雷少華

（北京大學(xué)，北京 100871）

2007年原國(guó)家食藥監(jiān)局局長(zhǎng)因?yàn)樗幤繁O(jiān)管腐敗而被判處死刑，這是藥品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)全球唯一被執(zhí)行死刑處罰的高級(jí)官員。2018年7月，吉林長(zhǎng)生生物科技有限公司疫苗事件再一次把中國(guó)藥品監(jiān)管推向風(fēng)口浪尖。該事件除了涉事企業(yè)被處以頂格處罰、企業(yè)相關(guān)管理人員被立案調(diào)查外，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、吉林省委省政府、長(zhǎng)春市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，依據(jù)權(quán)責(zé)分工，受到了各類行政處分甚至刑事調(diào)查。在全世界范圍內(nèi)，中國(guó)政府對(duì)于藥品事故的處理是最嚴(yán)格的。然而在如此高壓的管理體系下，近些年中國(guó)藥品領(lǐng)域仍然事故頻發(fā)，各級(jí)官員和企業(yè)以及經(jīng)銷商都前赴后繼卷入各類丑聞之中。

相比之下，中國(guó)民航、鐵路等領(lǐng)域，雖然也出現(xiàn)過(guò)重大事故，例如2010年伊春事故、2011年動(dòng)車事故，但是與全球航空鐵路事故相比較，中國(guó)在這些領(lǐng)域依然是事故率最低的國(guó)家和地區(qū)之一。諸如核電等領(lǐng)域，至今中國(guó)是依然保持最安全記錄的國(guó)家。同樣是政府監(jiān)管，為什么不同生產(chǎn)領(lǐng)域安全的結(jié)果差異如此之大？“一放就亂、一管就死”的政府監(jiān)管困境是如何形成的？ 本文認(rèn)為，中國(guó)中央和地方形成的事實(shí)上的多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)、職能部門條塊關(guān)系、分稅制和產(chǎn)業(yè)集中度的共同作用，導(dǎo)致了政府監(jiān)管的不同效果，出現(xiàn)了不同生產(chǎn)領(lǐng)域“高度安全”和“事故頻發(fā)”這兩種截然相反的結(jié)果。

一、多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)與監(jiān)管力度

“穩(wěn)定壓倒一切，發(fā)展是硬道理?！贝_保政治和社會(huì)穩(wěn)定是中國(guó)政治和行政管理的出發(fā)點(diǎn)。多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)(the structure of multilevel responsibility)主要體現(xiàn)的是中央與地方之間的一種新型關(guān)系，是以確保政治和社會(huì)穩(wěn)定為核心目標(biāo)的制度安排，即下級(jí)政府有責(zé)任分擔(dān)上級(jí)政府的政治壓力。這是建立在“責(zé)任分配”而不是“權(quán)力分配”基礎(chǔ)上的一種制度安排。

上世紀(jì)90年代，中央政府在總結(jié)歷次經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、政治風(fēng)波和中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐漸建立起一套比較清晰的中央和地方責(zé)任分配關(guān)系。中央政府首要的責(zé)任是確保政治穩(wěn)定，地方政府則是促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)改革的本質(zhì)是中央政府權(quán)力下放的過(guò)程，地方政府獲得巨大的自主發(fā)展權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)起前所未有的責(zé)任。

多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的核心是“誰(shuí)管轄、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。它本質(zhì)上是一種責(zé)任分工體系，每一級(jí)黨政班子都有明確的責(zé)任分工。改革的過(guò)程是權(quán)力下放的過(guò)程，也是責(zé)任下放的過(guò)程。這種責(zé)任下放的機(jī)制，讓中央政府遠(yuǎn)離社會(huì)壓力的漩渦保證了中央權(quán)威。同時(shí)，行政級(jí)別越低，承擔(dān)的責(zé)任越大。因此越往基層，干部承擔(dān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任就越多。①雷少華：《多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下的央地關(guān)系與中國(guó)政治穩(wěn)定》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第46頁(yè)。

