■毛壽龍

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

對(duì)于人類(lèi)而言城市化是現(xiàn)代化的核心。有了城市化才有了現(xiàn)代文明。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市就是進(jìn)入了一個(gè)全新的生活空間。這里有無(wú)數(shù)的陌生人，有繁忙的交通，有高密度的地鐵在低沉地轟鳴著運(yùn)送成千上萬(wàn)的人。在這里，人們可以有舒適的生活，享受人生，也可以有一份工作，去追尋自己的夢(mèng)想；在這里，人們可以結(jié)交各種各樣的人，甚至成為朋友。城市的確給人們以自由的空氣和美好的生活。

但由于人們不斷涌入城市，給大城市帶來(lái)很多問(wèn)題。全世界大城市的共性問(wèn)題就是交通擁堵，行路難，停車(chē)難，并造成環(huán)境污染。公共交通供給不足，地鐵再多，也同樣會(huì)產(chǎn)生擁堵。對(duì)此，世界上很多國(guó)家的城市有的只能聽(tīng)之任之，讓城市每天在擁堵中運(yùn)行；有的如香港、新加坡則采取了控制牌照發(fā)放等方法，交通擁堵有所改善，但這些措施只適用于相對(duì)封閉的城市。個(gè)別比較開(kāi)放的城市，如倫敦收取擁堵費(fèi)，但效果并不是很好。一般城市的措施都是建設(shè)更多的道路，修建更多的地鐵，設(shè)立更多的公交線(xiàn)路，修建更多的停車(chē)場(chǎng)。有些城市在規(guī)劃的時(shí)候就讓出一半的土地用于道路建設(shè)。但更多的路、更多的空間、更多的地鐵和公交，會(huì)引來(lái)更多的交通流量。道路依然不夠用，行車(chē)難、停車(chē)難、交通難，仍是困擾大城市的大問(wèn)題。

大城市是文明的體現(xiàn)。但其除了交通問(wèn)題以外還有人口稠密的問(wèn)題。在大城市的犄角旮旯，總會(huì)有很多無(wú)家可歸者。即使發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市，也有很多無(wú)家可歸者。在發(fā)展中國(guó)家，如印度和巴西在大城市的周邊地區(qū)，更是有大量的貧民窟。對(duì)中國(guó)的大城市來(lái)說(shuō)，亦如此。雖然不存在大量的貧民窟，但大城市發(fā)展速度過(guò)快，產(chǎn)生了大量的流動(dòng)人口。許多城市沒(méi)有戶(hù)籍的常住人口超過(guò)一千萬(wàn)。而在城鄉(xiāng)結(jié)合部，一個(gè)村本地人口可能只有一千多人，而外地來(lái)的流動(dòng)人口卻有幾萬(wàn)人*主要指北京、上海、深圳的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如北京皮村等地方。。由于其產(chǎn)業(yè)沒(méi)有很好的規(guī)劃，存在很多安全隱患，流動(dòng)人口居住的房屋也因往往是違法違規(guī)建筑而存在很多安全隱患。但這些房屋租金很便宜，適合低收入人群居住。實(shí)際上“貧民窟”問(wèn)題，在中國(guó)也存在，只是規(guī)模比較小。要解決好這些問(wèn)題，政策分析家有很多辦法即工具箱，工具箱里有很多政策工具。這些工具，各有各的道理，很多工具箱都在實(shí)踐中使用過(guò)并得到較好的效果。

第一個(gè)工具箱，由城市規(guī)劃學(xué)家提供。他們認(rèn)為，大城市的問(wèn)題都是由規(guī)劃導(dǎo)致的。如果有良好的理念、良好的設(shè)計(jì)，大城市病就不會(huì)出現(xiàn)，不會(huì)出現(xiàn)人口高度密集、交通擁堵問(wèn)題；更不會(huì)出現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)和“低技能人口”集聚的問(wèn)題。最早的城市設(shè)計(jì)是單中心的，圍繞中心城區(qū)形成次中心城區(qū)和郊區(qū)，這樣的設(shè)計(jì)非常美觀，但隨著城市的發(fā)展，城市像攤大餅一樣發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致自外而內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模的交通擁堵，早上進(jìn)不去，晚上出不來(lái)，環(huán)路時(shí)時(shí)堵，而一開(kāi)始并沒(méi)有及時(shí)規(guī)劃的城鄉(xiāng)結(jié)合部，則出現(xiàn)了大規(guī)模的“貧民窟”。

