[福州大學 福州 350116]

1958年中國政府出臺《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確區(qū)分“農業(yè)戶口”與“非農業(yè)戶口”，從此中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始長期持續(xù)。2014年7月，國務院為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號），其中規(guī)定，應切實保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益。2016年，以北京為首出臺《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，隨后全國31個省份均出臺各自的戶籍制度改革方案，并規(guī)定今后每個中國公民的戶口均登記為居民戶口，公平享受各項保險待遇。實際上，在戶籍制度改革過程中，背后還附著一系列權益制度的變化，本文以養(yǎng)老保險為例，分析戶籍制度改革的利弊作用，進而保證在改革前期將作用發(fā)揮到最大，保證養(yǎng)老保險制度健康發(fā)展。

一、我國的戶籍制度改革及其與養(yǎng)老保險制度的關系

（一）我國戶籍制度改革的核心

戶口與個人利益緊密相連，二元戶籍制度的劃分涉及到公民身份平等權與公平享有社會資源的權利，因而農村居民與城鎮(zhèn)居民各項權益出現了不平等，制約了近年來我國一直試圖建立的城鄉(xiāng)一體化。隨著流動人口增多，二元戶籍制度下流動人口的權益得不到保障，因此我國為了保障城市外來流動人口的權益，開始探索二元戶籍制度的改革路徑，建立全民統(tǒng)一的戶籍制度。事實上，戶籍制度改革通過取消戶籍性質的限制來打破對農村流動人口的歧視，保障其合法利益，實現人口在城市與農村之間的自由流動[1]，對促進城鄉(xiāng)一體化建設，加快城鎮(zhèn)化進程，為農民享受均等的保險福利有所貢獻。

（二）戶籍制度改革與我國養(yǎng)老保險制度的關系

戶籍制度改革與我國養(yǎng)老保險制度的關系密切，可以從我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程中看出。我國養(yǎng)老保險制度的建立最早可以追溯到1951年，如圖1所示，當時的養(yǎng)老保險制度是針對城鎮(zhèn)職工初步建立的，而農村并沒有真正意義上的養(yǎng)老保險制度，真正的農村養(yǎng)老保險制度的建立在改革開放以后，此時，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度也正式形成，全體公民已完全被劃分為“農業(yè)戶口”與“非農業(yè)戶口”，二元經濟體系也逐漸固化[2]。受到二元戶籍制度的影響，自改革開放至2012年，我國基本形成了農村與城鎮(zhèn)相分離的養(yǎng)老保險制度。

但2014年，我國建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（簡稱城鄉(xiāng)居民保），同年7月國務院出臺25號文件規(guī)定，應切實保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益，包括以養(yǎng)老保險為首的社會保障權益。2016年1月1日，出臺《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險服務規(guī)范》，對城鄉(xiāng)居民保的相關實施標準做了規(guī)范[3]，而2016年，我國戶籍制度實行全面改革，二元戶籍制度退出歷史舞臺。

圖1 我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

從以上分析可以看出，首先，城鄉(xiāng)分離的養(yǎng)老保險制度的形成是二元戶籍制度作用的結果；其次，養(yǎng)老保險制度改革的整個階段，戶籍制度的改革也在不斷進行，且我國積極探索戶籍制度的改革路徑為養(yǎng)老保險制度的發(fā)展產生了不可磨滅的影響。

二、戶籍制度改革對我國養(yǎng)老保險制度的積極作用

我國養(yǎng)老保險制度建立過程中離不開戶籍制度的作用，它的改革會對養(yǎng)老保險制度的建立起到促進作用。

（一）推進養(yǎng)老保險一體化建設

實現城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度是近年來我國養(yǎng)老保險制度改革的目標，2014年《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》和《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》兩份文件出臺標志著城鄉(xiāng)居民保正式建立并實施。但是在實踐過程中仍然存在一些問題，第一，制度依靠實施的兩份文件中沒有具備法律淵源的條款，居民參保過程中得不到法律的保障，因而該時期雖然實現了制度全覆蓋，卻無法保證制度實施的法律效力。第二，城鄉(xiāng)居民保在制度模式等方面與“新農?！焙统蔷颖；颈３忠恢?，受各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）不同繳費檔次和各地待遇差距的影響，雖然制度對象不區(qū)分城鎮(zhèn)與農村，但在實施過程中，同樣會因為參保地不同而無法享受同等的待遇[4]，因而并沒有在根本上解決養(yǎng)老保險的一體化問題。