這種多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)與中國(guó)人事管理的“黨管干部”和行政管理上的“行政發(fā)包”原則相匹配。黨管干部原則規(guī)定了黨員干部的晉升獎(jiǎng)懲受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，從而在實(shí)踐層面確保了黨的民主集中制原則。行政發(fā)包是指政府公共和行政事務(wù)是從中央逐級(jí)向下級(jí)政府發(fā)包，一直發(fā)包到最基層的地方政府。地方政府主要行使監(jiān)督和管理的職能?；鶎拥胤秸畬?shí)際上最終承包了幾乎所有的政府事務(wù)，是最終的執(zhí)行者和實(shí)施者。行政發(fā)包制在逐級(jí)發(fā)包過(guò)程中，也將大量事權(quán)和自由裁量權(quán)下放，因此呈現(xiàn)更加分權(quán)的特征。②周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，上海：上海人民出版社，2008年，第191頁(yè)。

由于多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一種責(zé)任分工體系，每一級(jí)黨政班子都有明確的責(zé)任分工。行政發(fā)包制不完全是分權(quán)性質(zhì)，也是行政責(zé)任分配體制。從政治穩(wěn)定機(jī)制來(lái)說(shuō)，每一級(jí)政府需要承擔(dān)監(jiān)管失敗后的行政和法律責(zé)任，從而緩解給中央政府造成的巨大輿論壓力。一方面，可以鞏固政治體制穩(wěn)定性，避免在高壓輿論環(huán)境下形成巨大的政治危機(jī)；另一方面，可以強(qiáng)化政治適應(yīng)性，讓中央政府有時(shí)間分步驟地進(jìn)行政策調(diào)整以及善后工作，從而形成了中國(guó)獨(dú)特的行政監(jiān)管責(zé)任與政治體制穩(wěn)定的平衡機(jī)制。

在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下，上級(jí)政府并非無(wú)限將責(zé)任層層分解給下級(jí)政府。在行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，依據(jù)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、集中度、納稅穩(wěn)定性和產(chǎn)權(quán)屬性來(lái)逐級(jí)確定監(jiān)管目標(biāo)、承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。而核電、鐵路、民航等產(chǎn)業(yè)本身的規(guī)模、資本投入、技術(shù)水平是非國(guó)有企業(yè)能夠承受得起的，屬性上是中央政府直接投資并擁有全部資產(chǎn)（所謂的央企），是一種天然的國(guó)有企業(yè)壟斷屬性。央企內(nèi)部有著健全的黨組織，能夠?qū)崿F(xiàn)黨性意識(shí)和技術(shù)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，從而在組織機(jī)制上保證企業(yè)政治意識(shí)實(shí)現(xiàn)積極的內(nèi)部主動(dòng)監(jiān)管。

更重要的是，這一制度安排客觀上依據(jù)危機(jī)造成的公共風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定性來(lái)確定主體責(zé)任承擔(dān)者。核電站泄漏或爆炸、水電站跨壩不但會(huì)造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，更將導(dǎo)致嚴(yán)重政治危機(jī)、甚至威脅到政權(quán)生存安全。例如切爾諾貝利核電站事故是蘇聯(lián)出現(xiàn)政治危機(jī)的肇端。而鐵路、民航一旦出現(xiàn)事故，其慘烈程度和傷亡比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公路交通。此類行業(yè)安全責(zé)任的后果將直接威脅政治和社會(huì)安全，監(jiān)管的責(zé)任必然要落到中央政府職能部門直接管理。

