涂永前

（中國人民大學，北京，100872；遼寧大學，遼寧 沈陽 110136）

2013年中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記第一次明確提出“用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”。其后在2015年5月29日政治局集體學習時，習總書記再次重申這“四個最嚴”要求。抓好食品安全工作，必須堅持做到“四個最嚴”。食品藥品安全關系每個公民的身體健康和生命安全，保障食藥安全是最大的民生和最基本的公共安全，它既是經(jīng)濟問題，也是政治問題。黨的十八屆三中全會進一步把食品安全納入國家公共安全體系，明確提出要從新的高度完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構，建立最嚴格、全過程覆蓋的監(jiān)管制度。①畢井泉：《用“四個最嚴”保障食品藥品安全》，《行政管理改革》2015年第9期。其后，從中央到地方政府，以增強食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實提高食品安全監(jiān)管水平和能力為工作目標：加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，堅持產(chǎn)管并重，嚴把從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每道防線；不斷加強與食藥安全有關的日常監(jiān)管與行政執(zhí)法，更好地保障人民群眾的飲食安全與健康?；鶎邮称钒踩O(jiān)督管理部門在經(jīng)歷了歷史上最大規(guī)模的重組后，②基層縣區(qū)級工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)3個局合并，是本次機構改革的一個重要方面，也是市場監(jiān)管體制改革的一個重要方向。但是由于在基層工商部門因為監(jiān)管業(yè)務范圍廣泛，在機構合并前一直是人財物資源最強的部門，因為食藥監(jiān)和質監(jiān)都涉及到非常專業(yè)的技術，根據(jù)我們調查得到的信息，這兩個部門的人財物需要在機構整合中不斷加強，但是由于舊有人員知識結構及分配原因，一時間要合理配置食藥監(jiān)人員及加強執(zhí)法能力，尚存在諸多阻力和問題，后文有詳述。一段時間以來，在政策和法律高壓下，食品安全事故發(fā)生概率近年有明顯降低。

但是，通過對浙江、上海、湖北、天津等地的基層食品安全監(jiān)管部門的調研考察，我們發(fā)現(xiàn)當前食品安全監(jiān)管和治理仍然面臨巨大挑戰(zhàn)和風險。比較普遍的情形是機構改革后,就監(jiān)管機構而言，存在以下一些問題：其一，執(zhí)法隊伍人員數(shù)量仍然不足。①在全國的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)中，各地執(zhí)法人員的配備數(shù)平均占當?shù)厝丝跀?shù)的萬分之1.5，直轄市中北京占萬分之2.1，上海占萬分之1.7，重慶占萬分之1.4，濱海新區(qū)只占萬分之0.33，應該說執(zhí)法人員與履行職責、監(jiān)管任務極不相匹配，嚴重缺乏。類似情形在很多人口密集的基層更加突出。目前很多省市的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)已由原來垂直管理轉地方管理，縣區(qū)級食品藥品監(jiān)督管理局通過整合工商行政管理局和質量技術監(jiān)管局成立市場監(jiān)督管理局，餐飲、化妝品的監(jiān)管從原來衛(wèi)生系統(tǒng)劃歸市場監(jiān)督管理局。由此一來，食藥監(jiān)督執(zhí)法工作范圍明顯加大，工作強度明顯增強。由于國家發(fā)展需要及編制調控制約，基層執(zhí)法人員往往身兼數(shù)職，執(zhí)法隊伍人員數(shù)量不足的問題依舊沒有得到根本解決，不能滿足食品藥品執(zhí)法辦案的需要。其二，食品藥品執(zhí)法隊伍人員整體素質不高。②主要體現(xiàn)在受教育層次及接受過專業(yè)教育人員的比例明顯低于之前的質監(jiān)、工商和衛(wèi)生行政管理部門人員。就我國食藥監(jiān)管而言，由于行政機構架構和職能分工不一，目前行政執(zhí)法最大量的工作是由基層食藥監(jiān)管部門來實施。由于機構改革等原因，許多未曾從事過食品藥品稽查工作的人員③主要是由于受機構改革及公務機關編制總體縮減影響，很多地方在不增加食藥監(jiān)專業(yè)人員的情況，只有將原來的工商、質監(jiān)部門分流過來從事食藥監(jiān)執(zhí)法工作，因為沒有經(jīng)過專業(yè)的食品藥品專業(yè)訓練和教育，對食品藥品監(jiān)管業(yè)務不熟悉，一些執(zhí)法人員當然會產(chǎn)生抵觸情緒等等傾向，從而導致當前基層食品藥品監(jiān)督方面存在監(jiān)督能力嚴重不足。走上了食品藥品執(zhí)法崗位。食品藥品執(zhí)法辦案專業(yè)性較強，導致基層執(zhí)法存在諸多問題，主要有：執(zhí)法人員對法律法規(guī)不熟悉，加之缺乏新領域的執(zhí)法經(jīng)驗，在檢查現(xiàn)場不能判斷某個行為是否違法；由于對法律法規(guī)及辦案程序實體不清，有案不會辦；發(fā)現(xiàn)了線索，由于法律知識匱乏，案件辦不下去，大案變成了小案；部分執(zhí)法人員存在執(zhí)法不嚴、履職不認真，使違法者有可乘之機，嚴重損害消費者利益，等等。其三，基層食品安全監(jiān)管手段嚴重滯后，基層行政監(jiān)管執(zhí)法一直沿襲舊的監(jiān)管辦法，手段單一，日常監(jiān)管僅停留在望聞問查等原始手段，食品安全快速檢測工作尚處于初始階段，設備、技術有限，現(xiàn)代化、科學化、信息化水平不高，嚴重影響了監(jiān)管工作的順利開展。同時，運動式的專項整治和集中整治主要根據(jù)上級政府的安排部署開展工作，執(zhí)法成本高，工作效率低，常態(tài)化的科學管理和職業(yè)責任意識不足，加上部分官員存在懈怠及投機意識，導致監(jiān)管工作及時性、準確性和有效性存在嚴重不足。

