圍、評查組織以及評查方式等進(jìn)行明確規(guī)定，通過查找、發(fā)現(xiàn)、評析案件辦理中的質(zhì)量問題，形成客觀的評查報告，提出明確的評查意見和建議，有效發(fā)揮案件質(zhì)量評查的糾錯功能。一方面，檢察機(jī)關(guān)要建立一支高水平的內(nèi)部評查隊伍。除了在案件管理部門設(shè)置專職的案件評查員，還應(yīng)在各業(yè)務(wù)部門選拔一定數(shù)量的檢察人員，建立本院案件質(zhì)量評查人員庫，以便評查人員輪崗和開展全院性的評查活動。還可以聚合退休的檢察業(yè)務(wù)專家和資深檢察官，建立專業(yè)且客觀的特邀評查員人才庫，負(fù)責(zé)專項評查工作，彌補(bǔ)評查力量不足和評查不深入的短板，為案件質(zhì)量評查提供人才支撐。另一方面，要積極探索打破地域管轄界限的交叉案件評查機(jī)制。以市級院為單位組成監(jiān)督小組，由市院統(tǒng)一調(diào)度，采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將隨機(jī)評查、專項評查和重點評查有機(jī)結(jié)合，合理安排各基層檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行交叉監(jiān)督,并定期對各基層院的搭配進(jìn)行調(diào)換，這樣的監(jiān)督模式不僅解決了內(nèi)部監(jiān)督人員不足的問題，同時也避免了放不下情面自己院管自己院的難題，有效彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)。此外，針對案件質(zhì)量評查具有滯后性的問題，還應(yīng)探索個案同步審核機(jī)制的建立，即案管部門在在業(yè)務(wù)部門辦案的同時介入對案件的實體監(jiān)督，這種對個案的同步審核是對執(zhí)法辦案程序與實體的雙重監(jiān)督，有利于充分發(fā)揮案件管理部門優(yōu)勢，與業(yè)務(wù)部門形成合力，有效提高辦案質(zhì)量，促進(jìn)實體公正，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約。

二、強(qiáng)化對檢察隊伍的內(nèi)部監(jiān)督

對檢察官的內(nèi)部監(jiān)督，必須堅持思想先行，切實提高檢察官準(zhǔn)入門檻，提升檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德，夯實內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。

（一）嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口，提高檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督對象是檢察人員，一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的檢察隊伍的建立，能夠有效地降低內(nèi)部監(jiān)督的難度，推動內(nèi)部監(jiān)督的順利開展。特別是隨著司法改革的層層推進(jìn)，檢察官職業(yè)門檻不斷提高，對檢察官的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力和職業(yè)道德水平都提出了更高的要求。因此，必須進(jìn)一步完善職業(yè)準(zhǔn)入制度，通過合理設(shè)置條件、嚴(yán)格程序步驟，擇優(yōu)遴選入額檢察官。檢察官逐級遴選制度的實行，通過合理的制度設(shè)計把合適的檢察人才放在合適的崗位，有效地保障了檢察官獨立的執(zhí)法辦案的能力。在遴選過程中，應(yīng)當(dāng)確保遴選標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，堅持以“具有成熟的司法能力”作為根本條件，包括政治堅定、法學(xué)功底扎實、辦案經(jīng)驗豐富、廉潔敬業(yè)等方面。專業(yè)化是檢察業(yè)務(wù)工作的內(nèi)在要求，檢察隊伍的特有屬性要求檢察官具備特定的法律知識和相關(guān)技術(shù)，強(qiáng)調(diào)檢察官這一職業(yè)的獨立性、規(guī)范性和司法性特征，有必要在一線檢察官中通過開展崗位練兵活動，加強(qiáng)崗位技能培訓(xùn)，通過時時學(xué)、處處練、層層比，營造全員學(xué)本領(lǐng)、練硬功的良好氛圍。

（二）落實司法責(zé)任制，全面推行過錯責(zé)任追究機(jī)制

司法責(zé)任制是檢察改革的“牛鼻子”，而責(zé)任追究又是司法責(zé)任制中的熱點和難點問題。課題組認(rèn)為，與錯案責(zé)任追究相比，司法過錯責(zé)任追究對于防止冤假錯案、維護(hù)司法公正更為有效，能起到更好的內(nèi)部監(jiān)督效果。[2]錯案責(zé)任追究，是在錯案發(fā)生后，再去追究承辦人責(zé)任，此時錯案已經(jīng)發(fā)生，糾正后雖然最終實現(xiàn)了正義，但是正義已經(jīng)遲到，此時的正義本質(zhì)上已是非正義。而司法過錯責(zé)任追究有著雙重功能，一是可以警醒辦理案件檢察官，起到良好的警示效果，二是一旦發(fā)現(xiàn)司法過錯予以追究后，可及時阻斷過錯傳遞，修正司法行為，進(jìn)而有效防止冤假錯案產(chǎn)生，確保正義不被耽誤，是一種有效的事中監(jiān)督。此外，檢察錯案的界定十分復(fù)雜，各環(huán)節(jié)的法定條件和證明標(biāo)準(zhǔn)不一樣，錯誤的方式和結(jié)果也不一樣，錯案的界定非常困難，過錯程度更是難以區(qū)分。而司法過錯則更易于認(rèn)定，檢察官法、刑事訴訟法等法律法規(guī)嚴(yán)格劃分了司法行為合法與非法的邊界，對檢察人員的要求和檢察系統(tǒng)制定的司法行為規(guī)范都比較明確，將檢察官的具體司法行為與文本要求相對照，司法行為違反相關(guān)要求存在不當(dāng)，即可以認(rèn)定為司法過錯。只要檢察人員在司法辦案過程中有違反法律法規(guī)行為的存在，就應(yīng)當(dāng)因其有司法過錯而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，實踐中執(zhí)行落實較為簡易方便。當(dāng)然，推行司法過錯責(zé)任追究制度應(yīng)樹立正確的理念，要在保護(hù)檢察權(quán)正當(dāng)行使與追究司法過錯責(zé)任之間達(dá)到平衡，不能因此導(dǎo)致檢察權(quán)辦案中時刻想著逃避責(zé)任而畏首畏尾。檢察權(quán)的行使過程就是法律適用的過程，必須對司法不當(dāng)保持合理的寬容，將一般的司法瑕疵與錯誤區(qū)分開來。立足于當(dāng)今司法實踐，梳理檢察司法行為，理清什么情形下追責(zé)、如何追責(zé)、追什么責(zé)，不斷健全完善司法過錯責(zé)任追究制，提高辦案質(zhì)量和效率。