例如2011年溫州動(dòng)車事故，其慘烈程度和輿論讓中央政府陷入了一場(chǎng)空前的壓力中，也是為數(shù)不多政府總理親自前往事故現(xiàn)場(chǎng)處理的交通安全事故的案例。事故直接導(dǎo)致了全國(guó)高速鐵路降速，高鐵建設(shè)重新規(guī)劃，甚至成為取消鐵道部的重要原因之一。安全事故對(duì)政治和社會(huì)穩(wěn)定性沖擊性弱的行業(yè)，其政治責(zé)任性相對(duì)較低一些。所以說(shuō)，在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下，監(jiān)管的責(zé)任層層向下逐級(jí)分配，監(jiān)管力度與政治責(zé)任的大小是成正比的。

二、科層結(jié)構(gòu)與監(jiān)管成本

“條塊關(guān)系”是中國(guó)獨(dú)特的行政科層體系架構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是建立在中央垂直管理與地方橫向管理的基礎(chǔ)上，中央和地方形成了“職責(zé)同構(gòu)”。 毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“應(yīng)該在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性、讓地方辦更多的事情。”③毛澤東：《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第31頁(yè)。條塊關(guān)系適應(yīng)了中國(guó)廣袤國(guó)土和地方多樣性的客觀情況，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的網(wǎng)格化，在最大限度上保證了中央權(quán)威的唯一性和地方管理的自主性。

現(xiàn)代大工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，政府的監(jiān)管成本非常高。而政府的財(cái)政、人員、監(jiān)管手段和資源是有限的，因此政府的監(jiān)管投入是依據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的大小進(jìn)行分配的。在中國(guó)，政治責(zé)任與監(jiān)管投入通過(guò)多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行分配，監(jiān)管投入、執(zhí)法力度是通過(guò)條塊關(guān)系的行政結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的。

盡管從外部看，中國(guó)黨政體制是一個(gè)非常龐大的組織體系，但是內(nèi)部行政科層體系則呈現(xiàn)出分散化（fragmented）的結(jié)構(gòu)。①Kenneth Lieberthal,Governing China, W. W. Norton & Company, 2003,p.187.地方職能部門需要同時(shí)面對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)垂直和同級(jí)政府橫向雙重管理。在縱向上，地方職能部門需要接受上級(jí)職能部門的業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，例如貫徹中央的發(fā)展理念，執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。在橫向上，地方職能部門又受制于同級(jí)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)，例如財(cái)政預(yù)算、人員編制、晉升流動(dòng)等。由于地域與日常行政聯(lián)系不同，地方職能部門更直接受制于橫向地方政府的權(quán)威。②周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，北京：三聯(lián)出版社，2008年，第164頁(yè)。

國(guó)家職能部門不直接針對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而是以“委托—代理”模式，由地方政府和職能部門對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行屬地監(jiān)管。國(guó)家相關(guān)職能部門，只能從法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、事后監(jiān)督等方面對(duì)地方相應(yīng)的職能部門進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。 對(duì)于安全事故的處罰，國(guó)家職能部門依據(jù)安全事故的嚴(yán)重程度，分別升級(jí)到國(guó)務(wù)院直接處理或者降級(jí)到地方政府和司法機(jī)關(guān)配合處理。

這種制度安排讓地方職能部門處于一種兩難境地：當(dāng)中央發(fā)展理念、上級(jí)職能部門的政策指令與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有沖突時(shí)，地方職能部門不得不向同級(jí)政府的權(quán)威妥協(xié)。由于多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的追責(zé)機(jī)制，地方職能部門又往往是被追責(zé)的直接責(zé)任人。為了尋求在中央或上級(jí)職能部門的追責(zé)與服從地方政府發(fā)展的權(quán)威之間尋找平衡，地方職能部門往往依據(jù)管理對(duì)象，有選擇性地采用各類管理手段和管理力度。

