常紀(jì)文

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

黨的十八大開啟生態(tài)文明新時(shí)代，生態(tài)文明工作進(jìn)入“五位一體”的大格局。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，過去的五年多，黨和國(guó)家的重視前所未有，各方的支持與投入前所未有，法治措施的嚴(yán)厲前所未有，改革的力度前所未有，人民群眾的共識(shí)形成前所未有，為中國(guó)邁向高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 新時(shí)代中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體實(shí)效和經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成績(jī)顯著?？偟膩?lái)看，具體實(shí)效是：新的發(fā)展理念和生態(tài)文明觀不斷清晰，全社會(huì)的生態(tài)文明共識(shí)不斷深入；生態(tài)文明體制改革全面部署，體制機(jī)制穩(wěn)步改革，中央環(huán)境保護(hù)督察在實(shí)踐中深化；霧霾污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)不斷深入，相當(dāng)多的熱點(diǎn)問題在社會(huì)各界的參與下得到解決，綠色發(fā)展的模式正在各地形成；環(huán)境保護(hù)的立法體系越來(lái)越健全，配套的規(guī)章繼續(xù)出臺(tái)，規(guī)范越來(lái)越具有體系性，越來(lái)越具有可操作性，黨領(lǐng)導(dǎo)下的生態(tài)文明制度體系的四梁八柱已基本形成；在黨政同責(zé)的保障下，量化追責(zé)等環(huán)境法律配套的機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于制度的實(shí)施發(fā)揮了促進(jìn)作用；執(zhí)法越來(lái)越嚴(yán)厲、規(guī)范，環(huán)境司法體制正在健全，環(huán)境信息公開和公眾參與持續(xù)開展，環(huán)境權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督正在見效，法律和制度的實(shí)效越來(lái)越明顯；生態(tài)環(huán)境部和自然資源部開始組建，防止九龍治水、各管一段的現(xiàn)象，并且打通各環(huán)境要素和各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)阻隔，打通陸地和海洋的環(huán)境保護(hù)阻隔，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管；省以下的垂直管理體制改革越來(lái)越深入，在中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查的格局下，運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越順暢，機(jī)構(gòu)配合越來(lái)越緊密。人民群眾的環(huán)保改善獲得感顯著提升。

新時(shí)代生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和改革成績(jī)的取得，既具有努力的因素，更有方法論上的突破。總的來(lái)看，具體經(jīng)驗(yàn)是：通過實(shí)行環(huán)境共治，發(fā)揮地方黨委在環(huán)境保護(hù)大局中的決定性作用，發(fā)揮地方人民政府的執(zhí)行作用，發(fā)揮人大的權(quán)力監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督作用，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督尤其是公益訴訟審判的作用，發(fā)揮社會(huì)組織和公民的參與和監(jiān)督作用，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，在分工之中開展環(huán)境保護(hù)大合唱的管理和監(jiān)督格局正在形成；通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)得到控制；通過打擊數(shù)據(jù)造假，建立全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障了環(huán)境保護(hù)考核的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，倒逼地方人民政府開展轉(zhuǎn)型升級(jí)；通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，試點(diǎn)環(huán)境管家服務(wù)，通過對(duì)中介組織和企業(yè)推行環(huán)境信用管理，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效銜接得到控制；通過環(huán)境許可管理，使區(qū)域以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境法律制度得以有效實(shí)施；通過生態(tài)文明建設(shè)考核，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展模式正在確立；通過中央環(huán)境保護(hù)督察、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的機(jī)制正在發(fā)揮更大的作用，“散亂污”型企業(yè)正在被清理整頓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學(xué)調(diào)整，工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級(jí)；通過黨政嚴(yán)肅問責(zé)和社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，侵占自然保護(hù)區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，環(huán)境保護(hù)的形式主義和地方保護(hù)主義正在被克服，一批綜合和特色的國(guó)家公園已經(jīng)建立，一些植物物種正在恢復(fù)，一些消失的野生動(dòng)物重新出現(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性在休養(yǎng)生息中得以增強(qiáng)。在全國(guó)環(huán)境執(zhí)法大練兵的基礎(chǔ)上，通過狠抓黨建和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范化、制度化和程序化，全面提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的水平和實(shí)效。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明的理念不斷深入民心，生態(tài)文明建設(shè)和體制進(jìn)一步深化改革的共識(shí)已經(jīng)形成。

2 新時(shí)代中國(guó)深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的總體要求

黨的十九大設(shè)計(jì)了美麗中國(guó)建設(shè)的2020、2035和2050年階段性目標(biāo)，十九大報(bào)告把“和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”納入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，將環(huán)境問題的解決納入了黨的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。針對(duì)以人民為中心的需要，十九大報(bào)告提出“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”；針對(duì)國(guó)家的發(fā)展，十九大報(bào)告提出“為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)而奮斗”。無(wú)論是美好生活還是美麗中國(guó)，都包括了對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的考量。可見，美好生活的向往和美麗國(guó)家的建設(shè)已經(jīng)成為全黨和全社會(huì)的共識(shí)，成為了各界共同奮斗的目標(biāo)。在具體目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，十九大報(bào)告指出，第一個(gè)階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。其中，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)階段，從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，美麗中國(guó)全面、高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，2018年3月，憲法也做了相應(yīng)的修改。

習(xí)近平總書記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)的成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期。對(duì)于新時(shí)代的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，黨的十九大作出了推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為等行動(dòng)部署，要求打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和自然生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)，久久為功，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出我們這代人的努力。按照2018年《政府工作報(bào)告》的部署，2018年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降，化學(xué)需氧量、氨氮排放量要下降2%。實(shí)施重點(diǎn)流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。要加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，全面完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，完成造林1億畝以上，耕地輪作休耕試點(diǎn)面積增加到3000萬(wàn)畝，擴(kuò)大濕地保護(hù)和恢復(fù)范圍，深化國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)。嚴(yán)控填海造地。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效利用環(huán)境保護(hù)資金，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁，為環(huán)境民生改善雪中送炭。

