■陳曉律

(南京大學(xué)歷史學(xué)院教授)

現(xiàn)代西方社會(huì)政策演變的規(guī)律，可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為：生產(chǎn)的社會(huì)化必然導(dǎo)致社會(huì)保障體系的社會(huì)化。任何一個(gè)國(guó)家，單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是不可持續(xù)的，只有社會(huì)保障體系同步發(fā)展，才可能最終形成一個(gè)和諧的共同體。以筆者較為熟悉的英國(guó)為例，這一特點(diǎn)表現(xiàn)得更為明顯。

一、流動(dòng)人口是擋不住的

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是人口、資本和資源可以較為自由地流動(dòng)。面對(duì)人口流動(dòng)，城市不僅不可能在短期內(nèi)提供足夠的工作機(jī)會(huì)，空間也受到外來(lái)人口的擠壓，由此造成一系列社會(huì)問(wèn)題。英國(guó)的流動(dòng)人口與貧困人口，是由于近代英國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的。16世紀(jì)時(shí)，英國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了圈地運(yùn)動(dòng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革，農(nóng)業(yè)所需勞動(dòng)力大大減少，在農(nóng)業(yè)中出現(xiàn)了許多剩余人口。一部分剩余人口仍滯留在農(nóng)村，依靠土地為生，他們看起來(lái)每天都有事可做，但事實(shí)上對(duì)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量并沒(méi)有貢獻(xiàn)，這種人被馬克思稱(chēng)為“潛在過(guò)剩人口”。另一部分剩余人口則四處流浪，成為英國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)流動(dòng)的主力軍。而這些流動(dòng)人口，基本上都流向城市——無(wú)論從什么角度看，流動(dòng)人口匯聚的地方只能是城市或城市附近的區(qū)域。

城市只能被迫應(yīng)付這樣的局面。1517年倫敦市共發(fā)放乞食徽章1 000個(gè),供流浪者乞討用[1]。1569-1572年,來(lái)自18個(gè)郡的報(bào)告說(shuō),有750多名流民被逮捕。1631-1639年,在37個(gè)郡的檔案中,被捕者有216萬(wàn)人[2]。1596年春,短短的數(shù)月里,約克郡北來(lái)丁區(qū)被捕的流民就達(dá)200名[3]。1597年,康沃爾的一個(gè)地方官說(shuō),全國(guó)有20萬(wàn)流民,他所在的郡就有1萬(wàn)人[4]?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)英國(guó)流民數(shù)量很大，他們主要才打零工和乞討為生，還會(huì)從事偷竊、搶劫、賣(mài)淫等犯罪活動(dòng)。這些人社會(huì)地位極其卑賤，成了犯罪的主體，成了社會(huì)的不安定因素。因此，都鐸王朝時(shí)期，政府采取相應(yīng)的嚴(yán)懲措施，試圖阻止大批貧民、流民向城市流動(dòng)。

