白倩倩

(中國(guó)電子科學(xué)研究院，北京 100041)

近日，據(jù)中國(guó)國(guó)家海洋局發(fā)文，中國(guó)海平面近十年來(lái)上升80多毫米，處于歷史最高位。升高的海平面將增加海洋災(zāi)害造成的后果，給我國(guó)沿海城市造成潛在威脅。事實(shí)上，隨著氣候變暖等因素，世界海平面逐漸上升已成為人類不可回避的一個(gè)事實(shí)和問(wèn)題。甚至有一些學(xué)者預(yù)測(cè)，到本世紀(jì)末，海洋將淹沒(méi)所有的陸地，人類將被迫移居海洋，海上城市將成為人類未來(lái)的家園。

據(jù)英國(guó)《每日郵報(bào)》報(bào)道，美國(guó)海洋家園與法屬波利尼西亞政府協(xié)會(huì)已經(jīng)簽訂了協(xié)議，將在法屬波利尼亞境內(nèi)塔希提島附件海域建造一座海上漂浮城市，這將是人類歷史上第一座海上城市，按計(jì)劃將于2019年動(dòng)工。其實(shí)，美國(guó)在上世紀(jì)90年代第一次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，就認(rèn)真考慮了海上作戰(zhàn)平臺(tái)的概念，但由于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析時(shí)評(píng)估造價(jià)太高而暫時(shí)擱置。但美國(guó)佛羅里達(dá)州自由艦國(guó)際設(shè)計(jì)公司設(shè)計(jì)的太陽(yáng)能動(dòng)力船為海上城市提供了另外一種可能。其他各國(guó)也出爐了海上城市計(jì)劃。英國(guó)的烏托邦計(jì)劃將四個(gè)漂浮平臺(tái)連接而成，成為一個(gè)漂浮的小島，這種漂浮建筑物將是海上城市的未來(lái)發(fā)展方向。由日本公司推出的GreenFloat項(xiàng)目設(shè)計(jì)了立體分層的綠色海上城市。中國(guó)某大型國(guó)有公司與倫敦AT設(shè)計(jì)事務(wù)所成功合作，也將在海上城市項(xiàng)目上有所發(fā)力。

海上城市并非只是一種設(shè)想，而是各國(guó)已經(jīng)關(guān)注甚至付諸實(shí)踐的技術(shù)；海上城市也并非只關(guān)乎未來(lái)，而是具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。首先，建設(shè)海上漂浮城市，能夠?yàn)槿祟愄峁┛蒲谢兀欣谖覀兲剿骱Ｑ蟮拿孛?，并為人類開(kāi)發(fā)海洋提供便利；其次，建設(shè)海上城市，能夠解決當(dāng)下人口集中、土地污染、清潔空氣等人類發(fā)展中的問(wèn)題；再次，建設(shè)海洋城市還可以寓軍于民，在茫茫海洋上筑起堅(jiān)實(shí)的堡壘。

1 海上城市的法律屬性

由于海上城市的建設(shè)有可能打破現(xiàn)存的力量平衡，為此各國(guó)對(duì)他國(guó)的行動(dòng)都保持極大的關(guān)注。為了維護(hù)和平秩序，各國(guó)必須在現(xiàn)行國(guó)際法體系下開(kāi)展海上城市建設(shè)，其中最主要的，就是要在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的法律框架內(nèi)實(shí)施。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1982年在牙買加召開(kāi)的第三次海洋法會(huì)議通過(guò)，并于1994年生效，迄今為止批準(zhǔn)生效的國(guó)家高達(dá)150多個(gè)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》是建立和維護(hù)海洋秩序的最主要的國(guó)際法公約，是當(dāng)今國(guó)家處理海上主權(quán)爭(zhēng)端、管理海上資源等問(wèn)題的主要法律依據(jù)[1]。

根據(jù)建設(shè)基底的不同，海上城市建設(shè)涉及人工島嶼建設(shè)和島、礁、低潮高地等島狀地物的建設(shè)。而人工島嶼、島嶼、礁石和低潮高低擁有不同的水域，也必須遵守一定的義務(wù)，這些問(wèn)題分別在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中有所規(guī)定。

