孫曉冬，宋 磊

（1.中國(guó)政法大學(xué)，北京 102249；2.北京大學(xué)，北京 100871）

在現(xiàn)象上，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的本質(zhì)特征是具有明顯的擠壓性，即在很短的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大規(guī)模擴(kuò)張。盡管在中國(guó)之前開(kāi)始起飛的所有后進(jìn)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程都具有擠壓的性質(zhì)，但是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的擠壓程度遠(yuǎn)非其他后進(jìn)國(guó)家可比。①［日本］大川一司、小浜裕久：《経済発展論：日本の経験と発展途上國(guó)》，東京：東洋経済新報(bào)社，1993年，第7頁(yè)。正是在這個(gè)意義上，中國(guó)的發(fā)展方式可以稱為擠壓型發(fā)展（соmрrеssеd dеvеlорmеnt）②Whittаkеr， D.Н.， Т. Zhu， Т. Sturgеоn， М.Н. Тsаi аnd Т. Оkitа. “Соmрrеssеd Dеvеlорmеnt”. Studies in Comparative International Development， 2010（3）: 439-467.。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，擠壓型發(fā)展體現(xiàn)為高強(qiáng)度投資和GDР至上主義；在社會(huì)領(lǐng)域，擠壓型發(fā)展表現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其結(jié)果是社會(huì)保護(hù)水平和社會(huì)組織化程度較低。快速發(fā)展符合社會(huì)各界的需要，但是擠壓型發(fā)展意味著矛盾的堆積。因此，這種發(fā)展方式必然經(jīng)歷調(diào)整。實(shí)際上，改革時(shí)期形成的擠壓型發(fā)展經(jīng)歷過(guò)調(diào)整并正在經(jīng)歷新的調(diào)整。從行政學(xué)的角度來(lái)看，發(fā)展方式進(jìn)入調(diào)整期要求政府以提高行政能力的形式進(jìn)行回應(yīng)。在始于本世紀(jì)初期的第一輪發(fā)展方式的調(diào)整過(guò)程之中，中國(guó)政府?dāng)U張了行政能力的覆蓋范圍。但是，新常態(tài)時(shí)期的到來(lái)意味著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了全新的階段，擠壓型發(fā)展正在經(jīng)歷第二輪調(diào)整，而這一輪調(diào)整對(duì)于政府的行政能力提出的挑戰(zhàn)更為深刻。從以上認(rèn)識(shí)出發(fā)，本文在回顧擠壓型發(fā)展方式的起源、調(diào)整及其行政學(xué)含義、總結(jié)學(xué)術(shù)界關(guān)于如何提高行政能力的共識(shí)的基礎(chǔ)上，以社會(huì)行政和工業(yè)行政領(lǐng)域?yàn)橹行?，提出一個(gè)關(guān)于行政能力的演進(jìn)方向的新思路。

一、擠壓型發(fā)展方式的起源、調(diào)整及其行政學(xué)含義

在休·惠特克和朱天飚等學(xué)者看來(lái)，中國(guó)之所以形成了擠壓型發(fā)展方式，主要原因在于中國(guó)比其他任何發(fā)展中國(guó)家都更為成功地利用了20世紀(jì)80年代以來(lái)價(jià)值鏈在全球范圍內(nèi)充分展開(kāi)的機(jī)會(huì)，以積極地參與全球化的方式推進(jìn)了工業(yè)化進(jìn)程。很明顯，他們的分析主要強(qiáng)調(diào)擠壓型發(fā)展的國(guó)際背景。國(guó)際背景確實(shí)是中國(guó)的擠壓型發(fā)展得以出現(xiàn)的必要條件之一。不過(guò)，在這一條件之外，改革開(kāi)放之前形成的比較完整的工業(yè)體系以及政府、國(guó)民的強(qiáng)烈發(fā)展意愿也為擠壓型發(fā)展的出現(xiàn)提供了重要的推動(dòng)力。在外部條件的牽引和內(nèi)部條件的推動(dòng)之下，擠壓型發(fā)展在上世紀(jì)80年代開(kāi)始形成。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張成為壓倒一切的戰(zhàn)略目標(biāo)，所以在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，政府工作的主要內(nèi)容是排除阻礙經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張的障礙。從行政學(xué)的角度來(lái)看，在這一時(shí)期，上述發(fā)展方式對(duì)于政府的要求主要是在宏觀層面設(shè)定改革方向，制定并執(zhí)行關(guān)于國(guó)企改革、投資體制（撥改貸）、利潤(rùn)分配、外資準(zhǔn)入、合資規(guī)則等問(wèn)題的政策。值得注意的是，這一時(shí)期制定的政策主要是原則性的或一般性的。對(duì)于具有長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和發(fā)達(dá)的行政機(jī)構(gòu)的中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，制定這種性質(zhì)的政策并非難事。同時(shí)，由于這一時(shí)期的主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，所以社會(huì)各界對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)烈認(rèn)同降低了政府執(zhí)行這些政策的難度。如果說(shuō)政府的行政行為可以分解為制定政策和執(zhí)行政策兩部分的話，那么在這一時(shí)期，政策的制定和政策的執(zhí)行在相當(dāng)程度上是重合的。換言之，在這一時(shí)期，所謂行政能力主要是制定原則性政策的能力。正是在這樣的背景之下，政府的行政能力、主要是制定原則性政策的行政能力得以充分發(fā)揮、支撐了擠壓型發(fā)展的形成。