然而，流動(dòng)的人口是擋不住的，人口流動(dòng)有其自身的內(nèi)在規(guī)律。為了尋找合適的生存條件，人們會(huì)自發(fā)地用腳投票。盡管這些離開(kāi)故土的失業(yè)人群和流民過(guò)著饑寒交迫的生活，更不要說(shuō)預(yù)防和治療疾病所需要的資源，但他們卻沒(méi)有可能再回到原來(lái)的住地謀生。由此可見(jiàn)，都鐸王朝時(shí)期英國(guó)的貧困人口與流動(dòng)人口有著密切的關(guān)系。例如，薩?？四喜康陌筒┓虬賾?hù)區(qū)有居民2 277人，其中的1 375人不是沒(méi)有土地，就是沒(méi)有房子，而該郡本身是工業(yè)化最發(fā)達(dá)地區(qū)之一。在擁有納稅土地的902人中，有620人只有一間農(nóng)舍。另?yè)?jù)記載，有87%的人生活在貧困線上下[5]。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森認(rèn)為，“如果社會(huì)認(rèn)為，人們不應(yīng)該死于饑餓或沒(méi)有住所，那么，它就會(huì)把貧困定義為缺乏維持生命所必須的最低數(shù)量的食品和住房；如果社會(huì)認(rèn)為，它有責(zé)任為人們提供的不僅僅是生存的手段，如健康的身體，那么，它就應(yīng)該在生活必需品中再加上預(yù)防和治療疾病所需要的資源?！盵6]英國(guó)學(xué)者屈威廉也認(rèn)為“在最初兩個(gè)都鐸王朝國(guó)王統(tǒng)治的時(shí)代，由于諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治原因，失業(yè)盛行且健壯的乞丐是一個(gè)很大的威脅。英國(guó)就像是一個(gè)由混亂的乞丐和流民大軍威脅著的國(guó)家，而且慢性病在任何時(shí)候都可能成為社會(huì)動(dòng)亂的開(kāi)端”[7]。在整個(gè)16世紀(jì)，英國(guó)發(fā)生了三次較大規(guī)模的農(nóng)民起義，即1536年林肯郡和約克郡起義、1549年德文郡起義、1549年諾?？丝て鹆x。此外，局部地區(qū)的暴亂和騷亂時(shí)有發(fā)生，或有一觸即發(fā)之勢(shì)。都鐸王朝盡管頒布了一系列嚴(yán)厲的懲罰流民的法令，依然無(wú)法遏制流民的勢(shì)頭。

由此可見(jiàn)，當(dāng)一個(gè)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展階段，試圖把民眾堵在傳統(tǒng)農(nóng)村的措施是無(wú)效的。而民眾一旦離開(kāi)原來(lái)的土地，再重返莊園過(guò)舊時(shí)的日子也是幾乎不可能的。這樣一種“富余”人口的流動(dòng)，雖然給城市帶來(lái)了巨大的壓力，但卻是一種時(shí)代的趨勢(shì)。不僅英國(guó)的流動(dòng)人口涌向城市，即便不處于新航道中心的其他歐洲城市，流動(dòng)人口也給城市帶來(lái)了巨大的壓力。據(jù)當(dāng)時(shí)還十分粗略的統(tǒng)計(jì)，在16-17世紀(jì)的歐洲，按照納稅的比例來(lái)看，城市貧困人口所占的比例是驚人的。當(dāng)時(shí)安特衛(wèi)普不納稅的人占76%，里昂為75%，諾里奇為50%，城市中相對(duì)貧困的人口比例估計(jì)高達(dá)70%-80%。換言之，城市未必能給流民提供足夠的機(jī)會(huì)。然而，人口的流動(dòng)依然堅(jiān)定地指向城市——原因很簡(jiǎn)單，農(nóng)村的生存狀況和生存資源是一目了然的，而城市，盡管有若干不確定的風(fēng)險(xiǎn)，卻依然也存在不確定的期望。至少，在各種城鎮(zhèn)中，貧困能得到更多的關(guān)注。

二、政府不得不插手

早在都鐸王朝末期，英國(guó)政府就開(kāi)始著手解決濟(jì)貧的問(wèn)題。1601年伊麗莎白一世簽署了新的濟(jì)貧法，即《伊麗莎白濟(jì)貧法》，是過(guò)去一系列濟(jì)貧法令的集成和匯總。其內(nèi)容主要包括：對(duì)窮人進(jìn)行分類(lèi)管理，建立貧民習(xí)藝所、改造院等等，既救助弱勢(shì)群體的窮人，也給一些貧民以培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)對(duì)游手好閑的人進(jìn)行懲罰。這一階段的立法，一個(gè)最顯著的特點(diǎn)是，盡管在救助貧困人口方面采取了多種措施，但依然沒(méi)有忘記將涌入城市的流動(dòng)人口趕回去。每個(gè)教區(qū)只負(fù)責(zé)照管本教區(qū)居民的規(guī)定，突出地顯示了這種意圖。