當前，隨著城鎮(zhèn)化不斷深入發(fā)展，基層食品監(jiān)管對象大幅增長，食品安全形勢依然嚴峻復雜，雖然各地經(jīng)濟發(fā)展不一，對食藥監(jiān)人財物的投入不一樣，但是各種不同層次的食品安全隱患依然存在。具體表現(xiàn)在食品監(jiān)管對象多、雜，監(jiān)管難度大：在一些人群聚居較為密集的城中村等地帶，食品生產(chǎn)經(jīng)營者多、小、散，食品加工小作坊、小餐飲多數(shù)是傳統(tǒng)工藝，布局不合理，設施設備陳舊，生產(chǎn)場所衛(wèi)生狀況不佳，由于基層執(zhí)法機構缺乏檢驗檢測設施、缺少專業(yè)技術人員、沒有建立相對完善的食品安全管理制度等諸多問題導致小作坊產(chǎn)品的質量難以把控；加之食品檢驗檢測資源不足、技術監(jiān)督經(jīng)費保障短缺、技術支撐能力薄弱難以適應現(xiàn)代檢測工作需要；相應法律法規(guī)、標準及檢驗檢測技術規(guī)范尚不健全；部分監(jiān)管對象責任意識、風險意識、誠信意識和法制意識淡薄。總之，食品生產(chǎn)經(jīng)營主體量大、業(yè)態(tài)復雜，如何突破資源瓶頸實行專業(yè)化監(jiān)管是當前我國基層食品安全監(jiān)管的難點之一。為了應對這個難題，在我國一些經(jīng)濟發(fā)達的地方，地方政府已經(jīng)在嘗試將食品安全監(jiān)管所需要的專業(yè)服務，通過在第三方④本文所提及的第三方很明顯是相對第一方和第二方來說的，第一方和第二方通常被視為交易對手方，例如監(jiān)管者和被監(jiān)管者，但是第三方也是受相關法律規(guī)范約束并且也存在監(jiān)管者的。專業(yè)市場尋找合適的監(jiān)管合作伙伴，以補足政府在食藥監(jiān)管領域存在的監(jiān)管能力及監(jiān)管體系不足之弊端。這項工作還未在全國全面鋪開，但是在“放管服”及“管辦分離”理念下，讓專業(yè)、中立并且能夠將協(xié)助將監(jiān)管工作常態(tài)化的第三方社會機構參與社會公共事務治理已經(jīng)成為共識。第三方機構參與社會公共事務治理其理論依據(jù)何在，及其在實踐中該如何進一步規(guī)范和完善，是本文索要重點探討的。

一、第三方專業(yè)機構參與食品安全監(jiān)管的理論依據(jù)

在發(fā)達的市場經(jīng)濟體中，提供第三方服務的組織和機構越來越多，第三方參與監(jiān)管的相關制度也日臻完善。在宏觀領域，第三方參與監(jiān)管已屢見不鮮。比如“第三部門”的出現(xiàn)就是例證之一。在市場經(jīng)濟中，政府不可能大包大攬全部社會事務，大多數(shù)社會事務應當由所謂“第三部門”來承擔。這可以部分地解決誘致性變遷的外部性問題，是競爭性市場機制必不可少的配套或補充。在西方國家，第三部門有充分的發(fā)展。盡管對“第三部門”的定義并不統(tǒng)一，但通過對其基本特征的概括可以略見其基本屬性：非營利性、組織性、民間性、自治性、志愿性。隨著市場經(jīng)濟體制不斷深入發(fā)展，第三部門的地位和作用越來越重要，是建立市場經(jīng)濟所需的有限政府的必要條件。關于第三方專業(yè)社會組織參與社會公共治理的相關理論來源主要有以下幾塊：

第一，英國古典經(jīng)濟學家亞當?斯密（Adam Smith）認為，在競爭市場上，個體追求自身利益并非壞事，也并非惡行；相反，此舉給社會帶來的好處比他直接去追求社會利益時還要大，還要好。盡管如此，“看不見的手”還得依賴于管制市場交易的法律這一“看得見的手”。市場交易規(guī)則通常源于已形成的習慣和標準的實踐。政府對市場的管制主要是通過提供一些附加的、補充性的制度規(guī)范，對交易的范圍進行管控或鼓勵。對此，公共選擇理論認為，政府由個人組成，并且都是“經(jīng)濟人”，在政治活動與在經(jīng)濟活動中均存在極力將個人權力最大化實現(xiàn)一己私利的可能。因此，握有權力的政府官僚極有可能偏離甚至背叛公共利益軌道，牟取私利。也就會出現(xiàn)為了使某特定集團獲利而損害其他集團或不特定競爭對手利益的情形，其結果致使公共利益受損，政府公信力受挫。基于此理念及過往的治理經(jīng)驗，政府壟斷公共行政的局面應該被打破，競爭機制必須被引入到公共服務領域中。

第二，交易費用理論認為，交易費用可以分為事前交易費用和事后交易費用。事前的交易費用是指由于將來的情況不確定，需要事先規(guī)定交易各方的權利、責任和義務，在明確這些權利、責任和義務的過程中就要花費成本和代價，而這種成本和代價與交易各方的產(chǎn)權結構的明晰度有關，主要包括談判中的一些投入，如花在交流和交易信息上的成本以及諸如討價還價的時間之類的機會成本等；事后交易費用是指交易發(fā)生以后的成本，如不能如期獲得交易所得，交易方未來的效用肯定會減少。交易費用既存在于即期交易也存在于遠期合約當中。公共機構對交易的干預成本到底效率如何，必須通過與私人談判或私法干預成本進行比較才可以知悉。新制度經(jīng)濟學創(chuàng)立者、交易成本理論的發(fā)展者諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者美國經(jīng)濟學家奧利弗?威廉姆森（Oliver E. Williamson）①威廉姆森認為事前的交易費用是指由于將來的情況不確定，需要事先規(guī)定交易各方的權利、責任和義務，在明確這些權利、責任和義務的過程中就要花費成本和代價，而這種成本和代價與交易各方的產(chǎn)權結構的明晰度有關；事后的交易費用是指交易發(fā)生以后的成本。這種成本表現(xiàn)為各種形式：（1）交易雙方為了保持長期交易關系而所付出的代價和成本；（2）交易雙方發(fā)現(xiàn)事先確定的交易事項存在差錯而需要加以變更所需付出的成本；（3）交易雙方由于取消交易協(xié)議而需支付的成本及機會損失。認為，交易費用的影響因素主要由于環(huán)境的不確定性、小數(shù)目條件、組織或個體的機會主義、有約束的理性以及信息不對稱等，這些因素構成了市場與企業(yè)間的轉換關系，同時也是談判中交易成本的來源。②［美］丹尼爾·F·史普博：《管制與市場》，余輝等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999 年，第 67、69 頁。交易費用過高將有可能導致市場的消亡或者不存在。如果在此交易中引入專業(yè)中立的第三方參與監(jiān)管將無疑會降低交易費用，并且會提高交易效率。

