歐樹軍

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

政府規(guī)模在現(xiàn)代政治場(chǎng)域反復(fù)出現(xiàn)、常議常新。規(guī)模大小主要是從比較意義上談的，現(xiàn)代國(guó)家通常比古代國(guó)家規(guī)模大，工業(yè)化國(guó)家往往比前工業(yè)化國(guó)家或正在工業(yè)化的國(guó)家規(guī)模大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也普遍比非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家規(guī)模大，因此，當(dāng)美國(guó)歷史學(xué)者約瑟夫?斯特雷耶（Joseph R. Strayer）感嘆現(xiàn)代人已經(jīng)無法想象沒有國(guó)家的生活的時(shí)候①［美］約瑟夫·R.斯特雷耶著：《現(xiàn)代國(guó)家的起源》，華佳等譯，上海：上海人民出版社，2011年，第59頁。，實(shí)際上是在說現(xiàn)代人已經(jīng)無法想象小國(guó)寡民的生活，現(xiàn)代人無一例外都生活在一個(gè)大國(guó)之中。不過，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)尚未得到充分的認(rèn)識(shí)，大政府在不少人心目中總是和機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等官僚主義現(xiàn)象關(guān)聯(lián)在一起，甚至成為利維坦傾向的代名詞，不少人還把美國(guó)看作“小政府、大市場(chǎng)”和“小政府、大社會(huì)”的典范。這實(shí)在是個(gè)不小的誤會(huì)，有必要認(rèn)真澄清。

美國(guó)的政府規(guī)模究竟如何？讓我們先做個(gè)整體判斷。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)中，美國(guó)也許在政府收入與開支上算是小政府，但在雇員數(shù)量上卻并不是小政府，其規(guī)模在發(fā)達(dá)國(guó)家中處于中等水平，比英國(guó)、法國(guó)等西歐大國(guó)和北歐諸國(guó)小，但比葡萄牙、愛爾蘭、意大利、荷蘭、德國(guó)、韓國(guó)、日本等十余國(guó)大，比很多發(fā)展中國(guó)家大得多，與中國(guó)相比更是一個(gè)明顯的大政府。

就美國(guó)自身而言同樣如此，早期資本主義時(shí)代的美國(guó)也許的確是小政府，但現(xiàn)代資本主義時(shí)代的美國(guó)已經(jīng)演變成為不折不扣的大政府。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的兩位經(jīng)濟(jì)史學(xué)者約翰?F?沃克和哈羅德?G?瓦特合作出版了《美國(guó)大政府的興起》②參見 John F. Walker and Harold G. Vatter, The Rise of Big Government in the United States. New York : M.E. Sharpe, 1997. 中譯本：［美］約翰 ·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，劉進(jìn)、毛喻原譯，重慶：重慶出版社，2001年。一書，該書正是從這一事實(shí)出發(fā)，向我們解釋了美國(guó)政府在大蕭條、二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)和福利國(guó)家建設(shè)背景下為什么會(huì)越來越大。盡管沃克和瓦特的判斷形成于20世紀(jì)末，盡管世界局勢(shì)與美國(guó)內(nèi)政都發(fā)生了較大變化，但其后至今的二十余年中，美國(guó)政府規(guī)模越來越大的總體趨勢(shì)并未止步，個(gè)中原因值得探究。

沃克和瓦特都是美國(guó)波特蘭州立大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，他們長(zhǎng)期合作進(jìn)行美國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，尤其注重揭示美國(guó)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用。瓦特更被稱為經(jīng)濟(jì)學(xué)家中的異議者，他認(rèn)為，自從20世紀(jì)40年代戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)解體以來，美國(guó)政府通過擴(kuò)大公共開支推進(jìn)各種旨在提高民眾福利的社會(huì)工程和公共計(jì)劃，深度介入了美國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行，逐漸成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要?jiǎng)恿Α＂貸ohn B. Hall, “In Memory: Harold Goodhue Vatter 1910-2000,” Journal of Economic Issues, Vol.34, No.4（2000）, p.1007.兩位作者在該書中的基本觀點(diǎn)很簡(jiǎn)單：完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了大蕭條這一美國(guó)歷史上的最大噩夢(mèng)，自由放任主義就此宣告終結(jié)，以政府干預(yù)為主要特征的“反向保護(hù)運(yùn)動(dòng)”興起，引發(fā)了政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的大轉(zhuǎn)折，美國(guó)由此在人、財(cái)、事等諸方面走上了大政府之路。

沃克和瓦特沒有停留在對(duì)大政府的道德義憤上，他們通過邏輯縝密、數(shù)據(jù)翔實(shí)的分析論證，揭示了美國(guó)政府規(guī)模越來越大的前因后果，否定了與政府規(guī)模有關(guān)的幾個(gè)流行假設(shè)，破除了美國(guó)“小政府、大社會(huì)”的迷思。