如果海洋城市不依托任何島礁和低潮高地建設(shè)，而只是在海洋上的漂浮建筑物，則屬于人工島嶼的范疇?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》明文規(guī)定了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建設(shè)人工島嶼的權(quán)利。根據(jù)公約第56條的規(guī)定，為了開(kāi)發(fā)、利用和養(yǎng)護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源，沿海國(guó)對(duì)人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用有排他的管轄權(quán)，包括適用和設(shè)立移民、衛(wèi)生、海關(guān)、安全等方面的法律和制度的權(quán)利。人工島嶼是純粹的人工設(shè)施，不享有領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利，也不會(huì)對(duì)海洋劃界產(chǎn)生任何影響[2]。

將海上城市設(shè)施附著于島嶼之上，或者通過(guò)人工填海造田工程擴(kuò)大島嶼面積，使其成為可供人類持續(xù)發(fā)展的城市體，是海上城市的另外一種可能和形態(tài)。由于現(xiàn)行國(guó)際海洋法體系和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是在陸地統(tǒng)治海洋的原則下構(gòu)建，因此島嶼具有舉足輕重的地位。根據(jù)公約規(guī)定，島嶼擁有相應(yīng)的12海里領(lǐng)海、24海里毗連區(qū)、200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和延伸的大陸架，這意味著，只要是公約規(guī)定的自然形成的島嶼，哪怕只是彈丸之地，也能擁有廣袤的水域、海洋底土和大陸架，從而擁有蘊(yùn)藏其中的豐富的生物資源和礦藏資源。公約對(duì)何為島嶼也做了描述性的規(guī)定，即：四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，并且對(duì)島嶼和巖礁做了區(qū)別性劃分：不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。不過(guò)對(duì)于天然島嶼經(jīng)過(guò)人工建設(shè)之后的法律地位和權(quán)利問(wèn)題，公約并未涉及。其中至關(guān)重要的兩個(gè)問(wèn)題是：第一，自然島嶼經(jīng)人工建設(shè)后會(huì)不會(huì)改變島嶼的性質(zhì)，轉(zhuǎn)變成人工島，從而失去其所屬領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等資源。不過(guò)現(xiàn)實(shí)中諸多國(guó)家人工填海的行為已對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出回答——日本和新加坡等地進(jìn)行的人工填海行為并未使其失去領(lǐng)海，也從未有其它國(guó)家在此方面進(jìn)行責(zé)難和質(zhì)疑。第二，自然島嶼經(jīng)過(guò)人工建設(shè)后面積和邊界增大，那么所屬水域和大陸架是否會(huì)相對(duì)延伸？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律體制下，不易對(duì)該問(wèn)題作出肯定嘗試和回答，否則，在技術(shù)條件和其它條件尚未成熟的情況下，容易引起大規(guī)模的海上城市建設(shè)競(jìng)賽，給海洋環(huán)境造成威脅和破壞。

除了將自然島嶼建設(shè)成為海上城市，也可利用巖礁的有利地形進(jìn)行海上城市建設(shè)。正如前文所述，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并未明確給予巖礁明確的定義，但根據(jù)公約第121條，將巖礁定義為不能維持本身經(jīng)濟(jì)生活和人類居住的、四環(huán)環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域并無(wú)不可。必須注意的是，相對(duì)于島嶼，巖礁只有自己的領(lǐng)海和毗連區(qū)，而沒(méi)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。鑒于巖礁和島嶼擁有水域和蘊(yùn)藏利益的巨大不同，對(duì)巖礁進(jìn)行人工建設(shè)后，其法律屬性該如何定性至關(guān)重要。實(shí)際中，巖礁通常為海面上裸露的一塊巖石，有的表面只有幾厘米大小，但將巖礁發(fā)展成為海上城市，意味著巖礁的表面積急劇增大，更意味著人類通過(guò)外界手段使巖礁具備了可供人類居住和維持本身經(jīng)濟(jì)生活的條件。此時(shí)，巖礁的法律屬性有三種可能性：轉(zhuǎn)化成為人工島、島嶼或者仍舊只是巖礁。鑒于海洋劃界和水域權(quán)利劃分本就極為復(fù)雜，而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是發(fā)展中國(guó)家和傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)談判互相妥協(xié)的產(chǎn)物，對(duì)很多問(wèn)題都采用留白的方法，包括對(duì)對(duì)上述問(wèn)題也沒(méi)有明文規(guī)定。學(xué)界中，對(duì)此問(wèn)題的觀點(diǎn)也頗有分歧。島嶼論支持者認(rèn)為，既然公約并未規(guī)定只有在自然條件下具備維持人類居住和自身經(jīng)濟(jì)生活的才可稱之為島嶼，那么當(dāng)島礁具備該種能力時(shí)，就可以轉(zhuǎn)化為島嶼。然而如果通過(guò)加固與擴(kuò)大一塊石頭，就可以主張200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，對(duì)于技術(shù)落后的國(guó)家來(lái)說(shuō)豈不是顯失公平？人工島嶼論者主張，對(duì)島礁進(jìn)行人工建設(shè)后，該物體的主體部分轉(zhuǎn)化為人工平臺(tái)，島礁只是該平臺(tái)的一部分，應(yīng)該依據(jù)對(duì)該平臺(tái)的定性，將原有島礁劃定為人工島嶼。不過(guò)這將使島礁失去領(lǐng)海水域，而只能保留安全地帶，未免太過(guò)激進(jìn)。主張島礁說(shuō)的學(xué)者持島礁核心論，他們認(rèn)為，相對(duì)于人工設(shè)施，島礁才是決定法律屬性的核心物體，因此，對(duì)島礁進(jìn)行人工建設(shè)不會(huì)改變島礁的性質(zhì)[3]。筆者認(rèn)為，相對(duì)于島嶼說(shuō)的激進(jìn)和人工島說(shuō)的過(guò)于保守，島礁說(shuō)最能維持現(xiàn)有和平的海洋秩序。