第三，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者喬治?施蒂格勒（George J. Stigler）提出的政府管制俘虜理論認為，商業(yè)組織作為一種利益集團，它會對政府管制產(chǎn)生特殊影響力；政府管制者有各種利己的動機。此兩者相結合就為政府管制俘虜理論提供了現(xiàn)實基礎。政府管制俘虜理論認為：政府的基本資源是權力，商業(yè)利益集團能夠說服政府運用其權力為本集團利益服務；政府管制者運用自身的權力在社會各利益集團之間再分配利益；政府管制是特定利益集團的一種收益來源，是為適應利益集團實現(xiàn)收入最大化的產(chǎn)物。因而政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要而產(chǎn)生的（即立法者被企業(yè)利益集團所俘虜），而管制機構最終會被產(chǎn)業(yè)所控制（即執(zhí)法者被企業(yè)利益集團所俘虜）。如是，當特定利益集團與政府管制者的接觸頻率越高，彼此關系就會越密切，公共管制者也就越傾向接受其意見。公共管制機構的制度安排及其管制權限等對管制者的約束機制也會影響不同利益集團對政府管制的反作用方式，①王俊豪：《政府管制經(jīng)濟學導論》，北京：商務印書館，2001年，第57，61頁。進而會直接影響政府管制的效率和效果。第三方機構參與監(jiān)管的法理基礎：某個人或組織不能充當自己的裁判官。同理，個體或者組織不能自己監(jiān)督自己、自己約束自己、自己懲罰自己。這里的自己既包括自己，也包括相關利益關聯(lián)方。也就是我們常說的，政府作為公共管制機構，“不能既當運動員又當裁判員”，此話套用在其他機構或個體身上也依然適用。因此，凡是涉及到公共權力機關事務的考評，尋求通過獨立、中立、專業(yè)的第三方機構參與，是能夠屏蔽作為“經(jīng)濟人”的個體和組織的私利驅動弊端的。

第四，政府失靈（government failure），有時也稱為非市場失靈（non-market failure），②該理論由美國經(jīng)濟學家羅蘭?麥肯恩（Roland McKean）1965年首先提出，后由于20世紀70年代公共選擇理論的流行而引發(fā)學術界關注。它與市場失靈(market failure)的各項主要表現(xiàn)則有些針鋒相對。政府機構活動由于以下內在特點決定了政府有可能出現(xiàn)種種失靈：首先，不同政府部門之間缺乏競爭。政府對經(jīng)濟領域的干預行為與市場經(jīng)濟行為之間存在有本質的區(qū)別，即利潤概念在政府部門中是不存在的。市場中的商業(yè)機構在提供某項產(chǎn)品或服務時存在激烈競爭，為了在競爭中求生存，必須關注其自身利潤水平，將生產(chǎn)成本壓縮到最低限度。這是商業(yè)機構生存下來的第一行為法則和約束機制。相形之下，政府機構是一個獨占性的壟斷主體，不存在競爭對象，政府為彌補市場經(jīng)濟不足而采取的行動因此也就無需用利潤標準來衡量。其結果是施加于企業(yè)經(jīng)理人身上的利潤約束機制對政府機構來說根本不起作用，政府不存在降低運行成本提高運作效率的壓力，從而使社會支付的成本嚴重超支。加之政府官員與市場中的“經(jīng)濟人”沒有不同，他們都是個人效用最大化者，如缺乏利潤約束機制限制，公務人員將最有可能追求個人最大化利益。因而有可能政府決策者雖抱有彌補市場失靈的初衷，但實際上好心干壞事，從而導致政府決策失敗。其次，政府監(jiān)管缺乏完全準確的信息，因而也同樣面臨信息不對稱問題。政府監(jiān)管的合理性與正確性必須以信息的充分、完備、準確為前提。在以社會化大生產(chǎn)為基礎的現(xiàn)代經(jīng)濟中，政府不可能完全了解不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟生活，也不可能對要調控的對象及要作出的調控決策進行充分的經(jīng)濟分析與論證。此時，政府干預經(jīng)濟的良好愿望與理性可能都存在一定的盲目性，以此為基礎作出的調控決策難免出現(xiàn)失效的情況。其三，政府干預活動的時滯性。政府對經(jīng)濟活動的干預取決于所要干預的客觀經(jīng)濟情勢，當客觀經(jīng)濟形勢發(fā)生急劇變化，勢必要求政府干預行為乃至政府自身組織結構和權力結構做相應調整或變化，進行更新和轉換職能。但政府機構的自我擴張行為只能使機構擴大和人員增加，其結構變化對經(jīng)濟結構的變化敏感性差，缺乏靈活性，且往往滯后于現(xiàn)實經(jīng)濟變化。這種情形會阻礙政府貫徹既定政策，達不到預期目標，使政府干預滯后或出現(xiàn)政策時滯效應，因而導致政府失效。最后，對政府行為缺乏合理的規(guī)則約束和有效的監(jiān)督。政府決策者都是人而非神。既然是人，其與商業(yè)組織的決策者就不存在本質區(qū)別，同樣會追求個人利益最大化。而商業(yè)決策者由于受各種法律法規(guī)等制度規(guī)則的制約，其行為可能更規(guī)范和謹慎。相形之下，政府決策者所受的約束比企業(yè)決策者少得多，因此前者更容易出現(xiàn)決策失誤，從而導致政府干預失靈。從正處于社會主義初級階段的國情來說，當前我國制定政策的決策往往取決于決策者的一些主觀評價，與實際情形存在差距，加之現(xiàn)行政治規(guī)則難以約束少數(shù)當權者的利己主義以及一部分人的機會主義和公務人員的職業(yè)倦怠等負面因素影響，進而導致了不同程度的“政府失靈”現(xiàn)象。因此，公民參與理論認為，單一靠政府的行政能力來解決所有問題，已經(jīng)根本承受不了大量社會需求的負擔，應及時摒棄對政府能力和作用過高的、不切實際的期望。解決辦法就是通過借助外力參與，采取新的、比較恰當?shù)摹爸卫怼毙问?，即把焦點放在：通過調動民族國家、國際組織、民間組織等各方面的積極性和主動性，以此協(xié)調各方面利益需求，建立主體間的各種合作方式，結成伙伴關系分享權力。在此情形下，第三方機構或社會組織參與公共治理就成為一種有益的補充。