但是，在擠壓型發(fā)展方式之下，不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)壓倒了社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)體系內(nèi)部，量的擴(kuò)張也壓倒了質(zhì)的提升，所以這種發(fā)展方式引發(fā)了大量的矛盾。其中，各地區(qū)發(fā)展水平存在巨大差距、環(huán)境質(zhì)量明顯下降、勞動(dòng)者權(quán)利受到侵蝕、本土企業(yè)技術(shù)能力停滯不前、社會(huì)矛盾開(kāi)始累積等問(wèn)題表現(xiàn)得尤為突出。在這樣的情況下，中央政府在本世紀(jì)初期啟動(dòng)了對(duì)于擠壓型發(fā)展方式的調(diào)整，推行自主創(chuàng)新政策、執(zhí)行西部大開(kāi)發(fā)與振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、通過(guò)《勞動(dòng)合同法》、倡導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新等都體現(xiàn)了這種調(diào)整。

值得注意的是，這次調(diào)整對(duì)于政府的行政能力提出了很高的要求。第一，完成這種調(diào)整需要政府提高制定具體政策的能力。如果說(shuō)在前一個(gè)發(fā)展階段政府制定的政策主要是原則性、一般性政策的話，在本世紀(jì)初期政府制定的政策則開(kāi)始涉及大量的具體問(wèn)題。這意味著政策制定機(jī)構(gòu)只有在深刻地理解相應(yīng)政策領(lǐng)域的內(nèi)在邏輯的情況下才能夠有效地制定相應(yīng)的政策。第二，在社會(huì)利益結(jié)構(gòu)開(kāi)始分化的情況下，執(zhí)行政策的難度開(kāi)始上升。換言之，這次調(diào)整不但要求政府強(qiáng)化制定具體政策的行政能力，而且要求政府提高執(zhí)行具體政策的行政能力。

客觀地說(shuō)，中央政府在本世紀(jì)初期對(duì)于擠壓型發(fā)展所啟動(dòng)的調(diào)整是及時(shí)的。但是，由于問(wèn)題存在復(fù)雜性、2008年之后國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)變化，這次調(diào)整并沒(méi)有完成。這一問(wèn)題典型地體現(xiàn)在以社會(huì)管理創(chuàng)新和自主創(chuàng)新為代表的社會(huì)行政和工業(yè)行政領(lǐng)域。就社會(huì)管理創(chuàng)新而言，盡管是否應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的問(wèn)題已經(jīng)得到解決，但是政府究竟應(yīng)該如何引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。從自主創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，盡管是否要進(jìn)行自主創(chuàng)新的問(wèn)題已經(jīng)得到解決，但是政府究竟應(yīng)該如何推動(dòng)自主創(chuàng)新的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。由于如何推動(dòng)具體政策的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，所以，相應(yīng)的行政能力也沒(méi)有充分地形成。

