●許昌市人民檢察院課題組/文

一、刑事案件繁簡分流的必然性

（一）刑事案件繁簡分流的理論基礎(chǔ)——刑罰目的轉(zhuǎn)變

在西方刑法史上，刑罰目的思想經(jīng)歷了由報應(yīng)主義學(xué)說到功利主義（預(yù)防主義）學(xué)說的轉(zhuǎn)變。19世紀中葉以后，隨著產(chǎn)業(yè)革命的完成，社會矛盾尖銳化，犯罪問題特別是暴力犯罪、少年犯、累犯等問題日益突出，刑罰的威懾作用受到普遍懷疑，加之自然科學(xué)的廣泛發(fā)展，實證方法被大量應(yīng)用到社會科學(xué)領(lǐng)域，以實證主義為思想基礎(chǔ)的預(yù)防主義應(yīng)運而生。孟德斯鳩認為,“懲罰犯罪應(yīng)該總是以恢復(fù)秩序為目的。一個良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪，多于懲罰犯罪，注意激勵良好的風(fēng)俗，多于施用刑罰?！盵1]貝卡利亞主張刑罰的目的僅在于預(yù)防犯罪，即“刑罰的目的僅僅在于，阻止罪犯再重新侵害公民，并規(guī)誡其他人不要重蹈覆轍”[2]。在現(xiàn)代社會里，程序的運行并非總是固執(zhí)地指向懲罰，程序法并不是實體法實現(xiàn)的純粹工具，而是承載了多元的功能。

（二）繁簡分流的現(xiàn)實基礎(chǔ)——案多人少矛盾

司法數(shù)據(jù)表明，2006年全國生效判決人數(shù)只有89.0755萬人。然而，截至2015年，全國生效判決人數(shù)已經(jīng)增至123.2695萬人。三十年間，生效判決人數(shù)增加34萬多，新增人數(shù)是2006年生效判決人數(shù)的三分之一。但司法資源的增幅非常有限，尤其是隨著司法員額制改革的全面推行，各地司法機關(guān)享有辦案資格的法官、檢察官人數(shù)相對減少，因此，在我國司法實踐中，普遍呈現(xiàn)案多人少、司法資源趨于緊張的局面。在當前刑事案件數(shù)量居高不下的背景下，要實現(xiàn)庭審實質(zhì)化，必須對案件在偵查、公訴、審判環(huán)節(jié)分別實行分流，將司法資源向重大復(fù)雜疑難以及被告人不認罪等案件傾斜，應(yīng)對長期以來司法機關(guān)“案多人少”的突出問題。

二、刑事案件繁簡分流在實踐中存在的問題

（一）偵查階段羈押措施適用過當

偵查階段是刑事訴訟程序中的初始階段和重要環(huán)節(jié)。在我國司法實踐中，基于獲取犯罪嫌疑人有罪供述、防止串供、翻供等需要，偵查人員對拘留、逮捕等剝奪人身自由的手段頗為青睞。尤其是，在“夠罪即捕”的觀念影響下，逮捕率一直居高不下。其中，就輕微犯罪而言，一旦采取了逮捕措施，將會直接影響后續(xù)階段對案件做不起訴或緩刑處理。

（二）不起訴程序分流過濾功能發(fā)揮不夠

“在制度上，現(xiàn)代公訴制度的案件調(diào)控功能有三種具體表現(xiàn)形式：案件分流功能；案件過濾功能；審判分流功能。其中，對缺乏起訴必要性的案件進行分流處理、輕微刑事案件審判程序的簡易化，已經(jīng)成為現(xiàn)代刑事訴訟制度的顯著趨勢之一?！盵3]在現(xiàn)代刑事訴訟制度下，檢察機關(guān)通過充分行使不起訴裁量權(quán)，對符合不起訴條件的案件積極作出不起訴處理，將不必要進入審判程序的案件分流掉，是現(xiàn)代世界各國案件分流的普遍共識。