因為社會保障法律制度與戶籍制度之間關系密切，養(yǎng)老保險的改革勢必會與戶籍制度相關聯(lián)，因此在二元戶籍制度改革成功以后，國家出臺相關法律法規(guī)，明確規(guī)定取消農業(yè)戶口，所有居民同等享受養(yǎng)老保險待遇，在制度實施過程中就會避免因法律不健全而帶來的障礙，保證城鄉(xiāng)居民保的順利實施[4]。同時，二元戶籍制度打破后，可以保證參保者不受身份和地域的限制，平等參加城鄉(xiāng)居民保，進而為實現養(yǎng)老保險一體化做鋪墊。

（二）縮小城鄉(xiāng)二元體制下養(yǎng)老保險制度的不平等

城鄉(xiāng)二元體制是在二元戶籍制度下形成的，它擴大了城鄉(xiāng)差距，使城市居民與農村居民權利和義務不對等性趨于明顯[2]。就養(yǎng)老保險制度來說，1980年后，國家對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度不斷進行改革，而此時農村的養(yǎng)老保險制度才在探索之中，久而久之，城鎮(zhèn)與農村的養(yǎng)老保險待遇差距變大。二元戶籍制度下建立的養(yǎng)老保險制度為群體貼上了“城鎮(zhèn)”“農村”的標簽，這種不公平的劃分在無形中阻礙了農民群體的利益，而且由于土地問題，限制了農民與城鎮(zhèn)居民公平競爭的權利[5]，使得城鄉(xiāng)之間出現了制度的不公平，具體表現為參保比率（表1）與養(yǎng)老金的給付水平（表2）[6]。

表1 2003～2015年養(yǎng)老保險參保比率變化情況

表2 2003～2015年養(yǎng)老保險人均給付水平差異情況

如表1中2003～2011年的數據所示，以農村參加養(yǎng)老保險人數占農村人口的比重表示農村參保比率，城鎮(zhèn)參保人數占城鎮(zhèn)人口比重表示城鎮(zhèn)參保比率[6]，與城鎮(zhèn)相比，農村參保比率較小，其中2003～2008年期間參保比率變化值沒有超過1%，自2009年“新農?！苯?，變化幅度才有所增加，直到2011年以49.72%超過城鎮(zhèn)。而城鎮(zhèn)參保比率一直較高且變化較為平穩(wěn)。自2012年開始，《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的養(yǎng)老保險參保情況是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險兩部分，但從2012～2015年的數據可以看出，無論是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險還是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保比率都有明顯上升，因為此時不區(qū)分戶籍性質的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險已經開始試點，戶籍性質限制的養(yǎng)老保險制度已經逐漸被打破。

與表1數據統(tǒng)計情況類似，表2中記錄兩部分數據，第一，2003～2011年期間農村養(yǎng)老保險支出、養(yǎng)老保險領取人數以及農村養(yǎng)老保險人均給付水平（a），城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險支出、離退休人員參保人數以及城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險人均給付水平（b），城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老保險給付比（c），其中a，b，c計算方式分別為：

第二，2012～2015年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的以上各數據，計算方法同上。

從表中可以看出，自2003年以來，農村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險支出均在逐年增加，領取人數也在不斷上漲，但是城鄉(xiāng)人均給付差異較大，從2003年到2008年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險給付水平是農村的10～12倍，且一直增加，2009年“新農保”制度建立，農村養(yǎng)老保險領取人數增多，人均給付水平下降，城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老保險差異再次被拉開，給付比增加到31.36倍，2010年稍微下降，但是較之前相比，差異在不斷擴大。從養(yǎng)老保險給付比的變化，可以看出城鎮(zhèn)與農村相分離的養(yǎng)老保險制度使得城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇出現了不平等，較低的養(yǎng)老金水平對農村的保障力度有限[6]，對農村居民造成了不公平現象。但是自2012年以后，養(yǎng)老保險的人均給付水平逐年增大，且養(yǎng)老保險給付水平再無農村與城鎮(zhèn)居民之間的差異（理由同表1參保比率變化情況）。