“第三方監(jiān)管”也即監(jiān)管方作為第三方進行監(jiān)管，與交易雙方不存在任何的關聯(lián)關系，包括隸屬關系、連帶關系、利益關系等，使第三方完全以公開、公平、公正的立場和態(tài)度，保證交易雙方在制度規(guī)范框架下，各取所需，獲得各自利益。在此過程中，交易雙方均無權對第三方進行干預和侵犯。這就是“第三方監(jiān)管”的內涵。其明確界定了監(jiān)管主體與客體之間的關系，無論監(jiān)管主體與客體如何發(fā)展變化，這一基本關系將不會變化。

二、第三方專業(yè)機構參與食品安全監(jiān)管的實踐——以N市及J區(qū)為研究對象

2014年12月國家財政部與民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)了《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知。本辦法明確：為了進一步轉變政府職能，推廣和規(guī)范政府購買服務，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。2014年12月31日，李克強總理在國務院常務會議上強調：“更多運用政府采購，讓政府從‘什么都自己干’的大包大攬，轉變?yōu)楦嗤ㄟ^購買服務的方式調動社會力量，這是市場化改革的重要舉措”。當前，通過非核心業(yè)務外包方式把部分輔助職能轉移到第三方（專業(yè)中介機構、行業(yè)協(xié)會及非政府組織），已經(jīng)成為大多數(shù)國家新公共管理運動的一大特征。具體到食品安全第三監(jiān)管而言，美國在2010年頒布實施的《FDA食品安全現(xiàn)代化法》中就在進口食品安全監(jiān)管領域專門引入了第三方審核機制，此舉很大程度上節(jié)省了監(jiān)管成本，大大提升了FDA監(jiān)管效能。受此啟發(fā)，我國部分省市近年也在食品藥品監(jiān)管中不斷探索接受并引進第三方機構參與食品安全監(jiān)督和檢測工作。在我國，第三方參與食品安全管理特指食品安全監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管過程中引入食品安全第三方機構，政府通過購買社會服務形式，將食品安全有關的檢驗、培訓、評價、督導等工作任務委托給社會第三方機構。這些第三方食品安全機構必須是獨立于監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營單位之外的具有食品安全管理能力、能夠提供食品安全相關管理服務的合法社會組織，包括與食品相關的協(xié)會、食品安全檢驗檢測公司及食品安全咨詢公司等。

（一）N市的第三方專業(yè)機構參與食品安全監(jiān)管① N市是我國珠三角經(jīng)濟發(fā)達城市，該市是全國食品安全試點城市，在食品安全監(jiān)管領域不斷嘗試新手段新方法，取得了一系列成績。本調研報告應感謝N市食安辦、市場監(jiān)督管理局及相關區(qū)縣食藥監(jiān)管一線執(zhí)法人員，2017年12月筆者及團隊成員與他們進行了系列訪談和交流活動，在隨后的報告撰寫中也得到了他們的大力支持和幫助，在此再次致謝。

2017年，為提升N市“放心肉菜示范超市”創(chuàng)建質量，市局聯(lián)合第三方對“放心肉菜示范超市”、“N市食品安全示范超市”創(chuàng)建單位進行綜合評估。此外，緊盯校園食品，對轄區(qū)校園凈菜供應商、學校超市、校園米面油供應商、中央廚房（專供學生）進行風險評估；引進第三方開展重大活動餐飲單位風險評估工作，加強重大活動食品安全保障力度。

1.第三方專業(yè)評估，參與精準管理

首先是開展風險評估。運用“雙隨機”抽查機制，以“1+2”（1名監(jiān)管干部和2名第三方審核員）的組合方式，分三組對N市10個區(qū)（縣、市）6大業(yè)態(tài)（大型商超、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、副食品批發(fā)市場、農(nóng)貿市場、進口食品企業(yè)、校園周邊食雜店和便利店）120家食品經(jīng)營單位的食品安全狀況進行評估，重點評估生鮮食品、散裝食品、現(xiàn)場制售食品、冷鏈食品等關鍵點控制水平。評估結束后分區(qū)域、分業(yè)態(tài)形成報告，并對各類主體進行排名。對評估發(fā)現(xiàn)的問題，均有照片文字記錄，并明確時間節(jié)點，要求采取措施整改到位。首次評估共發(fā)現(xiàn)短、中、長期問題1293項，已督促整改完成1065項，食品經(jīng)營單位的食品經(jīng)營風險得到有效控制。其次是開展許可評估。通過對食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證發(fā)證前審核指導和事中、事后監(jiān)督評估，達到事前規(guī)范許可和事后客觀評價的目的。目前B區(qū)局、G區(qū)分局將其轄區(qū)內涉及食品生產(chǎn)、餐飲、流通領域所有食品生產(chǎn)企業(yè)、餐飲服務單位以及大型商超、生鮮門店、水果店等主體的發(fā)證前審核指導，均由第三方實施。第三方在現(xiàn)場審核指導過程中，幫助企業(yè)進行整改，并對整改情況進行驗收，現(xiàn)場審核指導的結果作為審批機關發(fā)證的主要依據(jù)之一。同時，對發(fā)證企業(yè)進行追蹤管理，督促食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)嚴格按照許可審查標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