單中心的思路不行，城市規(guī)劃學(xué)家就開(kāi)始運(yùn)用多中心的思路。如在大城市周邊設(shè)計(jì)一些衛(wèi)星城市，疏散一部分城市功能；在城市郊區(qū)設(shè)計(jì)一些居民小區(qū)，然后建造輕軌、快軌和專(zhuān)用公交車(chē)道等快速專(zhuān)用公交，讓居民能夠快速進(jìn)出城市，從而疏散中心城區(qū)人口；在交通要道設(shè)立大型交通樞紐；從城區(qū)到郊區(qū)建設(shè)市政高速公路，用高架橋取代紅綠燈；降低中心城區(qū)密度，在拆遷一部分老舊建筑后增加綠地，整治市中心河道，在河道邊上修建沿河休閑公園等。這樣做雖然局部解決了一些問(wèn)題，但城市一旦運(yùn)作起來(lái)，依然存在問(wèn)題。就人口集聚來(lái)說(shuō)，中心城區(qū)的人口一部分被疏散到了郊區(qū)，但新的人口又填補(bǔ)進(jìn)來(lái)。郊區(qū)人口一部分來(lái)自中心城區(qū)，但更多的是從外地蜂擁而來(lái)的新增人口。結(jié)果郊區(qū)也發(fā)展起來(lái)，城市人口規(guī)模加大。衛(wèi)星城市發(fā)展起來(lái)后，一般起不到疏散中心城市人口的作用，反而使大城市總體人口規(guī)模迅速膨脹。在這個(gè)過(guò)程中，跟不上規(guī)劃的地方私搭亂建成風(fēng)，處于野蠻生長(zhǎng)的狀態(tài)，由于政府管理沒(méi)有及時(shí)到位，結(jié)果也同樣會(huì)出現(xiàn)很多所謂的“貧民窟”。

規(guī)劃學(xué)家接著開(kāi)始運(yùn)用網(wǎng)格化的設(shè)計(jì)思路：把城市設(shè)計(jì)成網(wǎng)格狀。一條條大路東西向、南北向互相交錯(cuò)，形成交通主干道。地鐵線(xiàn)路、公交線(xiàn)路也是南北東西地網(wǎng)格狀展開(kāi)。道路寬闊，縱橫交錯(cuò)，并且還修建高架橋，讓車(chē)輛能夠快速通過(guò)。這種設(shè)計(jì)理念是讓大城市的發(fā)展徹底去中心化。照此邏輯，如果真的能徹底去中心化，就能徹底去除與單中心和多中心相關(guān)的大城市病。但是新的問(wèn)題同樣存在。網(wǎng)格狀的交通線(xiàn)路在交通上似乎實(shí)現(xiàn)了去中心化，但城市發(fā)展本身并不是去中心化的。一個(gè)個(gè)點(diǎn)的發(fā)展，還是會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚或者行業(yè)集聚，還是會(huì)形成一個(gè)個(gè)運(yùn)作意義上的中心。而恰恰這些中心點(diǎn)又形成了新的交通擁堵點(diǎn)。雖然交通資源是按網(wǎng)格狀去中心化分配的，但結(jié)果這些中心點(diǎn)的擁堵問(wèn)題卻更加嚴(yán)重。顯然，在城市的發(fā)展過(guò)程中，網(wǎng)格化設(shè)計(jì)思路也不可能阻止進(jìn)一步的產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚。所謂“貧民窟”問(wèn)題，也就難以解決。