一、假設(shè)一：政府管得越少越好、市場(chǎng)管得越多越好

自由放任主義標(biāo)榜“守夜人國(guó)家”和“最小政府”，他們的理想是“政府管得越少越好，市場(chǎng)管得越多越好”，政府管得越少，權(quán)力就越小，個(gè)人私權(quán)受到政府公權(quán)侵犯的可能性就越小，市場(chǎng)就越能自發(fā)實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等和充分就業(yè)。比如，自由放任主義的代表人物羅伯特?諾齊克就主張，國(guó)家不能管得比控制“暴力、偷竊、欺詐以及強(qiáng)制履行契約更多”②［美］羅伯特?諾奇克：《無政府、國(guó)家與烏托邦》，何懷宏等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1991年，第3頁。。政府最多只能做國(guó)家的守夜人，除了扶持企業(yè)發(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、維護(hù)契約自由、保障個(gè)人安全和國(guó)家安全之類的打更站崗、看家護(hù)院的事務(wù)外，最好什么都不要管。包括收入和財(cái)富分配公平，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展而非僅為市場(chǎng)提供勞動(dòng)力，提供教育機(jī)會(huì)，保障個(gè)人健康，提供體面的住房和合理的養(yǎng)老保障，促進(jìn)性別平等和族群和諧，提供宜居的環(huán)境等等諸如此類強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)道德文化倫理的社會(huì)要求，政府不該回應(yīng)也回應(yīng)不了。管不了就不要管，管不好也不要管，順其自然，看起來沒什么不妥。

但如此一來，現(xiàn)代國(guó)家所面臨的社會(huì)問題和社會(huì)壓力是否就能大事化小、小事化了呢？事情當(dāng)然不會(huì)這么簡(jiǎn)單。沃克和瓦特筆下的美國(guó)經(jīng)濟(jì)史強(qiáng)調(diào)了事情的另一面：市場(chǎng)只能提供有形的產(chǎn)品、有價(jià)的商品，而社會(huì)更注重?zé)o形的往往也無價(jià)的經(jīng)濟(jì)道德，人的歸屬感、穩(wěn)定感、安全感、獲得感、幸福感是不能買賣的。不講道德的市場(chǎng)是有缺陷的，而有缺陷的市場(chǎng)正是復(fù)雜社會(huì)諸多不公平、不安全因素的根源，如果一個(gè)政府執(zhí)行自由放任主義政策，為了保證企業(yè)利潤(rùn)而反對(duì)保護(hù)工人利益，必然引發(fā)社會(huì)不滿進(jìn)而導(dǎo)致正當(dāng)性的流失?！案F則變，變則通”，美國(guó)政府要對(duì)社會(huì)壓力作出回應(yīng)，就必須告別商品交換的市場(chǎng)法則主導(dǎo)的19世紀(jì)文明，徹底改變自由放任主義政策。兩位作者指出，這一巨變從孕育發(fā)展到正式開始經(jīng)歷了三個(gè)階段。③［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第22-30頁。

第一個(gè)階段是1870年至1900年，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)萎縮面前，發(fā)起對(duì)鐵路運(yùn)輸、海運(yùn)、制造、金融等行業(yè)的巨型公司的有組織抗議，希望政府糾正市場(chǎng)的明顯缺陷，要求推行新政式的政府救濟(jì)和公共建設(shè)工程。農(nóng)民組織及以農(nóng)民為基礎(chǔ)的平民黨（Populist Party），成為要求政府矯正市場(chǎng)的先行者。

第二個(gè)階段是1901年至1919年，進(jìn)步主義者強(qiáng)烈要求政府轉(zhuǎn)變觀念，干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，采取國(guó)家行動(dòng)保障社會(huì)公正，立法限制恃強(qiáng)凌弱的私人公司，消除市場(chǎng)中明顯的經(jīng)濟(jì)不平等，這催生了美國(guó)歷史上第一次大規(guī)模的社會(huì)立法，涉及反腐、工作時(shí)限、食品藥品安全、最低工資、保護(hù)童工、鐵路運(yùn)費(fèi)控制、所得稅、選舉權(quán)、公司行為監(jiān)管等方面。

最后是1920年至1929年，這個(gè)階段既是自由放任主義的“黃金十年”，是約瑟夫?熊彼特所說的 “完整無損的資本主義”時(shí)期，也是不干涉主義的“末日余暉”，更是干預(yù)主義的助推期。在這十年中，政府縮小預(yù)算，撤銷了一戰(zhàn)時(shí)成立的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，幫助企業(yè)家們主導(dǎo)私人經(jīng)濟(jì)部門，軍隊(duì)隨意遣散退伍軍人，工人組織受到非難以及福利資本主義的拉攏，工會(huì)成員劇減，州與地方政府的福利立法幾近中止。共和黨四處宣揚(yáng)市場(chǎng)不會(huì)做壞事。商業(yè)企業(yè)及其辯護(hù)者制造了消費(fèi)者保護(hù)浪潮、宣傳耐用電子產(chǎn)品和汽車、鼓勵(lì)信用消費(fèi)分期付款，以此吸引中產(chǎn)階級(jí)和藍(lán)領(lǐng)階層的注意力。職業(yè)代言人和媒體熱衷于兜售持久繁榮，宣揚(yáng)商業(yè)階級(jí)的高度社會(huì)責(zé)任感，鼓吹任何旨在幫助下層民眾的政策都只會(huì)讓問題更嚴(yán)重。在自由放任主義的狂轟濫炸面前，中產(chǎn)階級(jí)和大多數(shù)美國(guó)人變得冷漠無情、麻木不仁，社會(huì)達(dá)爾文主義盛行一時(shí)：只要不是無能之輩，每個(gè)人都可以獲得經(jīng)濟(jì)成功，不成功，就只能忍饑挨餓節(jié)衣縮食。在“黃金十年”里，巨型鋼鐵、化學(xué)醫(yī)藥、石油化工、電力、汽車、核能工業(yè)公司以及大規(guī)模生產(chǎn)模式，成為社會(huì)頂禮膜拜的偶像，自由放任主義發(fā)展到了極致。但物極必反，隨著自由放任主義負(fù)外部性的逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)成本日漸沉重，大蕭條終于到來。