2.第三方參與專項監(jiān)測并提供技術支撐

一是高風險產(chǎn)品監(jiān)測。以問題為導向，開展評價性風險監(jiān)測。第三方在采集樣品時，重點采集食品經(jīng)營環(huán)節(jié)風險較高、經(jīng)營過程易被污染、供貨渠道信息不完整及收貨查驗不完整的樣品。二是加大農(nóng)殘篩查力度。依托第三方對國內沒有標準、抽檢范圍以外的項目，采用國際標準或者研發(fā)有效的檢驗方法等進行檢驗。2016年評價性抽檢首次采用第三方提供的209項農(nóng)殘?zhí)撞?，對超市、農(nóng)貿市場、農(nóng)批市場果蔬樣品的農(nóng)藥殘留進行 “撒網(wǎng)”檢測，檢測發(fā)現(xiàn)果蔬農(nóng)產(chǎn)品中，雖超過國家標準的樣品數(shù)量不多，但農(nóng)殘的檢出率較高，總計20%以上的果蔬樣品有1-7個不等的農(nóng)藥殘留項目檢出一定含量。三是開展標準比對研究。比對國際食品法典委員會（CAC）和供港食品檢測標準，就農(nóng)藥殘留項目總數(shù)、農(nóng)產(chǎn)品分類品種總數(shù)、農(nóng)藥殘留最高限量總數(shù)（MRL值）與目前國標列入的農(nóng)藥殘留項目數(shù)量及其具體標準、我國香港特別行政區(qū)和國際食品法典委員會的標準進行比對，結合香港特別行政區(qū)和國際食品法典委員會標準進行測試，監(jiān)控國內尚沒有監(jiān)控到的項目。

3.第三方參與標準制定和規(guī)范管理

根據(jù)N市食品行業(yè)發(fā)展水平，融合國家法律要求和國際審驗標準，聯(lián)合第三方制定《N市食品經(jīng)營主體評估標準》。主要參照食品安全相關法律法規(guī)、國家標準及食藥監(jiān)總局《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督管理辦法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》《食品經(jīng)營許可管理辦法》等文件要求，結合國家食品安全城市創(chuàng)建標準、HACCP、食品安全認證體系（FSSC）等國際食品審驗標準，分業(yè)態(tài)細化現(xiàn)場評估審核標準，核查要點包括經(jīng)營資質、環(huán)境衛(wèi)生、設施設備、進貨查驗、經(jīng)營過程控制、食品標簽標識、外觀質量狀況、食品貯存規(guī)范、不合格食品處理、從業(yè)人員管理及食品安全制度等內容，建立完善了食品經(jīng)營風險管理制度。2017年結合國務院食安辦 “放心肉菜示范超市” 創(chuàng)建要求，在《N市食品經(jīng)營主體評估標準》基礎上，又研究制定了《N市“食品安全示范超市”技術評估標準》。

4.第三方參與食品生產(chǎn)經(jīng)營者培訓，接入前沿科技

一是提升經(jīng)營者食品質量管控水平。通過開展全面的集中檢查，進一步強化經(jīng)營者主體責任落實。對審核評估發(fā)現(xiàn)的問題，召集大型商超負責人、食品總經(jīng)銷總代理商、集中交易市場的開辦者及餐飲單位負責人進行集中培訓，及時采取措施消除安全隱患。與第三方簽訂培訓服務協(xié)議的經(jīng)營單位，每個季度評估一次，培訓兩次，一年共計八次40課時。二是提升執(zhí)法檢查人員現(xiàn)場審核能力。通過與第三方專家跟班現(xiàn)場學習，組織開展專項培訓輔導，解讀風險評估報告，鼓勵受訓人員主動參與課題討論，以問答形式增強課堂互動，進一步提高執(zhí)法檢查人員專業(yè)化水平。三是接入國際前沿技術。通過第三方邀請法國標準化協(xié)會（AFNOR）、國際標準化組織（ISO）以及歐洲標準化委員會（CEN）的專家組成員，介紹NGS下一代基因測序技術，探索經(jīng)濟高效地解決肉類和海產(chǎn)品摻假以及過敏原污染等方面的技術難題。通過建立常態(tài)化的學術交流機制，進一步提升食品安全監(jiān)管破難一線的實戰(zhàn)能力。

5.總體評價

第一，第三方廣泛參與食品安全監(jiān)管，彌補了監(jiān)管資源不足和監(jiān)管效率不高等“短板”。第三方一方面承擔了大量面上的風險篩查任務，提供精準的食品安全問題信息，基層執(zhí)法人員據(jù)此進行有針對性的靶向整治；另一方面發(fā)揮了第三方技術性和專業(yè)性優(yōu)勢，其工作人員具有豐富的現(xiàn)場審核經(jīng)驗，熟悉食品安全相關法律法規(guī)及國際、國內標準，在全覆蓋檢查中發(fā)現(xiàn)問題更為客觀公正、精準高效。聯(lián)合第三方監(jiān)管能彌補監(jiān)管資源不足和監(jiān)管效率不高等“短板”，是節(jié)約行政成本的有效途徑，是社會治理創(chuàng)新的有益嘗試。

第二，助推了行政部門從被動監(jiān)管向主動預防轉變。第三方對食品安全風險進行查找、歸集、評估分析以及措施改進，實行事先危害防范的管理模式，是“預防為主、風險管理”食品安全工作原則的體現(xiàn)；遵照HACCP、FSSC等國際食品審驗規(guī)則實施現(xiàn)場審核，打通了環(huán)節(jié)壁壘，實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程控制。因此，聯(lián)合第三方監(jiān)管能有效避免政府事后監(jiān)管的被動格局，變?yōu)槭虑昂瓦^程監(jiān)管，從而使政府的監(jiān)管更為主動、科學與高效。