第二個(gè)工具箱，是在城市規(guī)劃專(zhuān)家的策略失敗后，由城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的專(zhuān)家提供。他們認(rèn)為，每一個(gè)城市都可以有自己的產(chǎn)業(yè)定位。城市發(fā)展初期可以發(fā)展很多低端產(chǎn)業(yè)。比如低端制造業(yè)甚至小作坊、勸業(yè)場(chǎng)等。臨街圍墻也可以拆除，然后修建一些簡(jiǎn)易的房子，為發(fā)展商業(yè)使用。比如當(dāng)年北京大學(xué)南墻就被拆除用來(lái)發(fā)展小商業(yè)。城市郊區(qū)每個(gè)村也可以自己招商引資，發(fā)展一些養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)甚至一些小規(guī)模的加工業(yè)。在有一定基礎(chǔ)時(shí)，可以建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，集中發(fā)展一些產(chǎn)業(yè)。而且每個(gè)城市可以有自己的支柱產(chǎn)業(yè)，有些城市發(fā)展汽車(chē)業(yè)，有些城市發(fā)展電子工業(yè)，有些城市發(fā)展機(jī)械制造業(yè)、重裝備制造業(yè)，沿海城市可以發(fā)展造船業(yè)、出口工業(yè)園區(qū)等。在城市人口規(guī)模擴(kuò)張的時(shí)候，可以適時(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至新建一個(gè)城區(qū)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，可以發(fā)展金融企業(yè)。在產(chǎn)能過(guò)剩的時(shí)代，則逐步淘汰一些低端產(chǎn)業(yè)。在進(jìn)一步發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，招商引資、招智引才，大量引進(jìn)高技能人才，發(fā)展城市。在這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以起到關(guān)鍵的作用。只要產(chǎn)業(yè)規(guī)劃得當(dāng)，適當(dāng)淘汰落后產(chǎn)業(yè)，疏散低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口，城市就會(huì)保持自己的先進(jìn)性，確保產(chǎn)業(yè)是高端產(chǎn)業(yè)，人才是高端人才，城市自然也會(huì)是高端的國(guó)際化大都市。不過(guò)，城市規(guī)劃學(xué)家規(guī)劃沒(méi)有成功，他們理論解釋可能有效，但是因此提供的政策卻未必有效。尤其對(duì)國(guó)際化大都市來(lái)說(shuō)，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)無(wú)可厚非，但因此轉(zhuǎn)化成驅(qū)趕“低技能從業(yè)人員”或者“低素質(zhì)人口”等做法，從道義上說(shuō)不通，從效果上也未必能夠符合預(yù)期。

為什么城市規(guī)劃會(huì)失?。炕蛘哒f(shuō)為什么城市產(chǎn)業(yè)政策也會(huì)失??？大城市的交通擁堵、人口密集問(wèn)題很難解決嗎？我們應(yīng)該如何去思考這些問(wèn)題，如何正確對(duì)待城市發(fā)展中的種種問(wèn)題？我認(rèn)為，這需要我們運(yùn)用新的思維、從新的角度去面對(duì)問(wèn)題，尤其是需要從秩序的維度來(lái)思考這些問(wèn)題。城市發(fā)展是有秩序維度的。城市規(guī)劃從空間規(guī)劃到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，到人口規(guī)劃、交通設(shè)施規(guī)劃、公交規(guī)劃、地鐵規(guī)劃，到其他種種規(guī)劃，都應(yīng)從專(zhuān)業(yè)的維度著眼。這些規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)水平越高，實(shí)用性越強(qiáng)，一個(gè)大城市發(fā)展的專(zhuān)業(yè)水平也就越高。一個(gè)有規(guī)劃的城市和在規(guī)劃領(lǐng)域投入適當(dāng)?shù)某鞘?，比一個(gè)沒(méi)有規(guī)劃、野蠻生長(zhǎng)的城市，顯然要好看得多，顯然有更高的空間利用效率和土地等資源使用效率，公交和地鐵也顯然更能夠發(fā)揮承載交通的功能。一些城市下水道一到雨季就運(yùn)作不暢，到處都是積水，一些城市一到雪天就癱瘓，說(shuō)明這些城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)存在很大的問(wèn)題。