由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于低潮高地的相關(guān)制度規(guī)定的相對(duì)清晰，所以利用低潮高地建設(shè)海上城市的法律問(wèn)題也并不復(fù)雜。在低潮高地上進(jìn)行人工設(shè)施建設(shè)屬于人工島的性質(zhì)，而且無(wú)論是低潮高地還是人工島，都沒(méi)有專屬的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，建設(shè)前與建設(shè)后的所屬水域并不多大差異[4]。

至于在公海上建設(shè)海上城市，則不涉及所屬水域和大陸架的劃分，顯然屬于人工島嶼的范疇。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，各國(guó)皆有權(quán)在公海上建設(shè)海上城市等人工設(shè)施，但要遵循和平利用、保護(hù)環(huán)境等原則。

2 有效控制原則與海上城市

進(jìn)行海上城市建設(shè)，還有一層更重要的意義——可以對(duì)島礁和所在海域進(jìn)行有效的實(shí)際控制，進(jìn)而在爭(zhēng)議地區(qū)增加領(lǐng)土聲索的主動(dòng)性。2016年7月，南海仲裁庭在沒(méi)有管轄權(quán)的情況下，枉顧中國(guó)的主張，否認(rèn)中國(guó)對(duì)黃巖島等諸島的歷史性權(quán)利，而認(rèn)為菲律賓擁有對(duì)黃巖島的主權(quán)，依據(jù)之一便是有效控制原則。雖然南海仲裁案存在管轄權(quán)錯(cuò)誤、程序錯(cuò)誤和實(shí)體錯(cuò)誤等諸多問(wèn)題，并不具有法律效力并被國(guó)際社會(huì)接受和認(rèn)可，但在海上城市建設(shè)不斷熱化的背景下，仍舊有必要關(guān)注海上城市建設(shè)在有效控制原則下對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土的影響。

有效控制原則，即當(dāng)主權(quán)國(guó)家發(fā)生領(lǐng)土爭(zhēng)端時(shí)，將領(lǐng)土判定給對(duì)爭(zhēng)議區(qū)域控制更為有效的國(guó)家。衡量有效控制需遵循主觀和客觀相結(jié)合的原則。主觀上，要求主權(quán)國(guó)家的控制出自于主權(quán)意圖，即意欲將爭(zhēng)議領(lǐng)土歸為本國(guó)領(lǐng)土，然而法官或者仲裁員并不能憑空推斷一項(xiàng)主觀意圖，仍需借助主權(quán)國(guó)家的外在行為，如立法、行政、外交和以國(guó)家名義組織的科研、海上巡警、懸掛本國(guó)國(guó)旗、移民等活動(dòng)。這就存在一定的自由裁量權(quán)?？陀^上，主權(quán)國(guó)家對(duì)爭(zhēng)議區(qū)域的控制必須是實(shí)際和有效的，因此，諸如只在地圖上將爭(zhēng)議地區(qū)納入行政區(qū)劃，而實(shí)際并不進(jìn)行管理和控制的行為，并不屬于有效控制行為。另外，有效控制的主體必須是國(guó)家，或者是被主權(quán)國(guó)家授予一定權(quán)利或者其行為被追認(rèn)的自然人、法人或者其它組織。純粹的民間組織行為，并不被認(rèn)為是有效控制的要件[5]。