在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)和條塊關(guān)系的的制度安排下，就出現(xiàn)了公共管理理論中的“游擊隊(duì)政府行為”（guerilla government）。所謂“游擊隊(duì)政府行為”，是指一種隱性挑戰(zhàn)上級(jí)和權(quán)威機(jī)構(gòu)的策略性行政行為。地方政府應(yīng)用一種人為操縱的方式，例如忽略、回避甚至對(duì)抗的方式，不執(zhí)行上級(jí)政府的命令，從而保護(hù)地方利益。③Rosemary O Leary, The Ethics of Dissent, Managing Guerrilla Government, Washington DC: CQ Press, 2006.地方政府或職能部門經(jīng)常選擇陽(yáng)奉陰違、怠工甚至機(jī)構(gòu)間“共謀”的方式來(lái)盡量回避上級(jí)的指令或者監(jiān)督檢查?！坝螕絷?duì)政府行為”不是一種正式的制度安排，卻是全世界幾乎所有國(guó)家地方行政的常見模式。

地方職能部門力圖既能夠在形式上執(zhí)行上級(jí)職能部門的管理指令，又避免管理太死影響了地方發(fā)展。這種科層制的公共行政邏輯往往使得地方職能部門處于一種博弈和討價(jià)還價(jià)的工作模式中。近些年，在應(yīng)對(duì)中央環(huán)保巡視組的巡視與地方政府力保本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重權(quán)威時(shí)，地方環(huán)保部門如履薄冰，往往成為地方政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政治壓力和社會(huì)輿論的替罪羊。

在涉及政治與社會(huì)安全的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，監(jiān)管的科層結(jié)構(gòu)是中央垂直管理，地方政府無(wú)權(quán)干涉，自然也無(wú)須承擔(dān)安全責(zé)任。例如在鐵路和民航監(jiān)管上，交通部下屬的鐵路總公司和中國(guó)民航總局直接管理全國(guó)的鐵路和民用航空器的管理、調(diào)度、安全事故的調(diào)查和處罰。

中國(guó)民航總局在組織結(jié)構(gòu)上，總局設(shè)立“總局領(lǐng)導(dǎo)”“安全總監(jiān)”和“總工程師”三大核心領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，總局一共有“華北、東北、華東、中南、西北、西南、新疆”七大地方管理局，直屬總局領(lǐng)導(dǎo)。地方管理局分別管理所在區(qū)域的民航企業(yè)的航空安全、飛行器適航證審批發(fā)放、機(jī)場(chǎng)管理、航空氣象、安全檢查與保衛(wèi)、通信導(dǎo)航監(jiān)視、航空器適航維修、航空衛(wèi)生監(jiān)督、通用航空與外國(guó)航空的審查與管理等技術(shù)性工作。中國(guó)民航總局在航空管制和安全檢查方面，甚至比美國(guó)FAA都嚴(yán)格。例如2002年，出于安全考慮，民航總局取消全部“紅眼航班”。而任何可能影響飛機(jī)安全性的天氣狀況，管理當(dāng)局也是抱著“寧肯經(jīng)濟(jì)損失也防止安全事故”的強(qiáng)硬監(jiān)管措施取消航班。中國(guó)民航對(duì)飛行員安全事故的處罰也是極度嚴(yán)格的。2018年7月，中國(guó)國(guó)航飛行員因?yàn)楹叫兄谐殡娮訜熞l(fā)機(jī)艙失密安全事故，民航總局直接吊銷飛行員駕照，并對(duì)國(guó)航企業(yè)削減10%飛行量（相當(dāng)于上億元的經(jīng)營(yíng)收入）的嚴(yán)格處罰。

與民航總局垂直管理結(jié)構(gòu)相反，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、國(guó)家藥品監(jiān)督總局、國(guó)家生態(tài)環(huán)境部、公安部、衛(wèi)生部、教育部等則是屬于條塊結(jié)構(gòu)。相比于美國(guó)聯(lián)邦政府，中國(guó)中央政府的行政垂直管理系統(tǒng)非常少。例如美國(guó)有強(qiáng)大的聯(lián)邦警察體系（例如聯(lián)邦調(diào)查局），完整的聯(lián)邦監(jiān)管體系（例如美國(guó)食品藥品管理局）。而中國(guó)目前為止，還沒有獨(dú)立的公安警察部隊(duì)和獨(dú)立的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從行政職能上看，美國(guó)聯(lián)邦政府的行政權(quán)力集中度高于中國(guó)中央政府。