近年來(lái)，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全新階段、“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”成為主要矛盾的情況下，擠壓型發(fā)展再次進(jìn)入調(diào)整期。雖然在今后一段時(shí)期，中國(guó)的發(fā)展仍將具有擠壓型發(fā)展的特征，但是擠壓的程度將會(huì)降低。就本文討論的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，對(duì)于擠壓型發(fā)展的再次調(diào)整能否成功在相當(dāng)程度上取決于政府能否持續(xù)地提高行政能力。發(fā)展方式的調(diào)整意味著政策范式的變遷。始于本世紀(jì)初期的第一輪發(fā)展方式的調(diào)整只是啟動(dòng)了政策范式的變遷，但是這種變遷并沒(méi)有完成，相應(yīng)的行政能力并沒(méi)有形成；正在出現(xiàn)的第二輪發(fā)展方式的調(diào)整能否取得成功在相當(dāng)程度上取決于政策范式的變遷能否完成，相應(yīng)的行政能力能否形成。

二、關(guān)于如何提高行政能力的共識(shí)

隨著“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為國(guó)家戰(zhàn)略，提高行政能力問(wèn)題的重要性已經(jīng)得到充分認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)于如何提高行政能力這一問(wèn)題直接或間接地進(jìn)行了討論并初步形成了共識(shí)。應(yīng)該說(shuō)，這一共識(shí)符合當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。但是，這樣的共識(shí)是原則性的，難以指引政府在具體政策領(lǐng)域提高行政能力。

如何提高社會(huì)管理領(lǐng)域的行政能力是吸引了很多學(xué)者關(guān)注的重要研究議題。如果說(shuō)在這個(gè)研究領(lǐng)域存在共識(shí)的話，那么這個(gè)共識(shí)高度接近治理理論、特別是作為治理理論的一個(gè)新版本的善治理論政策建議。

關(guān)于治理和善治的含義一直存在爭(zhēng)議。但是，這種爭(zhēng)議主要是政治學(xué)意義上的。在管理學(xué)意義上，治理和善治的含義是清晰的。以下論述大體上反映了學(xué)術(shù)界關(guān)于治理或善治的管理學(xué)含義的認(rèn)識(shí)。

“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則， 也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則， 也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)， 也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度， 而是持續(xù)的互動(dòng)”。①俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期，第40-44頁(yè)。

從上述論述之中，我們可以概括出管理學(xué)意義上的治理或善治的含義：所謂治理或善治指特定的政府部門(mén)結(jié)合市場(chǎng)主體、社會(huì)主體和相關(guān)的其他政府部門(mén)共同提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。②治理和善治的管理學(xué)含義存在差別。受篇幅限制，本文不討論這種差別。在下文之中，筆者使用的公共產(chǎn)品一詞涵蓋了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。實(shí)際上，管理學(xué)意義上的治理或善治是行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的融合，既是西方公共管理學(xué)的新進(jìn)展，也可以理解為中國(guó)公共管理傳統(tǒng)之中的官民合作在現(xiàn)代條件下的延伸。經(jīng)過(guò)十余年的引介和推廣，治理或善治——通過(guò)三種機(jī)制的結(jié)合來(lái)提供公共產(chǎn)品——已經(jīng)成為社會(huì)行政領(lǐng)域的主流觀念。在這種觀念之下，行政能力只能體現(xiàn)在這樣三種機(jī)制的結(jié)合過(guò)程之中，所謂社會(huì)行政能力就是政府在協(xié)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的過(guò)程之中發(fā)揮的能力。

不同于廣受關(guān)注的社會(huì)行政能力，工業(yè)行政能力是中國(guó)學(xué)者較少直接提及的一個(gè)問(wèn)題。路風(fēng)關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的論述當(dāng)屬少數(shù)的例外。在路風(fēng)看來(lái)，“工業(yè)行政指的是政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)發(fā)展而對(duì)工業(yè)實(shí)施的管理，包括對(duì)工業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和資源分配、對(duì)工業(yè)和企業(yè)的運(yùn)行進(jìn)行協(xié)調(diào)以及制定有關(guān)工業(yè)的法規(guī)和政策等內(nèi)容”。③路風(fēng)，蔡瑩瑩：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)挑戰(zhàn)政府能力——從產(chǎn)業(yè)政策的角度看中國(guó)ТFТ-LСD工業(yè)的發(fā)展》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第5期，第38頁(yè)。依照這種思路，所謂工業(yè)行政能力就是政府在工業(yè)領(lǐng)域制定和執(zhí)行政策的能力。正如林毅夫和張維迎圍繞產(chǎn)業(yè)政策所進(jìn)行的爭(zhēng)論所反映的那樣，關(guān)于政府在工業(yè)領(lǐng)域如何發(fā)揮作用這一問(wèn)題，學(xué)術(shù)界存在尖銳的爭(zhēng)論。但是，不管采取哪種學(xué)術(shù)立場(chǎng)，幾乎所有的學(xué)者都從市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制的關(guān)系的角度理解工業(yè)行政能力。