第三，促進了經(jīng)營企業(yè)更好地承擔食品安全社會責任.政府食品安全監(jiān)管，其行為的性質是外部性監(jiān)督，覆蓋的范圍有限。食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的“第一責任人”，是保證食品安全性的直接行為人。因此，只有建立嚴格的食品生產(chǎn)經(jīng)營者內部監(jiān)督制度，有效地控制食品安全風險。政府部門引入第三方監(jiān)管，借助第三方客觀、公正、真實的問題報告，進一步加強食品企業(yè)主體責任意識，逐步引導有條件的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，建立依托第三方強化食品安全質量內控的管理制度，推動企業(yè)自查制度真正落實。目前N市部分大型連鎖超市、大型餐飲連鎖企業(yè)以及學校食堂，均已建立第三方自查機制，自覺擔當食品安全首負責任。

（二）J區(qū)第三方專業(yè)機構參與食品安全監(jiān)管① 本節(jié)報告內容參考了“行業(yè)關注：天津市積極探索實施食品安全第三方監(jiān)管”，更多詳細介紹可參見http://www.huixiao.cn/news/7408.html。

從2014年5月開始啟動，前期組織調研、制定實施方案、通過政府有關部門審批并經(jīng)招標采購。2014年9月，與T市某企業(yè)管理咨詢有限公司簽訂合同，出資56萬元，以政府購買社會服務的方式委托第三方監(jiān)管監(jiān)測服務機構，以J區(qū)核心區(qū)域食品流通環(huán)節(jié)為重點，開展為期4個月的常態(tài)化食品安全巡查檢測試點工作。通過試點工作的開展，第三方監(jiān)管監(jiān)測機制初步形成，監(jiān)管監(jiān)測人員已參加三期業(yè)務培訓，熟知食品安全監(jiān)管要求，第三方機構已建立了巡查檔案和臺賬，第三方監(jiān)管監(jiān)測人員發(fā)揮專業(yè)技術優(yōu)勢，協(xié)助開展了常態(tài)化巡查檢測工作，檢查項目涉及許可，成品管理，散裝食品管理，食品貯藏以及銷售環(huán)境情況四大類，包含食品標簽、過期食品、食品違法添加、健康證佩戴、食品擺放、儲存環(huán)境等13項內容，并針對性抽檢，進行快速檢測，實現(xiàn)了每月暗訪巡查達到全覆蓋，每月編輯食品安全監(jiān)管檢測分析報告，共發(fā)現(xiàn)不同程度的問題1438件，開展食品快檢20批次，發(fā)現(xiàn)不合格3批次，根據(jù)報告情況區(qū)食品監(jiān)管主管部門陸續(xù)轉交轄區(qū)執(zhí)法部門進行有針對性的靶向執(zhí)法和整治。通過4個月的第三方監(jiān)管實際運行，取得了階段性成效。

實施第三方監(jiān)管是監(jiān)管資源的有效補充。J區(qū)食品藥品監(jiān)管部門承擔著轄區(qū)2270平方公里，19個街鎮(zhèn)、362個居村、278萬人口，近2萬家食品藥品相關企業(yè)的監(jiān)管工作。2014年原J區(qū)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法人員僅有92人，在全國的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)中，各地執(zhí)法人員的配備數(shù)平均占當?shù)厝丝跀?shù)的萬分之1.5，而J區(qū)目前的執(zhí)法人員配備比例只占萬分之0.33，明顯低于全國平均水平，執(zhí)法人員與履行職責、監(jiān)管任務極不相匹配。第三方參與監(jiān)管是一個有力補充，使監(jiān)管力量得到了加強。

實施第三方監(jiān)管是形成與政府監(jiān)管部門互動，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)精準、高效執(zhí)法的有效措施。J區(qū)現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)9907家，其中食品生產(chǎn)222家，食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)37家，食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)52家；食品流通單位5718家；餐飲服務單位3878家。從這個數(shù)據(jù)來看，J區(qū)食品經(jīng)營企業(yè)（包括食品流通與餐飲服務單位）占轄區(qū)食品企業(yè)總數(shù)的95%以上，如何在如此數(shù)量的監(jiān)管對象中及時準確的發(fā)現(xiàn)問題，分析問題歸納問題并在有限的執(zhí)法能力范圍內依法作出處置，需要大量精準的食品安全問題信息。第三方監(jiān)管監(jiān)測人員實際充當了偵察兵的角色，監(jiān)管部門通過第三方報送的食品安全問題信息，實施靶向執(zhí)法，使違法案件的查處和市場秩序的整治更加快速、高效，使有限的監(jiān)管資源發(fā)揮了最大化的效能，形成了明查、暗訪兩支隊伍優(yōu)勢互補監(jiān)管的新格局。

實施第三方監(jiān)管是堅持以問題為導向、防控安全隱患的有效手段。食品監(jiān)管應遵循以問題為導向的原則，大量的實踐工作證明，采取暗訪巡查、網(wǎng)格化全覆蓋檢查是發(fā)現(xiàn)問題的主要方式、有效手段。區(qū)局在不定期的督查暗訪、飛行檢查等方式進行突擊檢查時，會更有效的發(fā)現(xiàn)一些問題，但發(fā)現(xiàn)的問題是否有代表性，在數(shù)量上相對全區(qū)日常監(jiān)管問題又有多大占比都不好估計，日常巡訪和排查應具有不可替代性，且第三方監(jiān)管的人員與監(jiān)管企業(yè)沒有利益關聯(lián)，又采取暗訪方式，使得在日常全覆蓋檢查中發(fā)現(xiàn)和查找問題變得更加可能和高效，排查風險隱患更加客觀、公正、真實，真正實現(xiàn)了目前全國上下開展的安全生產(chǎn)“大檢查、大排查、大整治”的目的要求。把事后查處追責、被動救火式的監(jiān)管，轉變?yōu)橹鲃优挪?、預防為主，能更有效防控食品安全事故發(fā)生。