條塊科層體制減輕了國(guó)家職能部門的管理成本和分解了監(jiān)管的政治責(zé)任，但同時(shí)國(guó)家職能部門的管理權(quán)力也被分解，因此一旦發(fā)生重大安全事故或者中央調(diào)整發(fā)展路徑，就會(huì)出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)型”的治理機(jī)制。例如各類治安嚴(yán)打、全國(guó)行業(yè)安全大檢查、各類中央巡視組調(diào)查組。這種運(yùn)動(dòng)型治理是一種短暫的中央權(quán)力直接管控機(jī)制，是面對(duì)地方監(jiān)管失效的政治壓力下積極介入的短期行為。

強(qiáng)大的國(guó)家監(jiān)管權(quán)力，給地方政府以及社會(huì)形成短暫的震懾力，從而促使地方政府、企業(yè)與社會(huì)自我修正以及提高監(jiān)管和安全水平，也同時(shí)給基層社會(huì)一種積極正面的中央權(quán)威形象，可以在最大程度上弱化由于監(jiān)管失敗造成的社會(huì)壓力。這種運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管政治成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本非常高，也會(huì)造成地方政府和社會(huì)出現(xiàn)“一抓就死”的局面，因此無(wú)法持續(xù)性制度化。

三、分稅制下的地方政府與監(jiān)管悖論

1994年開啟的分稅制改革，深刻地改變了中央和地方關(guān)系。通過(guò)獨(dú)立的征稅體系、穩(wěn)定的稅源、清晰的稅種和轉(zhuǎn)移支付，中央政府一舉解決了歷史上長(zhǎng)期的“分灶吃飯”“財(cái)政包干”造成的地方稅收截留、中央財(cái)政赤字局面。分稅制讓中央政府首次強(qiáng)化了權(quán)威地位，通過(guò)黨管干部原則管住了“人”，通過(guò)分稅制管住了“錢”。中央政府人事和財(cái)政兩方面的絕對(duì)權(quán)威地位，強(qiáng)化了“國(guó)家能力”(state capacity)，避免了俄國(guó)式的“國(guó)家俘獲”(state capture)。分稅制改革為推動(dòng)20世紀(jì)90年代后期國(guó)企改革、廢除農(nóng)業(yè)稅以及應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)做出了無(wú)可替代的貢獻(xiàn)。

分稅制后，地方政府無(wú)法再通過(guò)財(cái)政包干、以地方企業(yè)上繳利潤(rùn)規(guī)避的方式截留應(yīng)該上繳的稅額。分稅制的本質(zhì)是“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”。①Pierre Landry, Decentralized Authoritarianism in China, Cambridge: Cambridge University Press, 2008.隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理支出的膨脹，例如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社保養(yǎng)老等，地方政府的預(yù)算急劇擴(kuò)大，造成了越基層政府財(cái)政赤字越嚴(yán)重的情況。尤其是在內(nèi)陸省份等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府不得不通過(guò)向上級(jí)政府求助獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、轄區(qū)內(nèi)依靠土地財(cái)政、高度倚重地方企業(yè)等方式來(lái)平衡財(cái)政預(yù)算。

土地財(cái)政的不可持續(xù)性進(jìn)一步扭曲了地方政府與地方企業(yè)的關(guān)系：一方面，基層政府會(huì)巧立名目對(duì)企業(yè)進(jìn)行攤派或罰款；另一方面，卻又對(duì)企業(yè)的違法行為睜一眼閉一只眼，放松監(jiān)管、甚至與企業(yè)“共謀”應(yīng)對(duì)上級(jí)政府檢查或者新聞媒體的監(jiān)督。