（三）審判階段簡易程序分流功能有待進一步加強

在審判階段，通過簡易程序處理提交審判的輕微刑事案件，有助于將更多的司法資源用于重大復(fù)雜疑難案件的審理，切實貫徹以審判為中心的訴訟制度改革。然而，2012年《刑事訴訟法》雖然大幅度擴張了簡易程序案件的適用范圍，但對于簡易案件的內(nèi)部審批程序，卻并未實現(xiàn)實質(zhì)性的突破。

（四）刑事速裁程序存在不足

刑事案件速裁程序于2014年6月27日在全國十八個城市相繼展開試點以來，仍存在以下不足：

1.速裁程序適用罪名范圍具有局限性、辦案期限短、審前程序繁瑣等客觀因素制約了速裁程序的高效優(yōu)勢，對基層法院形成了工作壓力，導(dǎo)致法官適用積極性不高，速裁程序整體適用率不高。

2.因過分追求訴訟效率，而忽視了對被告人、被害人訴訟權(quán)利的保障。實踐中對訴訟效率的片面追求而弱化了對犯罪嫌疑人、被告人、被害人等訴訟參與人的程序權(quán)利的保障,使其不能充分行使自己的訴訟權(quán)利,導(dǎo)致實體權(quán)益受到司法體制的侵害。

三、深化認罪認罰從寬制度試點，推進刑事案件繁簡分流制度的完善

（一）不宜賦予偵查機關(guān)分流處理的權(quán)力

《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》（以下簡稱《試點辦法》）第9條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機關(guān)應(yīng)當層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準。”《試點辦法》的程序設(shè)計存在兩方面的潛在危險：一方面，就權(quán)力配置而言，在司法實踐中，公安機關(guān)有可能會因此而逐步獲得一種實質(zhì)意義上的有罪案件處置權(quán)。而且，就檢察權(quán)的縱向關(guān)系而言，這么做還意味著上級檢察機關(guān)將取代下級檢察機關(guān)而成為一線的辦案機關(guān)。另一方面，這種貌似嚴格的內(nèi)部審批程序，事實上規(guī)避了現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定的程序架構(gòu)及其內(nèi)在的權(quán)力制衡關(guān)系。

（二）積極完善不起訴制度，強化刑事審前程序的分流能力

《試點辦法》第13條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴?！薄熬哂蟹梢?guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理?！睂τ诜缸锵右扇苏J罪認罰的案件，必須積極完善現(xiàn)有的不起訴制度，著重強化其應(yīng)有的程序分流功能。具體建議如下：

1.加強對不起訴裁量權(quán)的規(guī)范引導(dǎo)

2007年2月，最高人民檢察院出臺的《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》規(guī)定，“對于初犯、從犯、預(yù)備犯、中止犯、防衛(wèi)過當、避險過當、未成年人犯罪、老年人犯罪以及親友、鄰里、同學(xué)同事等糾紛引發(fā)的案件，符合不起訴條件的，可以依法適用不起訴”。同年6月又出臺了新修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標準（試行）》，對不起訴的案件質(zhì)量標準和屬于不起訴錯誤、不起訴質(zhì)量不高的情形都作出了細化規(guī)定，雖然出臺這些規(guī)定的目的是提高檢察機關(guān)辦案的質(zhì)量和水平，增強不起訴制度在司法實踐中的可操作性，但實際上，不起訴的適用范圍受到了進一步嚴格的限制，列出的適用標準仍然存在模糊不清之處。