大蕭條徹底扭轉(zhuǎn)了政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間原來的自由放任主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系，全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)粉碎了小政府、大社會(huì)的烏托邦，社會(huì)大眾不堪忍受并奮起反抗自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)體系的巨大威脅①［英］卡爾?波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮剛、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第112-115頁。，要求政府對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩作出有力的回應(yīng)。自由放任、不加干預(yù)的時(shí)代一去不復(fù)返，美國(guó)早期資本主義時(shí)代的市場(chǎng)體系瓦解了，美國(guó)經(jīng)濟(jì)走向混合經(jīng)濟(jì)時(shí)代②［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第1-2頁。，美國(guó)政府開始用干預(yù)主義來回應(yīng)來自社會(huì)大眾的自我保護(hù)訴求。

新政政府制定并執(zhí)行了一系列主張國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的法律和公共政策，開始聲稱自己有責(zé)任推行讓全社會(huì)滿意的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保障經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，這打破了私人投資才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)根本動(dòng)力的舊觀念。除了賦予人們經(jīng)濟(jì)信心以外，新政政府還對(duì)工作時(shí)間、最低工資、流行病、污水處理、飲用水安全、食品安全、能源、城市、犯罪、高等教育、國(guó)民健康、生活質(zhì)量、環(huán)境破壞、種族歧視、通貨膨脹等城市化所帶來的社會(huì)問題進(jìn)行國(guó)家干預(yù)，致力于為人們提供基本的社會(huì)安全和生活保障，糾正嚴(yán)重失衡的勞資關(guān)系，追求社會(huì)和諧。在這些舉措中，福利體系成為國(guó)家干預(yù)社會(huì)最重要的組成部分，成為通過政府干預(yù)矯正存在嚴(yán)重缺陷的早期資本主義的關(guān)鍵，1935年的《社會(huì)保障法》、《美國(guó)勞資關(guān)系法》和1938年的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》是其中的代表作。

新政的大規(guī)模推進(jìn)，也改變了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)觀念。自由放任主義堅(jiān)持市場(chǎng)是一只看不見的手，具有交換稟性的個(gè)體通過與他人交換自身勞動(dòng)的剩余產(chǎn)品來滿足自身需要，這種經(jīng)濟(jì)理性指引下的經(jīng)濟(jì)人的利己之舉卻實(shí)現(xiàn)了利他的社會(huì)效用，如果讓每個(gè)企業(yè)主在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中發(fā)揮生產(chǎn)與分配的管理者的作用，放任他們?nèi)f(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)化配置，就可以最有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)普遍繁榮。③［英］亞當(dāng)?斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第1-12頁。但是，隨著現(xiàn)代工商企業(yè)④與美國(guó)傳統(tǒng)的單一制企業(yè)不同，現(xiàn)代工商企業(yè)包含不同的經(jīng)營(yíng)單位，且有各層級(jí)的不同支薪人員所管理，如此則必然需要更為有力的協(xié)調(diào)與管理。參見［美］小阿爾弗雷德?D?錢德勒：《看得見的手：美國(guó)企業(yè)的管理革命》，重武譯，北京：商務(wù)印書館，1987年，第2頁。的興起，職業(yè)經(jīng)理人的“看得見的手”取代了市場(chǎng)的“看不見的手”，他們控制著作為現(xiàn)代市場(chǎng)基本要素的大型企業(yè)的豐富資源。⑤［美］小阿爾弗雷德?D?錢德勒：《看得見的手：美國(guó)企業(yè)的管理革命》，第4-12頁。換言之，與單純的市場(chǎng)原則不同，企業(yè)管理者在資源配置中扮演了更重要的角色，與市場(chǎng)上的協(xié)調(diào)相比，管理上的協(xié)調(diào)帶來了更大的生產(chǎn)力、更低的成本和更高的利潤(rùn)。與自由放任相比，科學(xué)有效的協(xié)調(diào)管理并不是一個(gè)壞東西。