隨著工業(yè)革命的進(jìn)程，1795年英國(guó)確定了戶(hù)外救濟(jì)政策，以及按照面包價(jià)格和家庭人數(shù)確定津貼比例。這集中體現(xiàn)在《吉爾伯特法》和“斯品漢姆來(lái)”制度上，其主要內(nèi)容，就是根據(jù)面包的價(jià)格對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行食品補(bǔ)助。這不僅證明政府無(wú)法將貧困人口趕回去，甚至對(duì)正常工作的勞動(dòng)者的生活水平也必須加以干預(yù)了。因?yàn)檫^(guò)低的工資，已經(jīng)影響到勞動(dòng)者的生存,也就使工業(yè)活動(dòng)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在工業(yè)革命的進(jìn)程中，政府無(wú)論采行何種措施，都已不再奢望將流動(dòng)人口限制在某一區(qū)域了。

工業(yè)革命促進(jìn)了英國(guó)人口的流動(dòng)。從東北部的約克郡東區(qū)畫(huà)一條線一直延伸到西南部的德文郡，英國(guó)可以分為西北部和東南部。西北部正是大工業(yè)興起的地方，而東南部除了倫敦都市圈之外基本上都是農(nóng)業(yè)區(qū)。工業(yè)革命期間，人口遷移的方向正是從農(nóng)業(yè)區(qū)向工業(yè)區(qū)集中，因此可想而知，與東南部相比，西北部人口的比重必然變得越來(lái)越大。

在1700年時(shí)，除了倫敦及其附近地區(qū)以外，英國(guó)其他地區(qū)的人口密度都比較低，僅在布里斯托爾海峽周?chē)懊椎绿m南部一帶，人口也相對(duì)集中。到1750年左右，英國(guó)人口的分布格局有所調(diào)整。西北部的利物浦和西南部的布里斯托爾成為了兩個(gè)人口聚集的中心。到1801年，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，西北部的曼徹斯特和伯明翰周?chē)蔀槌藗惗刂馊丝谧畛砻艿牡貐^(qū)，而這個(gè)地區(qū)也正好是近代大工業(yè)最先扎根的地方?？傊?，在工業(yè)革命的驅(qū)動(dòng)下，英國(guó)人口發(fā)生了向西部和北部的遷移，使得原來(lái)人口比較稀少的西北部地區(qū)到18世紀(jì)末成為英國(guó)最為擁擠的地區(qū)之一，并在整個(gè)19世紀(jì)一直保持著這種趨勢(shì)。

然而，當(dāng)時(shí)人口的大規(guī)模移動(dòng)依然面對(duì)著一個(gè)強(qiáng)大的政策阻礙，即以1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》和1662年《住所法》為基礎(chǔ)的舊濟(jì)貧體系。根據(jù)1601年《濟(jì)貧法》，應(yīng)該以教區(qū)為單位征收濟(jì)貧稅，用來(lái)救濟(jì)本教區(qū)內(nèi)的兒童、老人及喪失勞動(dòng)能力的人。1662年的《住所法》對(duì)上面的政策做了進(jìn)一步的補(bǔ)充和強(qiáng)化，嚴(yán)格規(guī)定一個(gè)人只能由其所屬的教區(qū)負(fù)責(zé)救濟(jì)，因此任何離開(kāi)所在教區(qū)暫時(shí)前往其他地方的人都必須攜帶由教區(qū)官員開(kāi)具的居住證明，一旦這個(gè)人需要救濟(jì)時(shí)，他就會(huì)被遣返回其原來(lái)所在地。由于在其他地方無(wú)權(quán)獲得應(yīng)有的救濟(jì)，因此大多數(shù)人會(huì)傾向于呆在其所屬的教區(qū)，而對(duì)于那些居無(wú)定所的流民，各個(gè)地方當(dāng)局的政策都很明確，那就是抓住并遣返原籍。比如拉得諾郡的地方法庭在1784年記錄了一個(gè)這樣的案例,寡婦伊麗莎白·羅蘭茲，家本來(lái)住在英格蘭沃里克郡伯明翰(伯明翰當(dāng)時(shí)仍然處于沃里克郡的行政范圍內(nèi))附近一個(gè)名叫德利頓(Derriton)的教區(qū)，卻在威爾士的格拉斯伯里(Glasbury)行乞，被抓住后當(dāng)?shù)胤ㄍQ定將她遣送回其所屬的教區(qū)，并要求沃里克郡的地方官員協(xié)助此事。最終，該名寡婦被強(qiáng)行帶離威爾士，返回了英格蘭的伯明翰。