為了規(guī)范檢控人員準確合理執(zhí)行檢控工作，香港主管刑事檢察工作的律政司特意編制了一套檢控人員行為守則，并進行適時修訂。該文件不僅體現(xiàn)特定時期刑事追訴政策，明晰檢控人員行為準則，規(guī)范檢控決定標準，也保證了刑事檢控制度運作的公開、公正?！稒z控守則》對于自身的定位是一套聲明和指令，檢控人員在按照《檢控守則》行為時，仍須顧及個別事宜或案件所涉及的問題和情況。對于檢控人員來說，《檢控守則》主要是提供參考基準和指引，確保其積極、審慎行使職權(quán)，在恪守原則之余靈活地行使酌情權(quán)，并對檢控決定承擔(dān)責(zé)任；對于社會公眾來說，《檢控守則》令社會人士及被告有信心，確信每宗案件都會按理據(jù)作出檢控決定，增強刑事司法制度運作的透明度。從體例來看，《檢控守則》按照檢控活動的進程和特別罪行兩條線索進行編排，內(nèi)容包含檢控人員定位、檢控決定作出、檢控常規(guī)程序、復(fù)核與停止檢控以及定罪之后的上訴、復(fù)核，其中對少年犯案件、家庭暴力案件、剝削他人案件、公共秩序案件中的檢控活動做了更為明確的指引。而“是否具有起訴必要”是起訴裁量的核心內(nèi)容。因此，為了使檢察官能夠積極并公正合理地對案件“是否具有起訴必要”做出正確的判斷，就應(yīng)當與我國的刑事司法實踐經(jīng)驗相結(jié)合，為檢察官作出是否起訴的判斷，提供明確的規(guī)則依據(jù)和指引。所以，借鑒香港地區(qū)的《檢控手冊》以事前行為指引的方式規(guī)范檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán)也是一種可行的方法。

2.落實司法責(zé)任制

落實司法責(zé)任制使員額檢察官對案件的處理擁有決定權(quán)，激發(fā)其內(nèi)生動力，為其司法理念的執(zhí)行提供條件。同時保證公訴人的職業(yè)化，對一些不具有司法屬性的社會性事務(wù)要避免公訴人的參與，在辦案環(huán)境上給予公訴人便利，讓公訴人有更多的時間和精力投入到案件的辦理。

3.拓寬不起訴適用范圍

相對不起訴在主體適用上可以適當照顧老年人，這也和我國刑法的規(guī)定相呼應(yīng)，展現(xiàn)對老年人的“關(guān)愛”；對于初犯和偶犯，在適用的刑罰上可放寬，可能判處3年以下有期徒刑、管制、拘役、單處罰金均可；在附條件適用的主體上，對所有自然人犯罪主體均可適用；在案件類型上對危害國家安全、危害公共安全的偶犯和過失犯亦可適用，可將任何宣告刑較輕的犯罪適用附條件不起訴。

（三）簡易程序制度的完善

《試點辦法》第18條規(guī)定，“對于基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以上刑罰的案件，被告人認罪認罰的，可以依法適用簡易程序?qū)徟??！币虼耍M一步完善簡易程序?qū)⑹谴龠M認罪認罰案件審判分流的重要抓手之一。

1.簡化內(nèi)部辦案機制

簡易程序案件的簡易化處理，很大程度上依賴于承辦人的裁量權(quán)和自主權(quán)。簡化檢察院和法院的內(nèi)部審批及文書制作，減少文字性工作，可以提高實效。

2.規(guī)定彈性辦案期限

簡易程序案件的要點在化解矛盾，當事人和解、緩刑的適用審批，社會考察等均需要一定的時間，為了簡單提高司法效率的辦案期限規(guī)定擠壓了以上事項的進行時間，為使案件的法律效果、社會效果、政治效果相統(tǒng)一，對不同案件的辦案期限應(yīng)作彈性規(guī)定。

（四）刑事速裁程序的完善

關(guān)于刑事速裁程序的完善，應(yīng)注重以下問題：

1.確立速裁程序書面審理模式。速裁程序要區(qū)別于簡易程序，在是否開庭審理上必須有所表現(xiàn)。速裁程序的庭審并無實質(zhì)意義，確立速裁程序案件的書面審理制度，能有效提高訴訟效率。

2.明確刑事速裁案件適用范圍。速裁程序的適用可與相對不起訴在具體適用的刑罰范圍上一致，在確定案件時，應(yīng)更多地考慮案件客觀方面，區(qū)別于相對不起訴對“人”的重點考察，也可以更好地與相對不起訴的適用劃定界線。

注釋：

[1][法]孟德斯鴻：《論法的精神(上)》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第83頁。

[2][意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國大百科全書出版社1993年版，第42頁。

[3]吳宏耀：《我國公訴制度的功能檢討與優(yōu)化》，載《人民檢察》2016年第1期。