事實上，隨著二元經濟結構的發(fā)展，不但城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險待遇差別變大，城市內部不同戶籍身份的人群之間養(yǎng)老保險的待遇差距也較大[7]。不受二元戶籍制度限制的前提下，可實施統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，保證在城鎮(zhèn)就業(yè)的，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，未就業(yè)的可以自由職業(yè)者的身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，其余居民可統(tǒng)一參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。這種一體化的養(yǎng)老保險制度會促進基本養(yǎng)老服務均等化，減少因二元經濟結構造成的養(yǎng)老保險的不平等問題。

（三）為流動人口的參保創(chuàng)造有利條件

流動人口是城鎮(zhèn)化進程中產生的一個特殊群體，他們進入城鎮(zhèn)后，沒法公平地享受各種保險，影響我國城鎮(zhèn)化進程，究其原因，最根本的還是二元戶籍制度。對于農民工的參保方式，根據董秋紅等的觀點，可以分為四種模式，第一，綜合社保模式。此模式的捆綁參保方式導致農民工保險關系的轉接面臨很大困難；第二，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險模式。此模式的缺陷在于一方面對于流動性較強的農民工來說統(tǒng)籌基金的轉接會造成利益損害，另一方面對于低收入的農民工來說，較高程度的個人繳費部分存在困難；第三，農村養(yǎng)老保險模式。此制度無法滿足扎根城市等農民工的參保需求[8]；第四，農民工獨立養(yǎng)老保險模式。這種模式從一定程度上又造成了對農民工的另一種歧視，且會增加養(yǎng)老保險制度的復雜性。這四種模式實施過程中，由于制度設計不合理等困境，都造成了農民工群體的不滿，參保率并不高。

根據各年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數據，農民工的參保主要是指參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工數量，如圖2所示。如圖2所示。

圖2 2006～2015年農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的情況

從圖2中可以看出，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工數量在逐年增長，但總體參與率還是較低。2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，當年全國農民工總量27747萬人，其中外出農民工16884萬人，而參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工為5585萬人，僅占農民工總量的20%，參保率偏低。事實上，2014年《辦法》實施以來，農民工的參保逐漸得到完善，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險已經沒有了制度障礙[9]。但是由于部分農民工是在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民保，數量難以統(tǒng)計，二元戶籍制度不徹底消除，農民工這一群體就一直存在，參保同樣會受到制度的限制，因而想要從根本上改善流動人口的參保困境，實現城鎮(zhèn)化的順利進行，戶籍制度的改革是必經之路。

三、戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度的消極影響

雖然戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度有諸多有利影響，推進作用不容小覷，但由于養(yǎng)老保險制度在二元經濟體系下形成后至今已經實行較長時間，因此改革初期，在一定程度上會出現一些困境，對養(yǎng)老保險制度產生不利影響。

（一）養(yǎng)老保險經辦機構在一定時期內的管理壓力增大

戶籍制度改革放開落戶限制后，城鎮(zhèn)人口將會增多，要實現養(yǎng)老保險全覆蓋，必然城鎮(zhèn)參保人數會增加，2015年末，城鎮(zhèn)職工參保人數35361萬，比上年末增加1237萬人，城鄉(xiāng)居民保參保人數50472萬，比上年增加365萬人，隨著城鎮(zhèn)職工的參保人數逐漸增多，在養(yǎng)老保險制度容納量有限的前提下，便會適得其反[5]。另外，城鄉(xiāng)居民保制度開始最新實施，對養(yǎng)老保險經辦機構人員數量和質量的要求都有所提高，但是目前社會保險經辦機構工作人員的數量相對參保人數的增加來說，增幅較小。同時，已有經辦人員的業(yè)務能力面臨挑戰(zhàn)，導致服務流程規(guī)范化落實不夠，因而造成了服務質量較低的惡劣形勢[10]。另外，城鄉(xiāng)居民保的具體實施沒有細則規(guī)定，雖然制度在全國實施，但實踐過程中，各地實施辦法存在差異。戶籍性質發(fā)生變化的參保者，其養(yǎng)老保險的管理會涉及跨地區(qū)的管理，我國各地養(yǎng)老保險水平不統(tǒng)一，跨地區(qū)的管理難度和對經辦人員的較高要求，將會增加養(yǎng)老保險經辦機構在改革初期的管理壓力。