規(guī)劃很重要，只就某一個(gè)橫斷面而言。對(duì)于一個(gè)新建的城區(qū)如鄭州新城，或者完全新建的城市如即將建設(shè)的雄安新區(qū)來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃尤其重要。鄭州新城的規(guī)劃很有水平，鄭州新城的發(fā)展非常好。雄安新區(qū)目前還是一個(gè)沒(méi)有得到開(kāi)發(fā)的鄉(xiāng)村地區(qū)，對(duì)雄安新區(qū)來(lái)說(shuō)，規(guī)劃水平的高低直接決定未來(lái)雄安新區(qū)發(fā)展的格局。但是，如果就一個(gè)發(fā)展中的城市來(lái)說(shuō)，發(fā)展總是有一個(gè)過(guò)程的。很多世界性的大城市都有上千年的歷史，即使是地下管線(xiàn)，有些也有幾百年的歷史。例如，在中國(guó)很多城市地鐵剛剛建成，而紐約的地鐵已有了一百多年的歷史，總長(zhǎng)度相當(dāng)于從紐約到芝加哥的距離。很多城市剛開(kāi)始只是一個(gè)小鄉(xiāng)村或小漁村，然后逐步發(fā)展起來(lái)。在這個(gè)過(guò)程中，顯然不可能進(jìn)行全盤(pán)的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，只能逐步發(fā)展、逐步規(guī)劃，規(guī)劃只是城市發(fā)展的一部分。城市人滿(mǎn)為患、交通擁堵、聚集大量貧困人口等問(wèn)題，是伴隨城市發(fā)展始終的問(wèn)題，并不是城市發(fā)展至幾千萬(wàn)人口后才出現(xiàn)的。這說(shuō)明，城市規(guī)劃的“秩序”不可能真正主導(dǎo)已有一定歷史的城市的發(fā)展。城市規(guī)劃的“秩序”必須尊重歷史，必須尊重城市發(fā)展內(nèi)在、外在的各種力量，只有這樣才能真正有助于城市的發(fā)展。而且城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)本身也是在城市發(fā)展過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)的歷史實(shí)際上是與城市自身發(fā)展的歷史同步的。從這個(gè)意義上看，即使是新城市、快速發(fā)展的城市的規(guī)劃秩序，也并不能完全主導(dǎo)城市的發(fā)展。因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展在經(jīng)濟(jì)上與其說(shuō)是規(guī)劃主導(dǎo)的，不如說(shuō)是市場(chǎng)秩序主導(dǎo)的。

當(dāng)然，在歷史上，市場(chǎng)往往并不是城市發(fā)展唯一的主導(dǎo)因素。在中文里，城市由“城”和“市”組成?！俺恰保瑐鹘y(tǒng)上指的是城墻，主要用于軍事目的，城墻外一般還有護(hù)城河，用于軍事防衛(wèi)?！俺恰敝饕擒娙笋v扎的營(yíng)地?！俺恰敝饨凶觥肮?，一般是老百姓居住的地方。老百姓集聚在一起，也有安全的目的，因?yàn)橛熊婈?duì)保護(hù)。但人群集聚之后，就會(huì)有生產(chǎn)和消費(fèi)的專(zhuān)業(yè)化分工，就會(huì)有交易活動(dòng)，市場(chǎng)隨之產(chǎn)生，包括生產(chǎn)產(chǎn)品的作坊、買(mǎi)賣(mài)消費(fèi)品的市場(chǎng)，此外還有勞動(dòng)力市場(chǎng)。發(fā)達(dá)的地方還有當(dāng)鋪等原始的金融市場(chǎng)。當(dāng)然有了房子，還會(huì)有房地產(chǎn)市場(chǎng)。有些產(chǎn)品遠(yuǎn)道而來(lái)，有的則轉(zhuǎn)口貿(mào)易到國(guó)外或海外，因此有了國(guó)際貿(mào)易，這樣的城市往往處于交通要道，這是古代城市發(fā)展的邏輯。