分稅制不但深刻改變了中央和地方關(guān)系，也改變了地方政府與屬地企業(yè)的關(guān)系。如前所述，地方政府面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與人口分布的變遷、社會(huì)利益需求的多元化等新形勢(shì)，其公共預(yù)算與支出越來(lái)越龐大。然而分稅制使得很多地方政府財(cái)政收入捉肘見襟，財(cái)政赤字規(guī)模越來(lái)越大，以至于地方債務(wù)成為中央必須面對(duì)的問題。

在巨大的財(cái)政赤字壓力下，地方政府對(duì)企業(yè)的不規(guī)范行為經(jīng)常睜一只眼閉一只眼，有的地方政府縱容企業(yè)造假甚至放縱企業(yè)污染環(huán)境，在不發(fā)達(dá)省份甚至當(dāng)?shù)卣c企業(yè)共謀，故意忽視中央監(jiān)管的規(guī)定甚至運(yùn)用“游擊隊(duì)政府”方式對(duì)抗上級(jí)政府職能部門的監(jiān)督與檢查。部分地方官員與屬地企業(yè)有千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，甚至存在嚴(yán)重腐敗行為。這是壓垮地方政府監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)的最后一根稻草。例如山西官場(chǎng)塌方式的腐敗與山西煤礦有著直接關(guān)系，也是前些年煤礦安全領(lǐng)域事故重災(zāi)區(qū)的主要原因之一。這正是地方政府與屬地企業(yè)陷入了利益俘獲和政府監(jiān)管的悖論中。

同時(shí)，地方政府必須承受監(jiān)管和嚴(yán)格處罰帶來(lái)的社會(huì)機(jī)會(huì)成本。對(duì)于類似幼兒園的責(zé)任事故，地方政府無(wú)法在短期內(nèi)建立替代性的幼兒園，因此常常只對(duì)涉事幼兒園進(jìn)行有限度的處罰，盡量避免因過(guò)度處罰導(dǎo)致幼兒園關(guān)閉后，必須重新安排兒童入園的額外工作。正是這種監(jiān)管悖論，造成政府監(jiān)管失敗和相關(guān)企業(yè)幼兒園在安全領(lǐng)域“屢教不改”的局面。

四、產(chǎn)業(yè)集中度與監(jiān)管成效

產(chǎn)業(yè)集中度（industry concentration ratio）是指企業(yè)數(shù)量與市場(chǎng)份額的比率。廣義上的產(chǎn)業(yè)集中度是指產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，不但包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)數(shù)量和供應(yīng)鏈規(guī)模（例如移動(dòng)通訊領(lǐng)域，美國(guó)和中國(guó)分別有Verizon、AT&T、T-Mobile、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信各三大運(yùn)營(yíng)商），各自上游各類供應(yīng)商和制造商的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是以產(chǎn)業(yè)本身對(duì)市場(chǎng)的壟斷程度為標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)也包括了產(chǎn)業(yè)分布的地域范圍，例如美國(guó)硅谷和中國(guó)中關(guān)村代表了各自的新興電子產(chǎn)業(yè)——兩個(gè)區(qū)域都集中了大批中小企業(yè)，雖然是近乎完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但是區(qū)域非常集中，這也是產(chǎn)業(yè)集中度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

產(chǎn)業(yè)集中度是現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的結(jié)果，而行業(yè)的寡頭壟斷成為一種客觀趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)集中度也是一個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)。產(chǎn)業(yè)越集中，政府就越能夠影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。①Leslie Hannah and J. A. Kay, Concentration in Modern Industry: Theory, Measurement and the U. K. Experience, Palgrave Macmillan UK, 1977,p. 39.后發(fā)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)趕超過(guò)程中，必須依靠政府，通過(guò)國(guó)家權(quán)力和市場(chǎng)力量共同作用以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中度，從而適應(yīng)全球化的競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)集中度跟產(chǎn)業(yè)本身特點(diǎn)密切相關(guān)，例如能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)等產(chǎn)業(yè)高度依賴地理位置，而電子產(chǎn)業(yè)、生物制藥等新興高科技企業(yè)高度依賴高等院校密集的區(qū)域。

雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)GDP總量躍居世界第二，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度依然很低。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)集中和資本壟斷發(fā)生在全球經(jīng)濟(jì)的眾多產(chǎn)業(yè)部門，世界最大的跨國(guó)公司占有了飛機(jī)制造、汽車汽配、農(nóng)用機(jī)械、碳酸飲料、軟飲料、煙草、制藥、農(nóng)產(chǎn)品、種植業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)50%以上的全球市場(chǎng)份額。②周建軍：《全球產(chǎn)業(yè)集中和資本壟斷大勢(shì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度較低》，《財(cái)經(jīng)》2016年11月25日。我國(guó)目前產(chǎn)業(yè)集中度最高的是中國(guó)鐵路（中鐵總公司），其次是核電（中廣核和中核），民航（國(guó)航、東航、南航、海航等）。③國(guó)聯(lián)證券研究所：《中國(guó)各行業(yè)的集中度》，http://www.sohu.com/a/149494567_287642 ，2018年11月20日。

中國(guó)食品和藥品的產(chǎn)業(yè)集中度非常低。以嬰兒配方奶粉企業(yè)為例，中國(guó)有130多家，而美國(guó)核心企業(yè)才3家。④周建軍：《全球產(chǎn)業(yè)集中和資本壟斷大勢(shì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度較低》，《財(cái)經(jīng)》2016年11月25日。制藥業(yè)，即使從2011年開始實(shí)行嚴(yán)格的GMP認(rèn)證后，2015年中國(guó)仍有7116家藥品及制劑企業(yè)，藥品批發(fā)企業(yè)高達(dá)11959家，而藥品終端達(dá)到143.8萬(wàn)家。以藥品流通行業(yè)為例，與美國(guó)前三強(qiáng)壟斷 95%市場(chǎng)相比，國(guó)內(nèi)前三強(qiáng)國(guó)藥、上藥、華潤(rùn)占據(jù)市場(chǎng)不過(guò) 18%。⑤智研咨詢：《2016-2022年中國(guó)醫(yī)藥市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)及投資戰(zhàn)略研究報(bào)告》，2016年7月，http://www.chyxx.com/research/201607/427690.html，2018年11月20日。中國(guó)食品行業(yè)，從上游農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品到食品加工企業(yè)，以及最下游的飯店、餐廳和街頭流動(dòng)食品車，這是一個(gè)龐大并且根本無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。

條塊分級(jí)管理科層制是符合安全事故政治責(zé)任大小與產(chǎn)業(yè)集中度客觀現(xiàn)實(shí)的一種制度安排。雖然食品藥品安全事故會(huì)給人民群眾生命安全帶來(lái)嚴(yán)重影響，但是事故的瞬時(shí)性和烈度相對(duì)較低，從而引發(fā)的政治和社會(huì)不穩(wěn)定性也相對(duì)不高。同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)集中度非常低，企業(yè)數(shù)量龐大，地域高度分散，中央政府無(wú)法承擔(dān)垂直管理的監(jiān)管成本，從而監(jiān)管成效大打折扣。與民航面對(duì)幾十家航空公司相比，國(guó)家藥品監(jiān)督總局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局同樣是無(wú)法直接垂直管理全國(guó)7000多家藥品生產(chǎn)企業(yè)，100多萬(wàn)藥品終端供應(yīng)商，以及千萬(wàn)數(shù)量的餐廳。無(wú)論在體制上還是技術(shù)上，垂直管理都是不現(xiàn)實(shí)的?！坝欣娲蠹叶紶?zhēng)奪，有責(zé)任大家都推卸”，這也是各地對(duì)于屬地管轄區(qū)內(nèi)的食品、藥品管理水平低下的重要原因。