實施第三方監(jiān)管突出發(fā)揮了技術性和專業(yè)性的優(yōu)勢。第三方監(jiān)管工作人員選聘大多是食品專業(yè)科班出身，具有本科及以上學歷，又經(jīng)過了區(qū)局組織的食品安全監(jiān)管相關法律法規(guī)和專業(yè)知識的系統(tǒng)培訓，對監(jiān)管業(yè)務比較熟悉，善于采取多種措施和現(xiàn)代化偵察設備撲捉問題，包括利用快速檢測設備開展監(jiān)測，排查安全風險?，F(xiàn)經(jīng)過前期4個月的實踐，成為了食品安全偵查的行家里手，發(fā)現(xiàn)問題、查找安全風險點的能力水平逐步提升。同時，通過對偵查數(shù)據(jù)的科學性統(tǒng)計與分析，分級管理風險點，合并同類安全問題，使得區(qū)局在分析和處理食品安全問題時更高效更科學。

實施第三方監(jiān)管有效運行了制約和激勵機制。區(qū)局對第三方監(jiān)管監(jiān)測工作要求在合同上有明確的規(guī)定，有具體的考核辦法，對暗訪巡查的項目內容，檢查的頻次和覆蓋面，情況分類匯總分析和信息報送等都有明確要求；視實際運行的不同階段和考核情況，由區(qū)財政根據(jù)合同約定分期支付費用，起到了制約作用。同時第三方監(jiān)管檢測服務機構內部實行企業(yè)化管理，有一套對員工的考核辦法，對員工的工作狀態(tài)、表現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)食品安全問題的數(shù)量、工作業(yè)績與績效工資掛鉤，有效地激發(fā)了工作熱情。

實施第三監(jiān)管是節(jié)省監(jiān)管經(jīng)濟成本的一種新途徑。根據(jù)相關評估報告顯示，與食品藥品監(jiān)管部門相比，第三方開展同類監(jiān)管監(jiān)測活動的經(jīng)濟成本更加節(jié)省。在同等人力、設備、技術和活動范圍的前提下，綜合人力成本、交通費、通訊費、耗材成本、儀器設備折舊等因素考慮，日常監(jiān)督檢查的單次作業(yè)成本為120元，而第三方單次暗訪巡查成本為80元，以食品流程環(huán)節(jié)為例，每季度檢查每戶企業(yè)一次，一年時間第三方監(jiān)管暗訪成本比日常監(jiān)督檢查成本節(jié)省大概91.5萬元。很明顯，實施第三方監(jiān)管能更有效地節(jié)省公共開支，或者相同成本內完成更多次監(jiān)管，這點是顯而易見的。

實施第三方監(jiān)管也是對執(zhí)法部門監(jiān)管工作一種考驗，有力助推了執(zhí)法效能的提升。第三方監(jiān)管的工作范圍與日常監(jiān)管的工作范圍是有一定重疊性，第三方監(jiān)管實行的是企業(yè)化管理，有一套完整的考核辦法，員工積極的工作狀態(tài)，高效的工作手段，豐富的工作成果，對執(zhí)法部門工作人員的工作效能起到一定的激勵作用，更加有效地調動執(zhí)法人員的工作激情，也對執(zhí)法人員的工作水平提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，勢必更加有力的助推執(zhí)法效能的整體提升。

總之，通過第三方參與監(jiān)管及監(jiān)測服務不僅能夠有效彌補政府監(jiān)管資源不足和監(jiān)督檢查效率不高等缺憾，其實還可以將第三方監(jiān)管監(jiān)測服務范圍擴展到建筑工地、學校食堂監(jiān)督以及食品許可預審、社區(qū)食品安全知識科普等領域。從當前的實踐來看，這項試點工作契合了政府職能轉變和社會治理創(chuàng)新的大政方針，實現(xiàn)了傳統(tǒng)監(jiān)管向現(xiàn)代治理——食品安全社會共治的跨越，提升了經(jīng)濟新常態(tài)下的監(jiān)管績效，維護了J區(qū)人民群眾健康權益，全面提升了該區(qū)的食品藥品監(jiān)管水平。

三、第三方專業(yè)機構參與基層食品藥品監(jiān)管的對策與建議

由于基層食品安全監(jiān)管機構承擔了最大量的日常監(jiān)管工作，基于當前我國基層的現(xiàn)實情況、政府失靈等理論分析及前述具有典型特征兩份來自基層的調研報告所展現(xiàn)的問題，我們發(fā)現(xiàn)食品安全監(jiān)管工作任重道遠，除了要不斷嘗試、推廣前述發(fā)達地方第三方專業(yè)機構參與食品藥品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗之外，我們還應在以下方面繼續(xù)夯實：1.加大食品安全知識普及，提高民眾風險防范意識。針對我國農(nóng)村居民食品安全意識普遍較差的情形，不斷加強食品安全宣傳教育工作的投入，相關政府部門應繼續(xù)改進食品安全知識的宣傳和普及工作，多渠道、系統(tǒng)地和有針對性地對民眾展開食品安全教育，進一步提高群眾參與監(jiān)督食品安全的意識和能力。同時，要不斷加強對政府管理者、食品監(jiān)管執(zhí)法人員、食品生產(chǎn)經(jīng)營從業(yè)人員、媒體工作者的多形式、多途徑食品安全教育和培訓。2.完善食品安全監(jiān)管體制，推動基層食品安全治理社會共治。不斷強化食品安全委員會的統(tǒng)籌協(xié)調職能。加強區(qū)縣食品安全委員會牽頭抓總的職能作用，加強該機構對食品安全監(jiān)管工作的綜合監(jiān)督，統(tǒng)一協(xié)調、管理涉及產(chǎn)品質量和食品安全的相關部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協(xié)調不力、重復管理、執(zhí)法不嚴的局面，在地方建立起統(tǒng)一、高效、權威的食品安全綜合監(jiān)管體系。3.不斷壯大食品安全監(jiān)管隊伍，形成網(wǎng)格化監(jiān)管格局。加快充實食品安全監(jiān)管隊伍建設步伐，采取考錄、選調等多種辦法，配備專業(yè)技術人才，盡快配齊食品安全監(jiān)管力量，特別是基層食品藥品監(jiān)管所和食品藥品安全協(xié)管員、信息員、聯(lián)絡員，務必做到村村有協(xié)管員、小組有信息員。與此同時，廣泛聘請社會監(jiān)督員，落實工作報酬，提高其工作積極性，促進食品安全監(jiān)管工作深入展開。4.創(chuàng)新食品安全監(jiān)管手段，提高監(jiān)管工作效能。為此，基層食藥監(jiān)部門需要：（1）加強基層監(jiān)管信息化建設。通過整合資源，建立食品安全監(jiān)管信息化平臺，覆蓋生產(chǎn)、流通和消費等諸環(huán)節(jié)的食品安全信息網(wǎng)絡，將現(xiàn)代科技手段延伸到基層，實現(xiàn)資源共享，動態(tài)管理和精準服務；（2）強化監(jiān)管檢驗體系建設。加大開展日常監(jiān)督快速檢測工作力度，配備高科技流動食品藥品檢測車，將食品安全隱患扼殺在萌芽狀態(tài)；（3）加強執(zhí)法裝備建設。配備足夠的取證設備和適應基層監(jiān)管工作的交通工具，為食品藥品監(jiān)管工作提供準確、快捷的技術支撐。5.繼續(xù)加大食品安全監(jiān)管機構人財物的投入，確保工作有序開展。為此，基層市場監(jiān)督管理局需要：（1）加大監(jiān)管專項經(jīng)費投入。對于縣級食品安全監(jiān)督管理經(jīng)費，制定保底預算規(guī)定，按人口和監(jiān)管數(shù)量明確預算經(jīng)費；對基層監(jiān)管所和鄉(xiāng)村食品藥品監(jiān)管人員的工作經(jīng)費給予特殊考慮，并得到保障。（2）落實宣傳教育培訓經(jīng)費。充分利用各種媒體及人民群眾喜聞樂見的形式進行宣傳，提高廣大民眾和從業(yè)者安全意識、防范意識、法律意識，引導全民參與食品安全監(jiān)督工作，營造全社會關心關注食品安全的良好氛圍。與此同時，強化對基層監(jiān)管人員特別是鄉(xiāng)村兩級監(jiān)管人員的業(yè)務知識培訓，不斷提高監(jiān)管能力。（3）適度加大監(jiān)管信息化建設和執(zhí)法裝備投入，提高基層監(jiān)管技術水平和監(jiān)管保障水平。