結(jié)果就是，美國(guó)政府在美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的作用不斷強(qiáng)化，政府與市場(chǎng)、社會(huì)相互影響，其作用經(jīng)由各種代理機(jī)構(gòu)和財(cái)政預(yù)算、行政管理等多重渠道得以實(shí)現(xiàn)。與20世紀(jì)30年代以前的美國(guó)相比，新政自由主義之下的美國(guó)政府管得越來越多，至少包括下述三大方面⑥［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第84-86頁。：首先，直接提供公共服務(wù)，涉及教育、就業(yè)、貸款、勞動(dòng)培訓(xùn)、失業(yè)救濟(jì)、食品補(bǔ)貼、醫(yī)療、養(yǎng)老金、福利、郵政、水利、國(guó)防等領(lǐng)域。其次，通過行政手段在特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中指導(dǎo)資源配置，如基礎(chǔ)建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目信貸、土地保護(hù)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、出口支持、住宅建設(shè)支持、支持商業(yè)銀行發(fā)展、海運(yùn)補(bǔ)貼、航運(yùn)補(bǔ)貼等。最后，采取行政與法律手段確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，如設(shè)立聯(lián)邦存貸款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)（1934年）和聯(lián)邦通訊委員會(huì)（1934年），制定公益控股公司法（1935年）、《國(guó)家勞資關(guān)系法》（1935年）、《違禁油料法》（1935年）、《汽車運(yùn)輸法》（1935年）、聯(lián)邦海運(yùn)委員會(huì)（1936年）、《禁止制造商和批發(fā)商給大買主優(yōu)惠折扣或回扣法》（1936年）、《煙煤法》（1937年）等。

二、假設(shè)二：政府預(yù)算越少越好、開支越少越好

財(cái)政收支是另一個(gè)衡量政府規(guī)模最常用的指標(biāo)。自由放任主義堅(jiān)持消極的古典財(cái)政政策①［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第4頁。，主張市場(chǎng)繁榮與否取決于私人投資而非公共財(cái)政，私人的實(shí)際固定投資又來自儲(chǔ)蓄，因此要最大限度減少財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算平衡，最好還要有財(cái)政盈余，以避免赤字和稅收損耗，收稅只是為了支付政府雇員工資和公務(wù)支出，基本不對(duì)個(gè)人進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)新增收入降低累進(jìn)稅或者適當(dāng)退稅，以鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄，增加投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

盡管早在1789年美國(guó)就頒布了《財(cái)政法》，財(cái)政部也是美國(guó)最早的四個(gè)部之一，但直到19世紀(jì)中后期美國(guó)才開始嘗試對(duì)政府預(yù)決算進(jìn)行規(guī)范化管理，并推行量入為出的財(cái)政政策，同時(shí)在自由放任主義指導(dǎo)下不去主動(dòng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，預(yù)算支出規(guī)模也很小。19世紀(jì)中后期，隨著工業(yè)化的起步，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算收入也大幅上漲。②1850年至1900年，美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算收入是此前60年（1789-1849）的12倍。參見財(cái)政部預(yù)算司編組：《零基預(yù)算》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1997年，第203頁。與此同時(shí)，自由放任的經(jīng)濟(jì)大增長(zhǎng)的負(fù)外部性再次浮現(xiàn)，貧富兩極分化、政治腐敗、道德滑坡等問題同時(shí)涌現(xiàn)，“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”應(yīng)運(yùn)而生，旨在限制政府開支、縮減赤字的全國(guó)性預(yù)算制度成為其重要成果。

但是，這種以限制政府開支為目的的預(yù)算制度，根本無法面對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條的沖擊。美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算在整個(gè)20世紀(jì)20年代基本沒有實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，但經(jīng)濟(jì)危機(jī)卻迅速改變了政府的收支結(jié)構(gòu)，1929年至1931年間美國(guó)政府“收入下降了50%，開支上升了幾乎60%”③［美］約翰·F.沃克、哈羅德?G?瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第241頁。。作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)史上最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，1929年開始的大蕭條結(jié)束了“黃金十年”的持久繁榮，此后直到1932年，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府都試圖通過強(qiáng)化財(cái)政緊縮政策來化解大蕭條，但經(jīng)濟(jì)卻并未因此復(fù)蘇。盡管1932年國(guó)會(huì)設(shè)立了臨時(shí)復(fù)興金融公司并通過了《經(jīng)濟(jì)救濟(jì)與工程法》，但胡佛還是在1932年總統(tǒng)選舉中大敗于羅斯福。羅斯福新政推翻了消極的古典財(cái)政政策，美國(guó)政府開始采取主動(dòng)調(diào)節(jié)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極財(cái)政政策。

為了刺激消費(fèi)、走出蕭條，羅斯福政府從1933年3月9日的《緊急銀行法》開始推出一系列干預(yù)性的法律和政策，如《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》、《全國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》、全國(guó)復(fù)興委員會(huì)、《緊急鐵路法》、田納西流域管理局、聯(lián)邦公積金救濟(jì)公司、《農(nóng)業(yè)信貸法》和《緊急農(nóng)業(yè)抵押法》，1934年推出三個(gè)補(bǔ)充法規(guī)：《房屋所有人貸款法》、《Glass-Steagall法》、《紐約最低工資法》，以及進(jìn)出口銀行、農(nóng)村電子管理局等。由于政府財(cái)政入不敷出，新政成為美國(guó)赤字預(yù)算的表率，開支劇增帶來的主要結(jié)果之一就是美國(guó)政府的大規(guī)模擴(kuò)張，自由放任主義全面潰敗。