然而，必須注意的是，有效控制原則是最近十幾年內(nèi)在國(guó)際司法實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)原則，并不是原有習(xí)慣國(guó)際法解決國(guó)家領(lǐng)土爭(zhēng)端的規(guī)則。根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，解決領(lǐng)土爭(zhēng)端的傳統(tǒng)規(guī)則和依據(jù)包括先占、時(shí)效、時(shí)際法、條約、添附和割讓。作為一種司法造法的趨勢(shì)，有效控制原則自有其實(shí)踐意義和理論精髓，它凝聚了國(guó)際法中的核心內(nèi)容——國(guó)家主權(quán)的宣示，并彌補(bǔ)了現(xiàn)代領(lǐng)土爭(zhēng)端解決中的真空地帶。通常在現(xiàn)代領(lǐng)土爭(zhēng)端案件中，爭(zhēng)議雙方或者多方主權(quán)國(guó)家都會(huì)提交證據(jù)顯示其主權(quán)的行使，此時(shí)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的適用受到挑戰(zhàn)，必須通過(guò)一種新的規(guī)則和制度來(lái)決定。此為有效控制原則發(fā)展的最大實(shí)踐意義。20世紀(jì)之后的領(lǐng)土爭(zhēng)端案件中，經(jīng)?？梢?jiàn)有效控制原則的身影。最為典型的如2008年新加坡與馬來(lái)西亞的白礁案。在此案中，馬來(lái)西亞主張對(duì)白礁擁有原始權(quán)力，而新加坡認(rèn)為白礁是無(wú)主地，國(guó)際法庭則根據(jù)有效控制原則判決新加坡勝訴。其它案件如2002年印度尼西亞和馬來(lái)西亞關(guān)于利吉坦島和西巴丹島的主權(quán)歸屬案、2007年尼加拉瓜和洪都拉斯關(guān)于伯貝礁等四個(gè)島嶼的主權(quán)歸屬案等。

然而筆者主張，有效控制原則的使用必須有一定的前提。受西方國(guó)家尤其是美國(guó)的歷史文化影響，西方話語(yǔ)權(quán)體系通常是重實(shí)效而輕歷史的。有效控制原則的使用也頗有此種傾向。有效控制原則的過(guò)度使用，必然會(huì)侵犯主權(quán)國(guó)家的歷史性權(quán)利。歷史性權(quán)利是國(guó)際法承認(rèn)的合法權(quán)利，是國(guó)家領(lǐng)土爭(zhēng)端中必須考慮的因素，國(guó)際法庭不能不顧及歷史性權(quán)利，而只重眼前之控制效果，必須為有效控制原則的使用設(shè)立法律邊界和前提。

但在西方話語(yǔ)權(quán)下，我國(guó)必須重視有效控制原則，在主張歷史性權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)該合法進(jìn)行島礁建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)南海諸島的有序開(kāi)發(fā)和實(shí)際控制，增加公平解決南海爭(zhēng)端的砝碼[6]。

3 《南海各方行為準(zhǔn)則》對(duì)南海海上城市建設(shè)的影響

近日，外交部長(zhǎng)王毅在回答記者問(wèn)時(shí)透露，經(jīng)過(guò)多年努力和磋商，由中國(guó)和東盟各國(guó)積極推進(jìn)的《南海各方行為準(zhǔn)則》(簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》)已經(jīng)形成第一份框架文件草案，取得階段性成果和實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。

3.1 《南海各方行為準(zhǔn)則》是《南海各方行為宣言》的延續(xù)與細(xì)化

由于南海問(wèn)題涉及國(guó)家和島礁數(shù)量眾多，以及綿長(zhǎng)的歷史文化因素，其復(fù)雜性全球絕無(wú)僅有。為了和平解決南海問(wèn)題，化解沖突，中國(guó)和東盟各國(guó)于2002年簽署了《南海各方行為宣言》(簡(jiǎn)稱《宣言》)，表明了有關(guān)各方和平利用南海之善意。其中，《宣言》第十條表明：“有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力。”因此，制定并簽署《南海各方行為準(zhǔn)則》，是《南海各方行為宣言》的題中之義，兩者相互聯(lián)系，不可分割。然而，雖然《準(zhǔn)則》是對(duì)《宣言》精神和宗旨的延續(xù)，但在內(nèi)容上，《準(zhǔn)則》將更加深化與細(xì)致。據(jù)悉，《準(zhǔn)則》將包括序言、承諾、最終條款三部分，我們期待一份內(nèi)容更加詳實(shí)、更具法律約束力和可操作性的地區(qū)性多邊協(xié)議早日誕生。