雖然以上的政策和做法對(duì)人口的遷徙和流動(dòng)有明顯阻礙作用，但卻遠(yuǎn)未能徹底阻斷人口的流動(dòng)。實(shí)際上，即便依據(jù)《住所法》的規(guī)定，人依然有遷徙的權(quán)利，但須經(jīng)過(guò)所在教區(qū)的批準(zhǔn)，并攜帶相關(guān)證明文件，只要這個(gè)人一輩子不需要救濟(jì)，那么他便可以一直在遷徙地生活下去。當(dāng)然，如果這個(gè)人淪落到像上文中伊麗莎白那樣行乞的地步，或者有成為那種狀態(tài)的趨勢(shì)，那么被遣送回原籍也是可能的。但是隨著工業(yè)革命的到來(lái)，北部工業(yè)城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)迅速增加，吸引著越來(lái)越多的人離開(kāi)所屬的教區(qū)，聚集在像倫敦、曼徹斯特和伯明翰這樣的城市周?chē)?/p>

所以說(shuō)，18世紀(jì)英國(guó)人口的流動(dòng)和遷徙可能比我們所設(shè)想的還要普遍。同時(shí)代的一些人也注意到了這種現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)的一個(gè)下院議員就問(wèn)了這樣一個(gè)問(wèn)題：“如果沒(méi)有大量的流動(dòng)人口，設(shè)菲爾德、伯明翰還有曼徹斯特怎么可能從村莊發(fā)展為人口眾多的城鎮(zhèn)呢？”這的確是一個(gè)引人深思的問(wèn)題。1781年，有人針對(duì)倫敦地區(qū)做了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果顯示，在3 236名已婚者中，只有824人，也就是四分之一的被調(diào)查者出生于倫敦。剩下的2 412人全部來(lái)自倫敦以外的地區(qū)，其中1 874人來(lái)自英格蘭及威爾士各郡，209人來(lái)自蘇格蘭，280人來(lái)自愛(ài)爾蘭，還有53人來(lái)自國(guó)外[8]。一方面，這種人口的大規(guī)模流動(dòng)使得原來(lái)伊麗莎白式的以教區(qū)救濟(jì)為基礎(chǔ)的政策難以繼續(xù)實(shí)施下去；另一方面，現(xiàn)有的救濟(jì)制度畢竟對(duì)勞動(dòng)力的自由轉(zhuǎn)移設(shè)置了障礙，這對(duì)工業(yè)的發(fā)展是不利的?？傊I(yè)時(shí)代的到來(lái)使得人口自由遷徙變得必要，所以英國(guó)的社會(huì)救助和濟(jì)貧制度面對(duì)這種新情況也必須做出適當(dāng)?shù)母母?，而工廠急需補(bǔ)充勞動(dòng)力，也使得流動(dòng)人口具有了新的意義——從負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為資源。湯姆森指出，工廠對(duì)于當(dāng)時(shí)的英國(guó)人來(lái)說(shuō)，是一種新事物，其“不僅新在產(chǎn)生了工廠主，而且還在工廠和工廠的周?chē)Q生了勞動(dòng)群眾”，當(dāng)時(shí)的人如此描述這個(gè)新的社會(huì)群體：“我們一靠近蘭開(kāi)郡工廠區(qū)的邊緣，就遇見(jiàn)了一種新的人類(lèi)，他們?cè)谛袨榉绞?、就業(yè)和從屬關(guān)系上，全是新的?！盵9]