此外，對于第三方專業(yè)機構參與食品安全監(jiān)管，進一步研發(fā)可持續(xù)發(fā)展、有效的培訓、考核、督查等機制，建立科學的食品安全第三方協(xié)作監(jiān)管長效機制，具言之，尚需要在以下方面進一步完善相關制度設計，建議如下：1.開展相關專業(yè)第三方機構認證；未來能夠作為第三方專業(yè)機構參與食藥監(jiān)管者，必須具備一定的經(jīng)營資質，這些機構可以是有關公立或者私立的非營利性質的社團、法人機構或者科研院所，也可以是盈利性法人，但是他們必須具備專業(yè)性這個共同特征，例如具有一定數(shù)量的專業(yè)人士、專業(yè)裝備、專業(yè)從業(yè)經(jīng)驗等。細言之，這些第三方提供食品檢驗服務的機構應具有食品檢驗機構資質認定證書、相應的人員、經(jīng)營場所保障。相關提供食品安全管理服務的第三方機構還應建立 ISO 9001 等先進管理體系,高素質專業(yè)人員應達到一定比例等。目前，較為可取的路徑是在廣泛借鑒發(fā)達國家第三方參與食品安全治理經(jīng)驗基礎上，待我國在該領域發(fā)育成熟以后，經(jīng)過國家標準委和認監(jiān)委審核認定，發(fā)展一定的管理體系標準，經(jīng)中國認證認可協(xié)會認定的相關機構才可以參與相關政府監(jiān)管合作伙伴項目。國家認證認可機構的參與涉及到國家對相關企事業(yè)機構及個體專業(yè)性的審定和認定，涉及到公共信用管理，這一做法已經(jīng)在西方發(fā)達國家已經(jīng)非常普遍，其中諸多經(jīng)驗值得我們借鑒。2.為了防止監(jiān)管者被俘獲，鼓勵更多社會主體參與食品安全社會共治，應加強對第三方專業(yè)機構的再監(jiān)管。在理論和實務界，一直存在對“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”的探討，很明顯，既然是監(jiān)管者，都是由“經(jīng)濟人”組成的，都具有在交易過程中個人利益最大化及趨利避害等特征，就必然存在被俘獲的可能。當前，我國監(jiān)管者的監(jiān)管者，通常是其上級機構，可以是其上級垂直領導機構，也可以是產(chǎn)生該監(jiān)管者的地方政府；對于監(jiān)管者的監(jiān)管，還可以是最廣泛的人民群眾和社會第三方機構，如新聞媒體、消費者組織、檢驗檢測機構、行業(yè)協(xié)會，等等。對監(jiān)管者的監(jiān)管其實就是我國《食品安全法》所明確提出的“食品安全社會共治”的應有之義。3.為了加強監(jiān)管效率，鼓勵具備相應資質的第三方專業(yè)機構之間在全國范圍內進行充分競爭。國家層面和地方層面應鼓勵成規(guī)模的第三方機構廣泛參與競爭，為這些新生的第三方參與社會治理者提供便利，不斷探索第三機構參與社會事務管理，補足第一部門——政府監(jiān)管所存在的補足，共同推進社會治理更加科學化、合理化。為此建議由國家食安委牽頭，從依法治國和依法行政的角度考量，積極組織衛(wèi)健委、市場監(jiān)督管理總局、最高公檢法司機構、教育部等部委為第三方機構參與食品安全共治制定相關政策或規(guī)章制度，就第三方參與社會治理進行規(guī)范，依法確權并合理分權，明確食品安全政府監(jiān)管權限及其與第三方機構之間的界限，這樣行政監(jiān)管力量與社會監(jiān)督力量在食品安全共治中的合作監(jiān)管才能于法有據(jù)，從而為第三方機構參與社會治理提供良好制度保障，最終實現(xiàn)監(jiān)管者、被監(jiān)管者及第三方的相互監(jiān)督及良性互動，最大限度地降低食品安全風險。