現(xiàn)代城市的發(fā)展與此不同，老城市往往有老城區(qū)。老城區(qū)的城墻一般都被拆掉了，個(gè)別留下的也是文物古跡。中國(guó)在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市基本沒(méi)有什么發(fā)展，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)在那個(gè)時(shí)代只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的尾巴，需要設(shè)法割掉。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有發(fā)展，城市發(fā)展就缺少了擴(kuò)張性的市場(chǎng)秩序的力量。相反，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)力量有限，無(wú)法支撐大規(guī)模的城市消費(fèi)，在當(dāng)時(shí)還不得不通過(guò)“上山下鄉(xiāng)”來(lái)疏散城市人口。改革開(kāi)放之后，中國(guó)開(kāi)始發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是一蹴而就的，如果想讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一蹴而就則需要休克療法，而休克療法的結(jié)果是市場(chǎng)沒(méi)有形成，經(jīng)濟(jì)就已休克過(guò)去了。

中國(guó)城市發(fā)展的過(guò)程其實(shí)是市場(chǎng)秩序的發(fā)展過(guò)程。在20世紀(jì)80年代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革主要是放開(kāi)價(jià)格，商品和服務(wù)開(kāi)始可以自由交易。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，基本解決了溫飽問(wèn)題。但因?yàn)槲镔Y緊缺，通貨膨脹也在所難免，其結(jié)果是大量的利潤(rùn)流向流通環(huán)節(jié)，倒買(mǎi)倒賣(mài)的“倒?fàn)敗本统闪四莻€(gè)時(shí)代城市中的富人。繁榮的商品市場(chǎng)也為灰色的城市帶來(lái)了一抹亮麗的風(fēng)景線(xiàn)。從90年代初，中國(guó)開(kāi)始全面發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，剛開(kāi)始時(shí)全國(guó)三分之一的GDP來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有三分之一的GDP來(lái)自招商引資引進(jìn)來(lái)的外企，后來(lái)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大規(guī)模成長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)中國(guó)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)大發(fā)展，沿海開(kāi)放城市大發(fā)展，全國(guó)各地到處都是開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)。進(jìn)入新世紀(jì)，加入WTO后中國(guó)甚至變成了世界工廠(chǎng)，為全世界生產(chǎn)消費(fèi)品。中國(guó)城市自然也產(chǎn)生了很多商貿(mào)城、批發(fā)城，還有工業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，后來(lái)又有高科技區(qū)、自貿(mào)區(qū)。在成為世界工廠(chǎng)的同時(shí)，各大城市包括一線(xiàn)、二線(xiàn)和三、四線(xiàn)城市，都次第進(jìn)入了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的時(shí)代。中國(guó)城市在房地產(chǎn)市場(chǎng)的推動(dòng)下進(jìn)入了新一輪的迅速發(fā)展時(shí)期。很多城市一年小變樣，兩年中變樣，三年大變樣，往往在短短的三五年里，完成了整個(gè)城市從大拆、大建到基本建成全新城市的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，持續(xù)不變的主旋律是城市中各類(lèi)市場(chǎng)秩序的發(fā)展，從商品市場(chǎng)秩序，到企業(yè)產(chǎn)權(quán)秩序，到房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，到金融市場(chǎng)秩序，直到最近的“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)秩序”，其背后則是勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，以及企業(yè)家創(chuàng)業(yè)群體的發(fā)展。