這些工廠工人從何而來(lái)？可能有一部分便是原來(lái)家庭手工業(yè)的工人和手工工匠?！肮I(yè)革命的趨勢(shì)是消滅獨(dú)立工匠和外作工，把工人驅(qū)趕到工廠或大型工作場(chǎng)地中去。于是，近代工業(yè)無(wú)產(chǎn)者誕生了?！盵10]隨著大工廠的建立，以及傳統(tǒng)學(xué)徒制和行會(huì)制的最后一些殘余被廢除，很多手工工匠面對(duì)著來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面的巨大壓力：一個(gè)是機(jī)器生產(chǎn)，還有一個(gè)則是大量非技術(shù)工人的涌入，就此工匠的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位開(kāi)始下降。大工業(yè)對(duì)手工工人的作用要更加復(fù)雜一些。以棉紡織業(yè)為例，在工業(yè)革命初期，在工廠的帶動(dòng)下，家庭工業(yè)曾經(jīng)在一段時(shí)期內(nèi)變得更加繁榮，其中的從業(yè)人數(shù)也相應(yīng)增加，但是緊接著，大工業(yè)生產(chǎn)反過(guò)來(lái)又對(duì)家庭工業(yè)起到了摧毀作用，使得很多手工織工被迫放棄自己的織機(jī)，另謀生路，即便那些堅(jiān)持留下來(lái)的，也不得不接受少得可憐的工資。但是我們必須對(duì)勞動(dòng)力從舊的生產(chǎn)部門(mén)流向工廠抱有十分謹(jǐn)慎的態(tài)度?！霸谂f技術(shù)被一種需要同等或更高技術(shù)的新方法取代的地方，我們都很少看到一個(gè)工人從一種技術(shù)轉(zhuǎn)到另一種技術(shù)，或從家庭生產(chǎn)轉(zhuǎn)到工廠生產(chǎn)?！盵11]事實(shí)上，與這些人相比，工廠主們更愿意雇傭工資較低的女工和童工。因?yàn)楹统赡昴泄は啾?，婦女和兒童更聽(tīng)話，更便于管理；更為重要的是，他們的工資比成年男工低很多，這樣便可以減少成本，加之操作機(jī)器在大多數(shù)情況下不涉及很復(fù)雜的技術(shù)，即便是未成年人，也完全可以應(yīng)付。然而，工廠雇傭、剝削童工也為工業(yè)革命這段歷史投下了幾分暗淡的陰影。正如湯姆森所說(shuō)的那樣：“對(duì)兒童如此規(guī)模和如此程度的的剝削是我們歷史上最可恥的事情之一。”[12]兒童參與勞動(dòng)并不是進(jìn)入工業(yè)革命之后才有的事情，實(shí)際上，在家庭工業(yè)中，兒童一樣要跟隨家長(zhǎng)做一些力所能及的工作。然而，如果說(shuō)在早期家庭工業(yè)中，參與勞動(dòng)的兒童并沒(méi)有受到過(guò)于嚴(yán)厲的對(duì)待，而且勞動(dòng)在某種程度上還有有利于他們的健康的話，那么在工廠制度下，很多童工無(wú)疑遭受了前所未有的嚴(yán)格管理，在有些情況下甚至是虐待，并且在污濁陰暗的廠房里長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)無(wú)疑也對(duì)這些兒童的健康造成了損害。