不過(guò)，近年來(lái)上述情況出現(xiàn)了變化。在國(guó)際學(xué)術(shù)界，有學(xué)者開(kāi)始將治理理論和工業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。④Реtеr Evаns. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Рrinсеtоn: Рrinсеtоn Univеrsitу Рrеss， 1995.依據(jù)上文對(duì)于治理的管理學(xué)含義的介紹，這種嘗試實(shí)際上為學(xué)術(shù)界從行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的關(guān)系的角度理解工業(yè)行政能力打開(kāi)了空間。或許與這種嘗試相關(guān)，中國(guó)學(xué)者正在從正面論證政府在工業(yè)領(lǐng)域的介入應(yīng)該以行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的結(jié)合為基礎(chǔ)。⑤顧昕：《協(xié)作治理與發(fā)展主義：產(chǎn)業(yè)政策中的國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第10期，第86-95頁(yè)。

至此，在如何定義社會(huì)行政領(lǐng)域和工業(yè)行政領(lǐng)域之中的行政能力這一問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界實(shí)際上形成了共識(shí)：在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系之中理解行政能力。這種共識(shí)當(dāng)屬洞見(jiàn)。但是，非常遺憾的是，這種高度抽象的共識(shí)難以為提高行政能力提供具體的思路。

三、產(chǎn)品性質(zhì)與行政能力的應(yīng)然形態(tài)

政治學(xué)家在討論國(guó)家權(quán)力的時(shí)候，將國(guó)家權(quán)力區(qū)分為專制性權(quán)力和建制性權(quán)力。在這里，國(guó)家權(quán)力約等于行政能力。專制性國(guó)家權(quán)力或?qū)Ｖ菩孕姓芰χ刚慌c管理對(duì)象協(xié)商即可推行政策的能力（stаtе оvеr sосiеtу/есоnоmу），而建制性國(guó)家權(quán)力或建制性行政能力指政府必須與管理對(duì)象合作才能推行政策的能力（stаtе thrоugh sосiеtу/есоnоmу）。引進(jìn)這種區(qū)分之后，我們可以注意到，如果說(shuō)中國(guó)正在經(jīng)歷的發(fā)展方式的調(diào)整要求行政能力進(jìn)行范式變遷，那么這種范式變遷的方向主要是強(qiáng)化建制性行政能力。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界以整合行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的方式提高行政能力的共識(shí)值得肯定，問(wèn)題在于如何將這種共識(shí)具體化。

為解決上述問(wèn)題，本文提出如下思路：在社會(huì)行政領(lǐng)域和工業(yè)行政領(lǐng)域，產(chǎn)品性質(zhì)是影響相應(yīng)領(lǐng)域的行政能力的應(yīng)然形態(tài)的關(guān)鍵變量。

盡管沒(méi)有受到重視，但是埃莉諾·奧斯特羅姆早期的研究是治理理論的一個(gè)重要來(lái)源。在奧斯特羅姆的研究之中存在一個(gè)重要的命題：公共產(chǎn)品的性質(zhì)對(duì)于相應(yīng)產(chǎn)品的治理機(jī)制的理想形態(tài)具有重要影響。盡管這一命題具有重大意義，但是由于奧斯特羅姆沒(méi)有詳盡地討論公共產(chǎn)品的性質(zhì)、未能對(duì)公共產(chǎn)品有效地進(jìn)行分類，所以這一命題的意義沒(méi)有被充分地揭示。畢竟，在公共產(chǎn)品的數(shù)量十分龐大的情況下，僅僅指出公共產(chǎn)品的性質(zhì)對(duì)于治理機(jī)制具有重要影響并沒(méi)有明顯的管理學(xué)意義。