進(jìn)步運(yùn)動(dòng)所催生的全國(guó)預(yù)算制度開始于1923年的塔夫脫總統(tǒng)，但從新政時(shí)期開始，限制政府開支和規(guī)模的預(yù)算目標(biāo)宣告失敗，此后的歷屆美國(guó)政府也都無法實(shí)現(xiàn)這個(gè)預(yù)算目標(biāo)。羅斯福政府突破了量入為出的預(yù)算原則，1946年頒布的《就業(yè)法》獲得了最大限度的政府雇傭和政府采購(gòu)權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦政府在推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用越來越強(qiáng)大，其國(guó)民生產(chǎn)總值的高速增長(zhǎng)與大規(guī)模的政府采購(gòu)密切相關(guān)。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在20世紀(jì)60年代主要依靠擴(kuò)大就業(yè)和政府采購(gòu)，70年代靠稅收，90年代靠開支。如果沒有政府采購(gòu)的快速增長(zhǎng)，就不會(huì)有20世紀(jì)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。④［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第244頁。19世紀(jì)70年代中期至1900年，美國(guó)的政府采購(gòu)與國(guó)民生產(chǎn)總值的比例增長(zhǎng)了5%～6%，這一比例至1929年達(dá)到8.12%；1929至1959年間每年增長(zhǎng)2%，至1959年達(dá)到20.27%；20世紀(jì)60年代之后的35年間，增長(zhǎng)幅度減緩，但1994年仍為17.43%。⑤［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第5-7頁。

在第二次世界大戰(zhàn)之后美國(guó)政府規(guī)模擴(kuò)張的諸多因素中，福利國(guó)家建設(shè)是其中至關(guān)重要的一環(huán)。⑥［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第259-300頁。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)開支中福利開支增長(zhǎng)最快，1992年福利開支在所有各級(jí)政府開支中已經(jīng)占到44%。美國(guó)政府對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付即社會(huì)福利開支從1959年的280億美元猛增到1994年的9560億美元。在此期間，最引人注目的增長(zhǎng)正是發(fā)生在大力鼓吹縮減政府規(guī)模、拆散福利國(guó)家的里根政府時(shí)期，1987年美國(guó)聯(lián)邦政府的福利開支從1090億美元猛增到7580億美元。從1950年到1991年，列入政府計(jì)劃的總社會(huì)福利開支，每年約增長(zhǎng)7%，比國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增速快一倍。社會(huì)福利方面的政府轉(zhuǎn)移支付，教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障與醫(yī)療福利開支在1970年至1993年各級(jí)政府開支增長(zhǎng)中所占的比例高達(dá)64%，其中最大的部分是由州與地方政府來管理的。其主要形式是聯(lián)邦出資，各州與地方具體執(zhí)行，加上各項(xiàng)政府補(bǔ)助（醫(yī)療補(bǔ)助、食品、收入保障增補(bǔ)、未成年人家庭援助、各種社會(huì)服務(wù)），該項(xiàng)福利開支至1993年達(dá)到72%，1400萬個(gè)家庭接受未成年人援助，2700萬人領(lǐng)取食品補(bǔ)貼。以衛(wèi)生福利、教育和社會(huì)保障部門為例，自戰(zhàn)后以來該部門雇員數(shù)目便一直處于波動(dòng)上升的趨勢(shì)當(dāng)中。從1940年到1980年的40年間，該部門雇員人數(shù)大幅增長(zhǎng)，1940年時(shí)僅為9000人，1980年時(shí)達(dá)到最高點(diǎn)為16.3萬人。1980年里根總統(tǒng)上臺(tái)后，積極推行經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃，主張縮減政府規(guī)模和權(quán)力，減少稅收，降低通貨膨脹率和削減社會(huì)福利。因此，從這一年開始，該部門的雇員規(guī)模出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，2000年時(shí)降為12.6萬人，此后又有所恢復(fù)，2011年時(shí)該部門的雇員總數(shù)為14.3萬人。①［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第264-272頁。

在現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普入主白宮的第一個(gè)財(cái)政年度里，盡管國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)，但美國(guó)預(yù)算赤字仍擴(kuò)大到7790億美元，創(chuàng)下2012年以來的最高水平。沃克和瓦特這兩位作者對(duì)大蕭條期間的胡佛政府的評(píng)價(jià)也許能幫助我們理解這一現(xiàn)象：“不能責(zé)怪胡佛對(duì)當(dāng)時(shí)還無人知曉的凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論一無所知，但可以責(zé)怪他保守的、傳統(tǒng)的、過度信奉預(yù)算平衡的觀念。”②［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第242頁。財(cái)政連年赤字自然不能算作經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的標(biāo)志，但過度信奉預(yù)算平衡也非合理之選，尤其是在危機(jī)來臨之際。歸根結(jié)底，強(qiáng)大的財(cái)政汲取能力是國(guó)家履行各項(xiàng)基本職能的必要條件，為了回應(yīng)現(xiàn)代大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)的諸多問題和正常需求，即使財(cái)政支出增長(zhǎng)率快于國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率也并非全然壞事，利用公債舉辦公共事業(yè)是可行的，如果它帶來的財(cái)政收入增加額能抵消這些公共事業(yè)的費(fèi)用。當(dāng)然，在危機(jī)之后，量入為出的穩(wěn)健財(cái)政政策更符合國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期需要。