1815年，拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)蕭條，人浮于事，不僅需要津貼，也需要增加制造工作機(jī)會(huì)的計(jì)劃，而流動(dòng)人口，已經(jīng)開(kāi)始被默認(rèn)為一種資源而非單純的麻煩，英格蘭與威爾士地區(qū)的濟(jì)貧方式，也發(fā)生了某種本質(zhì)性的變化。如果將這些措施與《伊麗莎白濟(jì)貧法》相比，不難看出，政府已經(jīng)完全不可能將流動(dòng)人口趕回去，甚至也不能將處理貧困和流動(dòng)人口當(dāng)作是一件臨時(shí)的工作了。相反，政府的管理工作越來(lái)越細(xì)，越來(lái)越多，不僅要管理流動(dòng)人口，更要管理貧困人口，甚至還要培訓(xùn)貧困兒童，并且為工廠輸送勞動(dòng)力。這樣一種轉(zhuǎn)變，伴隨著英國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)革命同步進(jìn)行，它表明，人口和社會(huì)產(chǎn)生力逐漸向城市轉(zhuǎn)移是一種時(shí)代的潮流，是一種社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。任何試圖阻擾這種趨勢(shì)的努力，都是徒勞的。

三、政府只能全面統(tǒng)籌

有趣的是，英國(guó)政府越來(lái)越多地插手城市的貧困人口，承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)責(zé)任的做法，與亞當(dāng)·斯密等學(xué)者的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論完全相悖。盡管自由放任、減少政府干預(yù)一直是當(dāng)時(shí)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的主流思潮，但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流卻迫使英國(guó)政府必須承擔(dān)起越來(lái)越多的責(zé)任，由此產(chǎn)生了一個(gè)現(xiàn)象，就是越強(qiáng)調(diào)要減少政府干預(yù)，越強(qiáng)調(diào)小政府，政府就越膨脹，承擔(dān)的功能就越多，即所謂的“The growth of government”。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是原來(lái)的濟(jì)貧救助逐步發(fā)展為普遍性的社會(huì)福利。生產(chǎn)的社會(huì)化必然導(dǎo)致社會(huì)保障的社會(huì)化，這是一種自然的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。早在第二次世界大戰(zhàn)后艾德禮工黨政府上臺(tái)之前，英國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)具有了一定的規(guī)模，政府各部門(mén)已直接或間接地干預(yù)著教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、兒童補(bǔ)助等社會(huì)福利事業(yè)，社會(huì)政策已不再是一種臨時(shí)的權(quán)宜之計(jì)而是一種長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的政府政策。政府即便在勞資沖突所確立的“尺度”中，也已不能僅把勞動(dòng)者的勉強(qiáng)生存作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)，而必須綜合考慮影響社會(huì)政策的各種因素，在各社會(huì)集團(tuán)的愿望之間維持一種微妙的平衡。

正是在這樣的背景下，一個(gè)關(guān)鍵性原則——將所有的英國(guó)人一視同仁——得到了確立，因選舉權(quán)的獲得，無(wú)論從政治上還是經(jīng)濟(jì)上，“普通民眾”(common people)都開(kāi)始具有了與以往完全不同的含義。人人都擁有法律上的平等權(quán)益，要分享平等的社會(huì)權(quán)益也就成為一種自然的趨勢(shì)。政府現(xiàn)在不僅不可能驅(qū)趕流動(dòng)人口，甚至連產(chǎn)生這樣的念頭也會(huì)有某種罪惡感——你沒(méi)有權(quán)力去驅(qū)趕與你一樣身份的英國(guó)公民。平等的政治權(quán)益要求分享平等的社會(huì)權(quán)益，最終結(jié)果是英國(guó)福利國(guó)家體制的建立。這既是英國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物，也是某些短期因素促進(jìn)的結(jié)果。其中一個(gè)重要的短期因素就是第二次世界大戰(zhàn)，因?yàn)檎茈y將戰(zhàn)時(shí)提供的那些社會(huì)服務(wù)再收回去；而戰(zhàn)后英國(guó)的經(jīng)濟(jì)又經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的黃金時(shí)期，人均國(guó)民生產(chǎn)總值一直保持著2.2%的增長(zhǎng)率，也為英國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施福利政策提供了一個(gè)有利的條件。