筆者曾經(jīng)依據(jù)奧斯特羅姆關(guān)于公共產(chǎn)品的特征的論述，結(jié)合產(chǎn)品建構(gòu)理論，從公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程出發(fā)，對(duì)于公共產(chǎn)品進(jìn)行分類，并以這樣的分類為基礎(chǔ)討論了相應(yīng)公共產(chǎn)品的治理機(jī)制的應(yīng)然形態(tài)。①Саrliss Ваldwin， Kim Сlаrk. Design Rules: The Power of Modularity.Саmbridgе:Тhе МIТ Рrеss， 2000.孫曉冬、宋磊：《產(chǎn)品性質(zhì)與治理機(jī)制：當(dāng)奧斯特羅姆遇到西蒙》，《北大政治學(xué)評(píng)論》2017年第1期，第97-119頁(yè)。關(guān)于公共產(chǎn)品的現(xiàn)行分類方式主要依據(jù)公共產(chǎn)品在使用過(guò)程之中呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)展開(kāi)。筆者則依據(jù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程的特點(diǎn)對(duì)于公共產(chǎn)品進(jìn)行分類。在公共產(chǎn)品的特征方面，奧斯特羅姆等人提示了諸如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提供公共產(chǎn)品的過(guò)程的可分性、公共產(chǎn)品提供主體的多元性、公共產(chǎn)品使用者的參與對(duì)于公共產(chǎn)品提供效率的影響等重要的分析角度。在公共產(chǎn)品的治理機(jī)制方面，奧斯特羅姆等人指出，存在集權(quán)型和分權(quán)型兩種治理機(jī)制。筆者依據(jù)產(chǎn)品建構(gòu)理論的分析框架，將奧斯特羅姆的抽象論述轉(zhuǎn)化為具有管理學(xué)意義的表達(dá)方式，揭示了為什么不同類型的公共產(chǎn)品對(duì)應(yīng)不同的治理機(jī)制。在本文的語(yǔ)境之下，這一研究的實(shí)質(zhì)是指出，在社會(huì)行政領(lǐng)域，公共產(chǎn)品的技術(shù)屬性規(guī)定了公共產(chǎn)品提供機(jī)制的內(nèi)在邏輯，影響著相應(yīng)的社會(huì)行政能力的演進(jìn)方向。

關(guān)于工業(yè)行政能力，路風(fēng)主要強(qiáng)調(diào)政府結(jié)構(gòu)、特別是中央政府層面的部委關(guān)系的影響。筆者曾經(jīng)依據(jù)產(chǎn)品建構(gòu)理論，構(gòu)筑了一個(gè)分析框架。主要邏輯可以歸納如下：首先，依據(jù)產(chǎn)品建構(gòu)理論討論特定產(chǎn)業(yè)之中的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的形成機(jī)制及其關(guān)鍵點(diǎn)；其次，討論政府應(yīng)該以何種形式協(xié)助企業(yè)解決能力形成過(guò)程之中的關(guān)鍵問(wèn)題。關(guān)于包括日本和中國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家的案例研究表明，這個(gè)分析框架是有效的，相應(yīng)產(chǎn)業(yè)之中的產(chǎn)品的技術(shù)特點(diǎn)是決定政府介入或政府的行政能力的演進(jìn)方向的重要因素。②宋磊：《追趕型工業(yè)戰(zhàn)略的比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社， 2016，第79-112頁(yè)。.

值得提及的是，筆者關(guān)于社會(huì)行政能力和工業(yè)行政能力的研究依據(jù)的都是產(chǎn)品建構(gòu)理論，試圖解決的問(wèn)題也都是產(chǎn)品性質(zhì)和行政能力之間的關(guān)系問(wèn)題。遺憾的是，由于產(chǎn)品建構(gòu)理論在中國(guó)學(xué)術(shù)界并不流行，所以這些研究在專業(yè)領(lǐng)域之外沒(méi)有受到重視。

總之，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式再次進(jìn)入調(diào)整期。發(fā)展方式的這種調(diào)整對(duì)于政府的行政能力提出了很高的要求。關(guān)于在新形勢(shì)下如何提高行政能力，學(xué)術(shù)界存在一般性的共識(shí)。但是，這種抽象共識(shí)難以具體地指引行政能力的構(gòu)筑。公共行政領(lǐng)域近期出現(xiàn)的各種問(wèn)題，在相當(dāng)程度上反映了這一現(xiàn)象。本文以提出提高行政能力的具體思路的方式對(duì)于這一現(xiàn)象進(jìn)行回應(yīng)。本文討論的行政能力的微觀基礎(chǔ)問(wèn)題具有很高的理論難度。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，本文的主要目的在于提請(qǐng)學(xué)術(shù)界對(duì)于這一問(wèn)題給予關(guān)注。