（二）可能會出現重復參保問題，參保者利益受損

我國養(yǎng)老保險制度設計不允許重復參保，現有的城鄉(xiāng)居民保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險并未實現全國統(tǒng)籌，參保者的信息沒有通過全國聯(lián)網的方式進行同步，因此在放開了戶籍限制以后，如果不提高參保者對自己參保情況的深入了解，很有可能會存在參保人員在戶籍地參加了城鄉(xiāng)居民保，又在非戶籍地參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的情況，從而發(fā)生重復參保，這種情況更多地會發(fā)生在農民工群體身上。因為在制度設計上，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是屬于強制性的，而且兩種制度的繳費規(guī)定不同，在農民工自由流動就業(yè)時，他們不知道自己是否重復參保也不知道重復參保只能按照一種制度享受養(yǎng)老保險待遇，會導致農民工群體的利益受損[11]，也造成養(yǎng)老保險制度的缺陷。

（三）養(yǎng)老保險轉移數量增大，形成轉移接續(xù)中的障礙

取消農業(yè)戶口后，將會出現大量“農轉非”人口，參加城鄉(xiāng)居民保的農民“轉非”后需參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，當達到法定退休年齡時，需要將城鄉(xiāng)居民保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險合并，但在兩種制度轉移接續(xù)過程中，由于政策方面、經濟方面以及技術方面的問題，會造成更大障礙。首先，這兩種制度繳費、待遇、管理等方面都存在較大差異。城鄉(xiāng)居民保的待遇包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶儲蓄額，基礎養(yǎng)老金按年發(fā)放，費用固定，個人繳費也有不同的檔次，按年繳費，積累額相對較少；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均工資的平均值為基數，繳費需滿15年，按月繳費，積累額較多。兩種制度的區(qū)別會使得轉移接續(xù)過程中參保者的利益得失不同，因而轉移會遇到困難。其次，實行部分積累制的養(yǎng)老保險在轉移接續(xù)時個人賬戶的積累額可以全部轉出，但統(tǒng)籌賬戶的基金只能部分轉移，大部分統(tǒng)籌基金轉出到社會統(tǒng)籌基金，會造成參保地與支付地不同，由于農民工的道德風險，會增加轉入地的養(yǎng)老金支付壓力，造成參保者之間的不公平[11]。

四、消除戶籍制度改革的消極作用，推進養(yǎng)老保險制度健康發(fā)展

戶籍制度改革對我國養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展有舉足輕重的地位，因此，為了發(fā)揮改革對養(yǎng)老保險的最大推動作用，減少其造成的消極影響顯得更有必要。

（一）建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險經辦機構，提高養(yǎng)老保險異地管理水平

養(yǎng)老保險經辦機構是對養(yǎng)老保險實行行政性、事業(yè)性管理的職能機構，對養(yǎng)老保險資金的收繳、使用以及養(yǎng)老保險的日常事務進行管理，在整個制度的運行中起著至關重要的作用。在戶籍制度改革之后，養(yǎng)老保險一體化也在逐漸成熟，對養(yǎng)老保險的管理水平要求也隨之提高，因此建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險經辦機構迫在眉睫。而在養(yǎng)老保險需要異地轉移的情況下，對于經辦人員的數量和專業(yè)素質要求都會進一步提高，因此我國政府首要的任務應該是建立一批適合目前養(yǎng)老保險制度運行的專業(yè)經辦隊伍。首先根據各地區(qū)的人員需求保證經辦人員的數量，然后通過內部培訓提高養(yǎng)老保險經辦機構高層領導者的領導統(tǒng)籌能力，同時通過嚴格的招聘程序與標準，提高養(yǎng)老保險經辦機構基層人員的專業(yè)素質，建立一批以社會保障專業(yè)為背景，同時擁有養(yǎng)老保險基礎知識和養(yǎng)老保險經辦技能的養(yǎng)老保險經辦隊伍。專業(yè)的經辦隊伍將會是建立城鄉(xiāng)一體化的經辦機構的前提條件，為養(yǎng)老保險異地管理水平的提高做保證。