按照各種西方學(xué)者對(duì)福利國(guó)家的描述，其基本內(nèi)容至少應(yīng)該包括以下一些方面：在所謂“混合經(jīng)濟(jì)”的制度下(即在既有私營(yíng)經(jīng)濟(jì)又有國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)成分的經(jīng)濟(jì)體制中)，由政府推行充分就業(yè)、公平分配、社會(huì)福利等政策，以“消除”資本主義的失業(yè)、貧困和不平等之類(lèi)的社會(huì)病，以便使這個(gè)社會(huì)重新獲得健康發(fā)展的活力。1941年，貝弗里奇(W. E. Beveridge)受政府委托，負(fù)責(zé)制訂一個(gè)戰(zhàn)后實(shí)行社會(huì)保障的計(jì)劃。貝弗里奇吸收了當(dāng)時(shí)的有關(guān)“國(guó)民社會(huì)保障權(quán)利”的觀點(diǎn)，并將這種觀點(diǎn)融入到制訂的計(jì)劃中。1942年，他以《社會(huì)保障及有關(guān)服務(wù)》(Social Insurance and Allied Services)為題發(fā)表了這個(gè)計(jì)劃。貝弗里奇報(bào)告以消除貧困、疾苦、骯臟、無(wú)知和懶散五大社會(huì)病害為目標(biāo)，主張建立一個(gè)全社會(huì)的公民保障制度，讓每個(gè)公民都享有醫(yī)療保健、養(yǎng)老金等權(quán)利，而不僅僅局限于窮人。貝弗里奇在報(bào)告中提出了三個(gè)原則：一是普遍性原則，即社會(huì)保障實(shí)行的范圍不限于社會(huì)的貧困階層，而應(yīng)該包括所有公民；二是政府統(tǒng)一管理原則，即政府通過(guò)國(guó)民收入再分配的形式組織實(shí)施社會(huì)保障措施；三是全面保障原則，即所謂“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系。該報(bào)告的主要內(nèi)容是：建立、健全社會(huì)保障體系，預(yù)防人們中斷或喪失掙錢(qián)的能力，照顧生育、結(jié)婚及死亡等所需的費(fèi)用。

從英國(guó)以濟(jì)貧法開(kāi)始對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行的干預(yù)，到福利國(guó)家體系的建成，現(xiàn)代英國(guó)社會(huì)的發(fā)展歷經(jīng)了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。而福利制度的建立，則最終為這種現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展畫(huà)上了句號(hào)。它表明，英國(guó)社會(huì)在一個(gè)新的原則基礎(chǔ)上得到了整合：那就是普通民眾與社會(huì)福利。英語(yǔ)中的common people，一般翻譯為普通民眾，在學(xué)界十分流行。這種流行，既受到馬克思主義史學(xué)的影響，更是現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值觀念發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。普通民眾不僅成了歷史研究的主角，而且也成了社會(huì)的主人。從前被上流社會(huì)看不起的蟻眾、可以任意被驅(qū)趕的流民，成了新的社會(huì)共同體的公民，他們的生存狀況和喜好現(xiàn)在可以通過(guò)選票決定一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)。這是現(xiàn)代社會(huì)一個(gè)巨大的改變。如果與另一個(gè)詞聯(lián)系在一起，即social welfare,也就是普通民眾與社會(huì)福利，那么，西方現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的大部分內(nèi)容，便都可以涵蓋其中了。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要標(biāo)志，就是社會(huì)福利保障的制度化和普適化，而普通民眾，無(wú)論從何種角度考察，都成為受這一體系影響最大的群體。

這一現(xiàn)代社會(huì)原則最大的亮點(diǎn)，就是在資本主義體系將一切產(chǎn)品都商品化的同時(shí)，堅(jiān)持了某些東西的非商品化。 安德森認(rèn)為，非商品化的含義與社會(huì)權(quán)利有關(guān)。社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)展程度越寬，非商品化的程度就越高，反之就越低。換言之，福利國(guó)家提供的某些東西，是一種社會(huì)權(quán)利，是不宜以商品的形式出現(xiàn)的。所有的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家都認(rèn)識(shí)到，諸如失業(yè)、傷殘、疾病和養(yǎng)老等某些主要形式的社會(huì)權(quán)利能保護(hù)人們抵御基本的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，所以它們也被認(rèn)為是基本的社會(huì)權(quán)利。