3 在新時(shí)代的新階段如何開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。2017年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)今后三年的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作出了全面部署，2018年實(shí)施大部制改革，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)奠定了體制基礎(chǔ)。在新時(shí)代、新理念、新目標(biāo)、新部署下，2018年5月18—19日在京召開2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)。這次大會(huì)既是新時(shí)代黨的生態(tài)文明全國(guó)大會(huì)，也是政府的生態(tài)文明全國(guó)大會(huì)，習(xí)近平總書記出席會(huì)議并作重要講話，李克強(qiáng)總理作講話。這次大會(huì)是一個(gè)跨部門工作的“五位一體”的大會(huì)，涉及資源、生態(tài)和環(huán)境，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，各省區(qū)市和計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、有關(guān)人民團(tuán)體，有關(guān)國(guó)有大型企業(yè)，軍隊(duì)有關(guān)單位負(fù)責(zé)同志參加會(huì)議，在規(guī)格、規(guī)模、影響上屬于歷史之最?？梢哉f，這是十九大后在全國(guó)形成強(qiáng)大生態(tài)文明共識(shí)基礎(chǔ)上全黨和全國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)。其成功召開，將開啟新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的新階段。

在新時(shí)代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)新階段應(yīng)是中國(guó)新動(dòng)能發(fā)展壯大的時(shí)期，是質(zhì)量型國(guó)家和質(zhì)量型社會(huì)建設(shè)的時(shí)期，也是更高的環(huán)境保護(hù)要求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)艱難協(xié)調(diào)發(fā)展的攻堅(jiān)期。攻堅(jiān)期也是重大機(jī)遇期，目前我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，也是到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，為此，我們必須負(fù)重前行，過關(guān)邁坎。在這一新階段，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要逐步提升，環(huán)境執(zhí)法要越來(lái)越嚴(yán)格，環(huán)境司法監(jiān)督要越來(lái)越深入，環(huán)境監(jiān)督應(yīng)當(dāng)越來(lái)越有力，環(huán)境信息公開應(yīng)當(dāng)越來(lái)越全面，公眾參與應(yīng)當(dāng)越來(lái)越有序和有效，環(huán)境守法應(yīng)當(dāng)會(huì)不斷成為常態(tài)。但是如何把握好節(jié)奏、統(tǒng)籌好發(fā)展和環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)籌好發(fā)展和執(zhí)法、統(tǒng)籌好環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)定和提質(zhì)增效進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)共同提升，是新階段必須解決的幾個(gè)大問題。

在基本原則方面，新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持六大國(guó)際國(guó)內(nèi)的新型原則：一是堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。二是綠水青山就是金山銀山，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間。三是良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，重點(diǎn)解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。四是山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。五是用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。六是共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，深度參與全球環(huán)境治理，形成世界環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的解決方案，引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作。

在生態(tài)文明工作體系方面，加快建立健全以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。

在綠色發(fā)展和綠色生活方面，要全面推動(dòng)綠色發(fā)展。重點(diǎn)要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)布局，調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式。

在環(huán)境污染防治方面，要把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域。要抓住重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)領(lǐng)域，突出加強(qiáng)工業(yè)、燃煤、機(jī)動(dòng)車“三大污染源”治理，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)這個(gè)重中之重；要深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體；要全面落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治，打造美麗鄉(xiāng)村。要強(qiáng)化督查執(zhí)法，大幅度提高環(huán)境違法成本。

在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范方面，要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

在改革方面，要加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，抓好已出臺(tái)改革舉措的落地，及時(shí)制定新的改革方案，發(fā)揮改革的紅利釋放作用。

在環(huán)境治理方面，要健全多元環(huán)保投入機(jī)制，研究出臺(tái)有利于綠色發(fā)展的結(jié)構(gòu)性減稅政策，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

在新時(shí)代的新階段，我們必須正視現(xiàn)實(shí)的環(huán)境與發(fā)展問題，定好位，站得更高、視野更廣闊，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和改革工作，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的設(shè)計(jì)和謀劃。要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、人大檢查、政協(xié)監(jiān)督、失職追責(zé)、終身追責(zé)，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，將動(dòng)真格的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系持續(xù)實(shí)施下去。

在新時(shí)代的新階段，中國(guó)特色的社會(huì)主義道路會(huì)越來(lái)越清晰，中國(guó)國(guó)內(nèi)的發(fā)展環(huán)境會(huì)更加優(yōu)化，社會(huì)主義行政監(jiān)管和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)會(huì)越來(lái)越明顯，與之相適應(yīng)，生態(tài)文明制度體系會(huì)越來(lái)越健全，生態(tài)文明建設(shè)的理論、道路、方法和文化將進(jìn)一步明確。在全局性、戰(zhàn)略性的行動(dòng)綱領(lǐng)指引下，一些改革措施將被鞏固夯實(shí)，一些改革措施將被不斷創(chuàng)新，一些改革措施將以點(diǎn)帶面推廣，一些制度的實(shí)施將獲得新的成效。在此背景下，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新道路，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，協(xié)同發(fā)揮政府主導(dǎo)和企業(yè)主體作用，協(xié)同打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。在這種格局下，生態(tài)文明建設(shè)將以新的歷史使命、新的奮斗目標(biāo)、新的精神狀態(tài)、新的動(dòng)能催生和不斷夯實(shí)的能力建設(shè)，通過社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，一步一步扎實(shí)地走下去。