三、假設(shè)三、政府雇員越少越好、機(jī)構(gòu)越小越好

政府越小，解決社會(huì)問題或社會(huì)解決自身問題的能力就越強(qiáng)，社會(huì)就越穩(wěn)定。這一古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的理論假設(shè)至今仍是許多人的信條。但事實(shí)上，小政府也許有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但它卻很可能在做大蛋糕的同時(shí)，加劇分蛋糕的難度。

比較經(jīng)濟(jì)史的相關(guān)研究表明，人口越多，人均收入越高，司法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用也就越大，這些機(jī)構(gòu)的規(guī)模往往也會(huì)隨之變大。19世紀(jì)德國(guó)社會(huì)理論家阿道夫?瓦格納（Adolf Wagner）的著名法則時(shí)至今日仍然適用③Adolph Wagner, “Three extracts on public fi nance”,in R. A. Musgrave and A.T.Peacock eds., Classics in the theory of public fi nance, London:Palgrave Macmillan, 1958, p. 1-15.，資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致工業(yè)化和城市化的日益深化，社會(huì)對(duì)政府服務(wù)的需求也隨之水漲船高，這就要求政府提升公共服務(wù)能力。④［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第5頁。除引注外，本節(jié)資料也主要來自對(duì)該書相關(guān)部分的梳理。因此，在穩(wěn)定充裕的財(cái)政資源之外，一支規(guī)模適當(dāng)、廉效兼?zhèn)涞恼蛦T隊(duì)伍同樣不可或缺。

在政府雇員方面，以羅斯福新政開始前的1930年為界，1829年至1929年，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府公務(wù)員占全部就業(yè)人口的4.7%，1929年為6.42%；而在1939年至1959年間，這個(gè)比例達(dá)到9.5%，1989年為14.35%，1994年為14.53%。也就是說，自新政后至今，美國(guó)政府的公務(wù)員數(shù)目比新政前增加了三倍，達(dá)到每100名就業(yè)者中就有近15名公務(wù)員的程度。1994年，聯(lián)邦政府的文職雇員已達(dá)287萬人（僅國(guó)防部就有100萬文職雇員），州與地方政府的雇員已達(dá)1617.1萬人，兩者相加，美國(guó)每百人中約有6.8人為政府雇員。20世紀(jì)40年代（1939年-1949年）所增加的1148218名政府雇員中，五角大樓公務(wù)員、郵局和退伍軍人管理局占90%，而1948年現(xiàn)役軍人數(shù)量激增至1446000人，幾乎是新政時(shí)期1939年的4.5倍。1948年至1973年的大政府?dāng)U張?jiān)?973年后漸趨緩慢，1995年末，聯(lián)邦雇員總數(shù)與1979年基本持平，州與地方政府雇員總數(shù)同期每年增長(zhǎng)1.82%（1973年-1995年），因此州與地方一級(jí)政府也更容易滋生官僚主義。①［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第343-351頁。1947至1987年，國(guó)防部文職雇員平均保持100萬人，約占聯(lián)邦全部文職人員的1/3，其開支在1970年后就占全部聯(lián)邦物資與服務(wù)采購(gòu)的2/3到3/4。②［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第340-342頁。二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)、反恐使美國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，軍事工業(yè)復(fù)合體推進(jìn)的各項(xiàng)事務(wù)變得不得觸碰，軍事計(jì)劃的發(fā)展也使眾多社區(qū)和組織成為國(guó)防合同和軍事基地的既得利益者。

人口增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步、老年人口、城市人口增加等多重因素的交互作用，共同導(dǎo)致了包括政府職權(quán)范圍在內(nèi)的政府規(guī)模擴(kuò)大。蒸汽機(jī)、發(fā)電機(jī)、內(nèi)燃機(jī)等技術(shù)進(jìn)步，導(dǎo)致1900年以后，要求接受公共教育的普通人大大增加，在自由放任主義的最后30年中（1900年-1930年），公共教育的推進(jìn)速度在美國(guó)歷史上是最快的，這主要是市場(chǎng)體系所產(chǎn)生的需求：企業(yè)不大可能對(duì)人力資源進(jìn)行足夠的投資，生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步有賴于更高水平的教育，市場(chǎng)組織也迫切需要更多知識(shí)和人才。1930年之后，美國(guó)公共教育經(jīng)歷了三級(jí)跳：1944年《軍人權(quán)利法》推動(dòng)了退伍軍人上大學(xué)熱，社會(huì)輿論要求為“嬰兒潮一代”提高公共教育，以及女性上大學(xué)熱。這些因素最終在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域催生了一個(gè)規(guī)模龐大的公共教育部門，截至1990年，這一部門的直接雇員占全部社會(huì)就業(yè)的4%，在州與地方政府部門中，與教育有關(guān)的公務(wù)員約占42%。