從這一視角或許也可以認(rèn)為，英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，就是與流動(dòng)人口的角力。流動(dòng)人口促進(jìn)了現(xiàn)代英國(guó)的工業(yè)和城市發(fā)展，也使自己獲得了現(xiàn)代公民的權(quán)利。英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)最終由于所有的成員都獲得了平等的公民權(quán)而得到整合，分享著由于公民權(quán)利而擁有的種種社會(huì)權(quán)利，普通民眾與社會(huì)福利既構(gòu)成英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)，也開(kāi)始成為英國(guó)“政治正確”的標(biāo)配。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

隨著我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面的不斷擴(kuò)大及保障內(nèi)容的不斷健全，建立合理的管理體制已十分緊迫。借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障事業(yè)存在的一些問(wèn)題，筆者以為，建立合理的管理體制，需從以下幾方面著手。

第一，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障工作的社會(huì)化程度，變單位保障為社會(huì)保障。具體而言，為進(jìn)一步使社會(huì)保障體系獨(dú)立于單位之外，在國(guó)家、單位、個(gè)人三者結(jié)合建立個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)賬戶(hù)方面，必須切實(shí)有效地?cái)[脫以單位為核心的格局。

第二，加強(qiáng)社會(huì)保障統(tǒng)一化進(jìn)程，逐步廢除城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障。中國(guó)目前突出的問(wèn)題是，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差別過(guò)大，而且這種城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)保障管理不適應(yīng)我國(guó)目前的就業(yè)方式變化，例如日益凸顯的農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。

第三，行政管理與業(yè)務(wù)管理要切實(shí)分開(kāi)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的行政管理與業(yè)務(wù)管理混為一體，必須有力促進(jìn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)相分開(kāi)，行政管理與資金運(yùn)營(yíng)管理相分開(kāi)。

第四，我國(guó)的社會(huì)保障立法相對(duì)滯后，在管理體制方面缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)。必須加強(qiáng)社會(huì)保障的立法工作，以使社會(huì)保障工作有法可依，有法必依。

最根本的出發(fā)點(diǎn)，還在于讓所有的中國(guó)公民，都有權(quán)分享改革的紅利，只有將所有的中國(guó)公民一視同仁，才能最終解決流動(dòng)人口的問(wèn)題。驅(qū)趕流動(dòng)人口，在英國(guó)已經(jīng)成為歷史，在中國(guó)也必將成為歷史。

[1]Kent, J., Social Attitudes of Members of Parliament, 1590-1624 , Univ. of London, 1971, pp.97-98.

[2]Palliser,D. M.,The Age of Elizabeth : England under the Later Tudors 1547-1603, Longman, 1983, p.121.

[3]Beier, A. L., The Problem of the Poor in Tudor and Early Stuart England, London, 1983,p.32.

[4]Aydelotte, F., Elizabethan Rogues and Vagabonds, Oxford, 1913, p.140.

[5]Lis, C.& Soly ,H. ,Poverty and Capitalism in Pre-industrial Europe, Hafeist,1982,p.73.

[6]阿馬蒂亞·森:《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，王 宇等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館2001年版，第30頁(yè)。

[7]Trevelyan, G.M., England under the Stuarts, Methuen, 1980, p.19.

[8]Sir Frederic Morton Eden, The State of the Poor, Vol. I, London, 1797, p. 298

[9][11][12]E. P. 湯姆森：《英國(guó)工人階級(jí)的形成》(上冊(cè))，錢(qián)乘旦等譯，南京：譯林出版社2001年版，第206、277、403頁(yè)。

[10]錢(qián)乘旦：《工業(yè)革命與英國(guó)工人階級(jí)》，南京：南京出版社1992年版，第26頁(yè)。