3.2 《南海各方行為準(zhǔn)則》是構(gòu)建地區(qū)新規(guī)則的重大舉措

2016年7月中旬，由菲律賓單方面提起仲裁的南海仲裁庭在沒(méi)有管轄權(quán)的情況下，枉顧程序公正與實(shí)體公正，作出了完全不利于中國(guó)的裁決結(jié)果，否定了中國(guó)在南海的所有權(quán)利，使本不平靜的南海局勢(shì)驟然升溫。之后，隨著菲律賓政治局勢(shì)變革、杜特爾特總統(tǒng)上臺(tái)，以及美國(guó)國(guó)內(nèi)大選、特普朗總統(tǒng)對(duì)華政策尚不明朗、朝鮮半島局勢(shì)緊張等因素，南海局勢(shì)趨于緩和?；仡櫄v史可以發(fā)現(xiàn)，南海局勢(shì)與美國(guó)的亞太再平衡戰(zhàn)略以及其在南海的介入度緊密聯(lián)系，每一場(chǎng)南海沖突的背后都可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)的影子。美國(guó)在南海想要獲取的不僅僅是通航自由等權(quán)利，而是要部署軍事力量實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖。南海問(wèn)題始終在西方話語(yǔ)權(quán)體系和霸權(quán)思想中沉浮不定，不符合有關(guān)國(guó)家在南海的地區(qū)利益?！赌虾８鞣叫袨闇?zhǔn)則》就是要通過(guò)友好協(xié)商和談判，構(gòu)建解決南海問(wèn)題的新機(jī)制、新制度，最終形成新的地區(qū)規(guī)則，建立和平的南海秩序，突破零和博弈的困境，實(shí)現(xiàn)最大的共贏。

南海的核心問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是茫茫海洋中蘊(yùn)藏的石油等礦藏問(wèn)題和豐富的海洋生物資源問(wèn)題；更是主權(quán)問(wèn)題，有關(guān)我國(guó)的核心利益，絲毫不可含糊。我們倡導(dǎo)放棄爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)，不等于允許他國(guó)對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全造成威脅。對(duì)于南海秩序的破壞者，我們?cè)诶脟?guó)際法維護(hù)合法權(quán)益的同時(shí)，不能放棄練肌肉、秀肌肉，畢竟軟硬兼強(qiáng)，才是大國(guó)標(biāo)配。

筆者推測(cè)，《南海各方行為準(zhǔn)則》將重塑南海秩序，為了避免各國(guó)進(jìn)行海上城市建設(shè)的競(jìng)賽，《南海各方行為準(zhǔn)則》有可能要求各國(guó)維持南?，F(xiàn)有狀態(tài)，限制進(jìn)行海上城市建設(shè)，或者倡導(dǎo)進(jìn)行共同建設(shè)。然而無(wú)論如何，對(duì)海上城市建設(shè)技術(shù)的研發(fā)不能停滯，以備不時(shí)之需。

總之，進(jìn)行海洋城市建設(shè)有現(xiàn)實(shí)的必要和光明的前景，但也將帶來(lái)復(fù)雜的法律問(wèn)題。為了維護(hù)和平的海洋環(huán)境，各主權(quán)國(guó)家必須在現(xiàn)行國(guó)際海洋法體系下實(shí)施，并本著友好的態(tài)度，建設(shè)性地解決由此產(chǎn)生的新問(wèn)題。

[1] 薛桂芳.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與國(guó)家實(shí)踐[M].北京：海洋出版社，2011：28-102.

[2] 吳蔚.聯(lián)合國(guó)海洋法公約中人工島嶼之概念及其辨析[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014，27(3):452-456.

[3] 牟星宇，張宴瑲.南海島狀地物法律地位芻議 [J].南海學(xué)刊,2016，2(4):38-46.

[4] 李景豹.人工島嶼的法律問(wèn)題分析[J].法制與社會(huì),2014(8):250-251.

[5] 毛延珍.有效控制原則視角下的南海島礁主權(quán)問(wèn)題研究[J].碩士學(xué)位論文,2014.

[6] 王立君.南海諸島的主權(quán)歸屬及其水域的法律屬性 [J].政治與法律.2016(1):103-110.