各級(jí)政府都把公共教育界定為自己的首要職責(zé)，政府規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。1950年至1970年間，各州用于公立初等和中等教育的開支每年增長(zhǎng)5.35%，全職教育工作者最高每年增長(zhǎng)5.23%，總開支的比例從22%提高到了29%。在政府雇員方面，州與地方全職雇員增幅遠(yuǎn)超平民勞動(dòng)者和聯(lián)邦文職雇員，在1950年至1973年間，州與地方從事教育工作的人員數(shù)量增長(zhǎng)更快，最高時(shí)占到州與地方政府雇員總數(shù)的55%，早在1960年就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全部聯(lián)邦文職雇員人數(shù)，1973年總數(shù)甚至達(dá)到200萬之多。

高等教育大眾化也推動(dòng)了政府的擴(kuò)張。二戰(zhàn)后的頭幾年，1535萬退伍軍人中有一半進(jìn)入高等院校，每年的入學(xué)率約為40%-50%。18-24歲的年輕人中，1946年有10%上了大學(xué)，1960年提高到20%，1970年提高到30.6%。諸多因素共同推動(dòng)了這一進(jìn)程，包括：女權(quán)運(yùn)動(dòng)、少數(shù)族群權(quán)利運(yùn)動(dòng)、運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)的城市經(jīng)濟(jì)提高了對(duì)就業(yè)者的要求、“嬰兒潮一代”高中畢業(yè)后上大學(xué)的期望、朝鮮和越南戰(zhàn)爭(zhēng)退伍軍人上大學(xué)的政府援助計(jì)劃、社會(huì)組織和社區(qū)發(fā)展教育的強(qiáng)烈愿望以及人們對(duì)生活質(zhì)量的日益重視。與高等教育入學(xué)率擴(kuò)張平行展開的是公立學(xué)校持續(xù)發(fā)展，城市興起州立大學(xué)，公立社區(qū)學(xué)院大量涌現(xiàn)，數(shù)百萬女性上了大學(xué)。1950年后，公立學(xué)院的入學(xué)率大大超過私立學(xué)院，從1950年的136萬人猛增至1970年的511萬人，增速超過同期的公立初等和中等教育入學(xué)率。女性與男性入學(xué)比例，1940年為0.73∶1，1950年為0.46∶1（受惠于退伍軍人教育補(bǔ)貼計(jì)劃），1970年為0.7∶1，1980 年為 1∶1。③［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第262-263頁。

為了處理日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，有效回應(yīng)社會(huì)訴求，聯(lián)邦財(cái)政部（含國(guó)內(nèi)稅收總局）、聯(lián)邦司法部、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、州與地方警察局和消防局、市政環(huán)衛(wèi)與排污處理這些大機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張速度也超過平民勞動(dòng)者的增長(zhǎng)速度。1953年，公共醫(yī)療服務(wù)組織、食品藥品管理局、再就業(yè)管理局和兒童問題管理局，合并成為國(guó)民健康、教育與福利部，擁有3.5萬工作人員。1977年，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立能源部，改變了能源分散管理的狀況，將燃油稅、高速公路、石油和核能納入統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。運(yùn)輸管理部門的擴(kuò)張也一直持續(xù)到1970年。

20世紀(jì)50年代末至80年代初，消費(fèi)者保護(hù)組織大量涌現(xiàn)，各級(jí)政府也開始設(shè)立各種消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。盡管1980年里根政府開始推行放松規(guī)管政策，但到20世紀(jì)80年代末，聯(lián)邦與州政府的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然蔚為壯觀，這同樣推動(dòng)了美國(guó)大政府的興起。1975年至1992年，環(huán)保局雇員年增長(zhǎng)率大大超過了聯(lián)邦所有文職雇員的年增長(zhǎng)率，也明顯高于各州與地方政府文職雇員的年增長(zhǎng)率。

“福利體系”的制度性發(fā)展是美國(guó)政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的最大部分，不僅在財(cái)政指標(biāo)上如此，在人員規(guī)模上同樣如此。福利部門的擴(kuò)張從未間斷，戰(zhàn)爭(zhēng)終會(huì)結(jié)束，但福利國(guó)家卻不會(huì)終止。福利國(guó)家建設(shè)推動(dòng)了大政府的發(fā)展，政府雇員的退休福利又成為福利國(guó)家社會(huì)保障體系最穩(wěn)健的一部分。1991年，政府文職人員的退休系統(tǒng)有2600萬受益人，每十個(gè)美國(guó)人中就有一個(gè)受益人。①［美］約翰·F.沃克、哈羅德·G.瓦特：《美國(guó)大政府的興起》，第269-270頁。政府雇員及享受政府雇員退休待遇的人員數(shù)目不斷增加，表明小政府已經(jīng)離美國(guó)遠(yuǎn)去，一個(gè)大政府已經(jīng)在美國(guó)興起了。