（二）建立“互聯(lián)網+”大數據，實現養(yǎng)老保險參保者全國統(tǒng)一建檔

面對戶籍制度改革以后的養(yǎng)老保險重復參保問題，在互聯(lián)網如此發(fā)達的時代，可以利用互聯(lián)網技術建立全國的參保者信息登記平臺，將每個人的參保信息統(tǒng)一在一個平臺，建立個人參保檔案，登記信息包括個人身份、參保類型、繳費年限、繳費額度、繳費地等信息，并實現全國統(tǒng)一，記錄參保者自參保以來的所有繳費、轉移以及領取等過程。平臺由養(yǎng)老保險經辦機構管理，與參保者的身份綁定，在以后養(yǎng)老保險轉移過程中，即使參保者不了解自己已經參加的保險情況，只要提供其身份信息，養(yǎng)老保險經辦機構便可查詢其參保情況，為其實現續(xù)?；蜣D移等要求，同時也可以與戶籍管理實現交接，以保證每一居民在同一時間參加其中一項養(yǎng)老保險制度，而非重復參保。實現養(yǎng)老保險參保者的參保信息全國統(tǒng)一，打造“互聯(lián)網+”信息技術的大數據平臺，不但能夠減輕養(yǎng)老保險經辦機構的壓力，同時也是避免參保者重復參保，進而保證其利益不會受損的有效途徑。

（三）落實養(yǎng)老保險“一卡通”，實現賬戶在地域間的自由流動

最近，我國對養(yǎng)老保險領取地做了規(guī)定，養(yǎng)老保險關系在戶籍地的，當地領??；不在戶籍地的，在累計繳費滿10年的地區(qū)領取；不在戶籍地，且繳費不滿10年的，轉回上一繳費年限地領?。徊辉趹艏?，且在多地累計繳費年限不滿10年的，歸集到戶籍地按規(guī)定領取。通過上述規(guī)定可以看出，對記錄每個參保者的繳費地和繳費年限有了新的要求與挑戰(zhàn)，因而應該落實建立養(yǎng)老保險“一卡通”模式，使參保者通過“一卡通”按照政策規(guī)定在不同地區(qū)領取養(yǎng)老保險，而不必增加轉移帶來的不必要困境。另外，成熟的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)政策在戶籍制度改革之后必不可少，鄭春榮對世界范圍內的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)制度做了相關研究，將其總結為兩種途徑，即分段計算的“歐盟模式”與全國統(tǒng)籌的“美國模式”。而我國對養(yǎng)老保險地區(qū)間的轉移接續(xù)實行的是區(qū)別于“歐盟模式”的分段計算模式[12]。但是由于目前全國統(tǒng)籌尚未完成，各地區(qū)之間養(yǎng)老保險制度存在差異，中國的現行模式存在轉出地與轉入地之間利益的不公平現象，因而我國應該將兩種模式結合，同時保證其與原參保者具有同樣的權利與義務[13]。落實養(yǎng)老保險“一卡通”，建立完善的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)制度，實現賬戶在地域間自由流動，可以減少因二元戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度造成的障礙。

五、結語

戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度來說是一把“雙刃劍”。文章主要通過農村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，戶籍制度改革前后養(yǎng)老保險的參保比率和人均給付水平，戶籍制度改革對養(yǎng)老保險的積極作用與消極作用三方面的對比分析了戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度的影響，主要運用了各年度國家統(tǒng)計局和人力資源與社會保障部的統(tǒng)計數據，通過對統(tǒng)計數據進行重新整理和分析得出了戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度影響的有效支撐，使得文章的結論更具有說服力?？傊ㄟ^對比分析，我們發(fā)現打破二元戶籍限制能夠推進養(yǎng)老保險一體化的建設，縮小城鄉(xiāng)二元體制下養(yǎng)老保險制度的不平等，為流動人口的參保創(chuàng)造有利條件。但在戶籍制度改革初期，將會出現養(yǎng)老保險經辦機構的管理壓力增大，重復參保，養(yǎng)老保險轉移數量增大等問題，因此政府應該采取相應措施消除戶籍制度改革初期的消極影響，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險經辦機構，提高養(yǎng)老保險異地管理水平；建立“互聯(lián)網+”大數據，實現養(yǎng)老保險參保者全國統(tǒng)一建檔；落實養(yǎng)老保險“一卡通”，實現賬戶在地域間的自由流動，推進養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展，更好地發(fā)揮戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度的作用。

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