（三）發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察職能，加強(qiáng)檢察人員廉政建設(shè)

全面從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵在全面，要害在從嚴(yán)。黨風(fēng)廉政建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨的重要方面。紀(jì)檢監(jiān)察部門要聚焦主責(zé)主業(yè)，積極落實監(jiān)督責(zé)任，經(jīng)常督促本院黨組和各部門切實履行主體責(zé)任，持續(xù)深化“三轉(zhuǎn)”，用好紀(jì)律這把管黨治黨的尺子，使“四種形態(tài)”有機(jī)地融入到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)各項工作之中。要以開展“不作為、慢作為、亂作為”問題專項整治活動為載體，緊緊抓住落實中央八項規(guī)定精神不放，從群眾反映強(qiáng)烈的問題入手，綜合用好抓重要節(jié)點、抓具體問題、抓監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、抓通報曝光等有效手段，馳而不息正風(fēng)肅紀(jì)，嚴(yán)防“四風(fēng)”問題反彈，真正讓頂風(fēng)違紀(jì)者“長記性”，讓心存僥幸者“收住手”。為強(qiáng)化日常教育管理和監(jiān)督，營造監(jiān)督就在身邊的氛圍，真正達(dá)到懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的效果，監(jiān)察部門要積極構(gòu)建抓早抓小工作機(jī)制，堅持把談話函詢作為常規(guī)手段，讓及時提醒和批評成為常態(tài)，教育引導(dǎo)干警自覺做到廉潔從檢。要通過檢務(wù)督察、抽樣評估、案件評查、回訪案件當(dāng)事人等方式，進(jìn)一步拓寬線索來源，及時發(fā)現(xiàn)檢察人員違紀(jì)問題。要強(qiáng)化問題線索管理，對掌握的線索定期進(jìn)行梳理、分析和研判，嚴(yán)格按規(guī)定分類處理。要堅持“零容忍”的態(tài)度，認(rèn)真對待每一件信訪件，對交辦和實名舉報線索，切實做到核實、反饋無死角、全覆蓋。要充分運用交辦、提辦、領(lǐng)辦、督辦、交叉辦案、聯(lián)合辦案等方式，著力提升查辦案件的效率。在審查時機(jī)上，要對發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題和輕微違紀(jì)問題，更多地運用批評教育、誡勉談話、組織處理、紀(jì)律輕處分等方式來處理。在審查對象上，要重點查處十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的黨員干部。在審查內(nèi)容上，要把是否違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律作為紀(jì)律審查的重點。在審查程序上，要堅持快查快結(jié)，集中精力把主要違紀(jì)問題查清后，涉嫌違法犯罪的及時予以移送。要充分發(fā)揮紀(jì)律審查治本功效，對查辦的典型案件進(jìn)行深入剖析，提出建章立制的意見和建議，做到“查處一起案件、教育一批干部、完善一套制度”。

（四）根據(jù)權(quán)利清單推行分類監(jiān)督模式

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)已實現(xiàn)了人員分類管理，建立了分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明晰、管理規(guī)范的人員分類管理制度，檢察人員隊伍結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，檢察官司法屬性進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)分類管理制度，檢察機(jī)關(guān)工作人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員，其中檢察官是各級檢察院依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，檢察輔助人員是協(xié)助檢察官履行檢察職責(zé)的工作人員，司法行政人員是從事行政管理事務(wù)的工作人員。課題組認(rèn)為，分類管理后，可以根據(jù)三類不同人員的職業(yè)特點探索建立分類監(jiān)督模式。例如檢察長、檢察委員會主要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察官，定期檢查檢察官或檢察官辦案組的工作，或指令其匯報某一案件或一段時間內(nèi)的辦案工作情況；對檢察輔助人員的監(jiān)督主要由檢察官負(fù)責(zé)，因同在一個辦案組內(nèi)，檢察官對檢察輔助人員的履職情況最為了解，可以及時、動態(tài)地對其辦案業(yè)績、司法技能和職業(yè)操守等司法辦案情況進(jìn)行全面記載，強(qiáng)化對檢察輔助人員的內(nèi)部監(jiān)督；對司法行政人員的內(nèi)部監(jiān)督主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，通過明察暗訪、檢務(wù)督查等多種方式，加強(qiáng)對司法行政人員遵守職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律等情況的監(jiān)督，督促其依法履職。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制完善是一個具有長期性、艱巨性的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。在工作實踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)不斷探索實踐，努力開拓創(chuàng)新，始終做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勤于監(jiān)督，通過內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)帶動外部監(jiān)督能力，全力打造一支黨和國家放心、政府滿意、百姓支持的檢察隊伍。

注釋：

[1]向澤選：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的改革》，載《人民檢察》2014年第2期。

[2]沈曙昆、張福全、賈永強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的運行與完善》，載《人民檢察》2013年第 6期。