從職能范圍、財(cái)政收支與人員規(guī)模三個(gè)主要維度來看，自20世紀(jì)初尤其是30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后的羅斯福新政以來，美國(guó)政府規(guī)模逐漸擴(kuò)張，美國(guó)政府越來越大。從胡佛到羅斯福，從預(yù)算平衡到赤字財(cái)政，從自由放任到國(guó)家干預(yù)，美國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和歷史趨勢(shì)都否定了自由放任主義關(guān)于政府規(guī)模的三大假設(shè)：政府管得最少越好、市場(chǎng)管得越多越好；政府預(yù)算越少越好、花錢最少越好；政府雇員越少越好、政府機(jī)構(gòu)越少越好。這些將市場(chǎng)法則視為上帝法則的19世紀(jì)文明的政治信條，也許曾經(jīng)支撐了早期資本主義時(shí)代的美國(guó)，但卻完全無法支撐現(xiàn)代資本主義所主導(dǎo)的現(xiàn)代美國(guó)，這在根本上是由于徹底的自由放任主義經(jīng)濟(jì)教條對(duì)人、自然和生產(chǎn)組織的嚴(yán)重傷害，必然從一開始就激起來自社會(huì)大多數(shù)階級(jí)、群體和部門的自我保護(hù)訴求，這就是美國(guó)大政府興起的政治經(jīng)濟(jì)根源。

事實(shí)證明，如果盲目堅(jiān)持“小政府”的空洞信條，很可能會(huì)犯與胡佛類似的錯(cuò)誤，他把自己的政策建立在經(jīng)濟(jì)不會(huì)下降的假設(shè)之上。20世紀(jì)的政府干預(yù)主義不是在一兩個(gè)國(guó)家曇花一現(xiàn)，而是在很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家遍地開花。無論批評(píng)者如何將干預(yù)主義視為洪水猛獸，它已經(jīng)變成了醫(yī)治兩次世界大戰(zhàn)、大蕭條這種全面政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的藥方，贏得了社會(huì)大眾的充分認(rèn)可，它沖破了自由放任主義的阻力，將后者掃進(jìn)了歷史的垃圾堆，最終成為治理大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)的現(xiàn)代國(guó)家的不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

20世紀(jì)80年代末90年代初的蘇東劇變，讓縮減政府規(guī)模成為一個(gè)時(shí)髦的口號(hào)，世界各國(guó)幾乎都希望通過削弱政府功能、減少政府職能、縮小規(guī)模、限制政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)，來推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革。但是，20世紀(jì)90年代中期以后，問題走向另外一個(gè)方向，人們意識(shí)到政府干預(yù)太多危害固然不小，但政府軟弱無能的后果更加嚴(yán)重。人口的增長(zhǎng)、社會(huì)就市場(chǎng)機(jī)制失靈達(dá)成共識(shí)，普遍要求政府干預(yù)，導(dǎo)致美國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的形式日漸增多、范圍日漸擴(kuò)大、機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張、雇員不斷增多。小政府、大社會(huì)的理想狀態(tài)，已經(jīng)在美國(guó)成為遙遠(yuǎn)的過去，如果它曾經(jīng)存在過的話。在解決社會(huì)問題、回應(yīng)社會(huì)要求、舒緩社會(huì)壓力的過程中，美國(guó)政府已經(jīng)越來越大，這是一條不歸路，回頭已無可能。因此，沃克和瓦特認(rèn)為，20世紀(jì)末期之后的美國(guó)政府還將繼續(xù)擴(kuò)張下去。

事實(shí)上，政府的規(guī)模與效率并不是相互對(duì)立的。政府太大當(dāng)然不好，但小政府也并不見得效率就高，因?yàn)闆]有適當(dāng)規(guī)模的人來履行政府公共職能，該管的不管，只會(huì)加劇社會(huì)沖突。如果政府規(guī)模過大，難免會(huì)出現(xiàn)冗官冗員、官僚主義等問題，但是，如果政府規(guī)模過小，又難以真正達(dá)到政令暢通，難以滿足社會(huì)大眾日益提升的公共服務(wù)需求，難以處理經(jīng)濟(jì)衰退、貧富分化、犯罪激增、社會(huì)失衡、人心浮動(dòng)等直接威脅政治正當(dāng)性的重大問題?，F(xiàn)代西方國(guó)家一百多年來的政治發(fā)展歷史表明，不僅僅是美國(guó)，世界上各主要國(guó)家的公務(wù)員比重與財(cái)政收支比重都在增長(zhǎng)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的范圍與程度也在擴(kuò)張，“小政府、大社會(huì)”已經(jīng)成為歷史，由于民眾要求政府解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的需求持續(xù)擴(kuò)大，以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活日益復(fù)雜多樣，西方政府變得越來越大。

對(duì)于任何面對(duì)大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)治理問題的國(guó)家而言，更為實(shí)質(zhì)的問題在于如何建設(shè)一個(gè)廉效兼?zhèn)涞挠行д皇且晃兜瓜蚩s減政府規(guī)模。如果成功縮小了政府規(guī)模，卻嚴(yán)重削弱了一個(gè)國(guó)家政府所應(yīng)該具備的政治能力，也就無法真正保障主權(quán)獨(dú)立、國(guó)家自主、社會(huì)安寧，無力推進(jìn)公平正義、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧，無法提升人民的經(jīng)濟(jì)平等、社會(huì)安全和生活質(zhì)量，這樣的政府就會(huì)失去正當(dāng)性。歸根結(jié)底，如果沒有意識(shí)到現(xiàn)代大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)對(duì)大政府的自然需求，國(guó)家與社會(huì)生活的很多方面就會(huì)南轅北轍、事與愿違。