由此可見，在產(chǎn)業(yè)集中度低的領(lǐng)域，企業(yè)生產(chǎn)過(guò)于分散、政治責(zé)任度弱等行業(yè)特點(diǎn)，造成了地方監(jiān)管部門在監(jiān)管成本投入、技術(shù)手段、人員素質(zhì)、執(zhí)法力度方面差異性非常大，監(jiān)管體系碎片化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)重疊化，監(jiān)管成效低下。

五、結(jié)論

總之，多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)原則與條塊科層體系，使得政治責(zé)任分級(jí)與監(jiān)督的行政權(quán)力大小與力度有機(jī)融合在一起，并且與中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度現(xiàn)狀高度契合。在科層結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了“誰(shuí)管轄、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的屬地化監(jiān)管責(zé)任分配體系。產(chǎn)業(yè)集中度高，并且安全事故將嚴(yán)重沖擊政治和社會(huì)穩(wěn)定的領(lǐng)域（例如核電、三峽大壩、鐵路和民航），中央政府及其職能部門直接管理。中央政府職能部門直接對(duì)這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的安全狀況負(fù)直接責(zé)任，因此在監(jiān)管預(yù)算、崗位編制、專業(yè)隊(duì)伍、黨團(tuán)建設(shè)等方面集中了全國(guó)的優(yōu)質(zhì)資源，舉國(guó)體制在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)、生產(chǎn)以及安全監(jiān)管方面發(fā)揮了無(wú)可替代的作用。

在產(chǎn)業(yè)集中度低、安全事故公共風(fēng)險(xiǎn)小的生產(chǎn)領(lǐng)域，從中央到地方，監(jiān)管的責(zé)任被通過(guò)一級(jí)一級(jí)的科層結(jié)構(gòu)分解給各級(jí)政府職能部門。這不但減輕了中央直接監(jiān)管這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，更重要的是，不同層級(jí)政府及其職能部門必須承擔(dān)因?yàn)榘踩鹿蕦?dǎo)致的政治、法律和社會(huì)責(zé)任，使得中央政府遠(yuǎn)離這些安全事故的輿論壓力和相關(guān)責(zé)任中，從而維護(hù)了中央的核心權(quán)威。

政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管是世界各國(guó)政府的難題。美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局(FDA)是公認(rèn)的最成功的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是從FDA成立，到比較徹底解決美國(guó)藥品安全，也走過(guò)了將近半個(gè)多世紀(jì)的漫長(zhǎng)道路。相比于美國(guó)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度低，政府監(jiān)管更加困難。中國(guó)政府在不同領(lǐng)域的監(jiān)管能力和效果既有非常成功的，也有失效的案例。雖然政治穩(wěn)定與監(jiān)管責(zé)任分級(jí)、條塊科層結(jié)構(gòu)、以及分稅制下的地方政府困境是目前政府監(jiān)管成功與失效的三個(gè)重要層次，但核心本質(zhì)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)低。隨著改革不斷深化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整，即使在現(xiàn)有政府組織體系不改變的情況下，政府依然能夠?qū)嵤┯行У谋O(jiān)管。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境局一位官員曾經(jīng)說(shuō)：“美國(guó)沒有一起企業(yè)環(huán)境污染安全問題是政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的?！睙o(wú)論哪種政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)，政府監(jiān)管往往都具有滯后性。懲罰不是監(jiān)管的目的，而是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域必須在安全事故發(fā)生后承擔(dān)的結(jié)果。只有強(qiáng)大的法律執(zhí)行力和行政震懾力，才能規(guī)范產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)活動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)工人提供一個(gè)安全生產(chǎn)環(huán)境，最終為消費(fèi)者提供高質(zhì)量的產(chǎn)品與服務(wù)。