這一發(fā)展過(guò)程當(dāng)然也有政府城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用。但從政策角度來(lái)說(shuō)，一個(gè)城市事先能預(yù)料到未來(lái)三四十年的發(fā)展是幾乎不可能的。即使是有限理性學(xué)者所說(shuō)的有限理性也是不可及的，更多的是“摸著石頭往過(guò)河”的過(guò)程。因此，在發(fā)展過(guò)程中城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃沒(méi)有發(fā)揮決定性或者主導(dǎo)的作用，那么在三四十年后城市發(fā)展到一定階段時(shí)，政府試圖通過(guò)局部的城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來(lái)調(diào)整城市的基本發(fā)展方向，也是不可能的。實(shí)際上城市人口眾多、交通擁堵甚至是低端產(chǎn)業(yè)過(guò)多、“低技能人口”過(guò)多，這些問(wèn)題都只是城市發(fā)展光鮮的白天的另一面，也就有了陰影的部分。城市只要光鮮的一面而不要陰影的一面也是不可能的。

當(dāng)然并不能低估城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用?，F(xiàn)在很多地方都制定了城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，可以想像，如果沒(méi)有城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，城市的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生多么無(wú)序的后果。但也不能夸大城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃奇妙的作用，就像畫(huà)畫(huà)那樣，在干凈的畫(huà)布上總是能夠畫(huà)出最美麗的圖畫(huà)。尚且不說(shuō)畫(huà)出來(lái)的畫(huà)是不是都是美麗的，即使能夠畫(huà)出來(lái)，城市建設(shè)和發(fā)展也是另外一回事。城市規(guī)劃和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃只是其中的一種秩序，也就是專(zhuān)業(yè)秩序，更重要的還有城市發(fā)展中人的行動(dòng)的秩序。正是人的行動(dòng)的秩序，形成了市場(chǎng)的各種秩序，這種秩序有其專(zhuān)業(yè)性，也有其原始性，更重要的是它既有封閉性，同時(shí)又有多個(gè)點(diǎn)的內(nèi)在和外在的擴(kuò)展性。這種具有內(nèi)在活力人的行動(dòng)的秩序，是城市治理與政策冰山下看不見(jiàn)的部分。在這種秩序中，什么是低端產(chǎn)業(yè)，什么是低技能工作，什么是低技能從業(yè)人口，都是相對(duì)而言的，而且即使存在特定的高端產(chǎn)業(yè)、高端工作人員，相互之間誰(shuí)也不能缺了誰(shuí)，是相互依存的關(guān)系。開(kāi)個(gè)洗車(chē)行，是低端產(chǎn)業(yè)，但城市那么多車(chē)總是需要清洗的吧？恰恰是這些缺不了的東西，常常被城市規(guī)劃者乃至產(chǎn)業(yè)規(guī)劃者所忽視。也正因此，這些產(chǎn)業(yè)往往只能無(wú)序發(fā)展或通過(guò)打游擊的方式發(fā)展，其發(fā)展水平也永遠(yuǎn)只是“游擊隊(duì)”的水平。

總之，城市治理與政策存在著內(nèi)在的秩序，這些秩序其實(shí)都是人的行動(dòng)的結(jié)果。城市規(guī)劃者和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃者試圖用單中心的思維來(lái)思考這些問(wèn)題，試圖通過(guò)單中心的城市治理思路來(lái)塑造城市和界定城市的問(wèn)題，并運(yùn)用單中心的政策手段來(lái)改造城市、解決這些城市病，但結(jié)果難以如愿。一些規(guī)劃者、治理者的確改變了單中心的思路，試圖用多中心甚至是無(wú)中心的網(wǎng)格思路來(lái)彌補(bǔ)單中心思維的不足，但他們看不到城市里人的行動(dòng)形成的無(wú)中心或多中心的內(nèi)在的或者外在的秩序。因此，他們的思路雖然號(hào)稱(chēng)是多中心或無(wú)中心的，其實(shí)依然是單中心的，他們的政策當(dāng)然也無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。只有意識(shí)到城市發(fā)展具有內(nèi)在秩序時(shí)，城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)秩序的力量才能真正發(fā)揮作用，否則反而給城市發(fā)展不斷造成干擾。