肖 平，石忠云

(松桃苗族自治縣水務(wù)局，貴州 松桃 554100)

1 縣域概況

松桃苗族自治縣(以下簡稱“松桃縣”)位于貴州省東北部邊緣湘、黔、渝三省市交界處，全縣國土面積為2 861.20 km2，轄5個街道辦事處和23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)341個行政村，2017年末總?cè)丝?2.72萬人，其中農(nóng)業(yè)人口54.92萬人，是國家“八七”扶貧攻堅縣和新階段扶貧開發(fā)重點縣，2017年末有貧困村201個，貧困人口18.54萬人。松桃縣是貴州省、長江中上游水土流失和石漠化較為嚴(yán)重的地區(qū)之一，2016年全縣水土流失面積達1 043.44 km2。

2 “先建后補”模式實施背景

2013—2016年，松桃縣連續(xù)實施了四期革命老區(qū)項目，主要采取引進民間資本參與水保工程建設(shè)的方法，即植物措施通過公開招投標(biāo)方式確定施工單位，由中標(biāo)方負責(zé)供苗、栽苗，有實力、有經(jīng)驗的村組集體、農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社等(以下簡稱“大戶”)負責(zé)后期管護，收到了良好的效果。但在實施過程中也存在一些難以解決的問題：一是招投標(biāo)時間過長，往往錯過最佳栽植時節(jié)，從而導(dǎo)致部分苗木由于扎根不深，無法度過夏季；二是苗木市場參差不齊，僅從外觀上無法辨認品質(zhì)好壞，施工方為了獲得更大的利益，往往提供品質(zhì)一般、基本合格的苗，而大戶對苗木品質(zhì)和栽植效果不滿意，在實施過程中經(jīng)常與施工方發(fā)生矛盾，致使大戶積極性受挫；三是苗木見效周期較長，部分實力較弱、技術(shù)能力較差的大戶(主要是村級組織)，前期設(shè)計時熱情較高，真正實施后由于缺資金缺能力缺恒心，加之前期未投入資金，所以不珍惜前期成果，隨意管理或不管理，有些甚至直接毀壞改種其他作物，造成了項目投資的極大浪費。

為破解這些難題，松桃縣繼續(xù)探索新思路、新做法，以2017年水保工程為試點，以松府辦發(fā)〔2017〕25號文出臺“先建后補”實施辦法，采用“先建后補”新模式實施植物措施建設(shè)任務(wù)。

3 “先建后補”模式實施辦法要點

(1)項目點選擇。選擇當(dāng)?shù)卣罅χС帧⑷罕姛崆檩^高、集中連片、水土保持生態(tài)建設(shè)能與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合的區(qū)域，并優(yōu)先考慮貧困區(qū)域。

(2)大戶選擇。由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府擇優(yōu)選定大戶，方案編制前，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布公告，有意愿的大戶提交申請表到當(dāng)?shù)卮逦瘯?，?dāng)?shù)卮逦瘯徍撕炞稚w章后報當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合比較大戶實力、經(jīng)驗等因素后，在選定大戶的申請表上簽字蓋章報水務(wù)局備案，縣水務(wù)局根據(jù)大戶意愿編制實施方案報上級主管部門審批。

(3)品種選擇。大戶自主選擇品種，縣水務(wù)局、林業(yè)局、農(nóng)牧科技局進行指導(dǎo)，選擇市場前景較好、適合本地環(huán)境并且在本地已見成效的品種。

(4)質(zhì)量監(jiān)管。大戶自行購苗，苗木到場后，縣水保站按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)對苗木進行外觀檢查，并對“兩證一簽”進行核查。苗木栽植過程中，對施肥過程和栽植情況進行監(jiān)督；苗木栽植結(jié)束后，由縣水保站、監(jiān)理方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)水務(wù)服務(wù)中心組成驗收小組，一同對面積、栽植密度進行驗收；半年后，驗收小組通過現(xiàn)場抽樣對存活率進行驗收。

(5)工程款支付。大戶按照設(shè)計面積、種植密度要求栽植完成后，提出支付申請，縣水務(wù)局組織驗收小組現(xiàn)場驗收，驗收合格后以設(shè)計單價計價，補助大戶。每次支付時扣留10%的質(zhì)量保證金，待工程通過省級驗收后退還。經(jīng)果林具體補助方式為：苗木栽植并施足底肥，經(jīng)驗收合格后，全額撥付栽植費和肥料費，苗木費撥付70%，半年后苗木成活率達95%以上時撥付剩余30%的苗木費并全額撥付幼林撫育費；獼猴桃棚架制作安裝全部完成經(jīng)驗收合格后，全額撥付棚架相關(guān)費用。水保林具體補助方式為：苗木栽植完成經(jīng)驗收合格后，撥付苗木費和栽植費總額的80%，半年后苗木成活率達95%以上時撥付剩余的20%。

4 “先建后補”模式的優(yōu)勢

(1)“先建后補”省去了招投標(biāo)環(huán)節(jié)，縮短了建設(shè)工期，可保證植物措施在最佳時節(jié)內(nèi)完成。

(2)“先建后補”省去了招投標(biāo)費用，把工程投資直接用在工程建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，可使投資效益最大化。

(3)“先建后補”能選擇更好的大戶。“先建后補”并由大戶先行投資建設(shè)，客觀上要求大戶具備一定的市場預(yù)見性、資金實力、管理水平和風(fēng)險抵御能力。2017年松桃縣遭遇3個月連續(xù)干旱，苗木損失嚴(yán)重，但大戶都及時進行了補植，保證了齊苗。

(4)“先建后補”能更好地保證苗木品質(zhì)?！跋冉ê笱a”由大戶自行采購苗木，直接和供苗方協(xié)商購苗事宜，苗木品質(zhì)有保障。為了更快更好地獲得效益，部分大戶買的苗木比設(shè)計的規(guī)格更大、品質(zhì)更高、價格更貴。

(5)“先建后補”項目管理相對輕松，進度目標(biāo)和投資目標(biāo)更容易把控。為搶抓栽種最佳時節(jié)，盡快獲得工程補助資金，所有大戶都想方設(shè)法加快工程實施進度，而且后期管護持續(xù)有力。

5 “先建后補”模式取得的成效

松桃縣通過“先建后補”方式，有效地縮短了植物措施建設(shè)工期，于2017年3月底全面完成了當(dāng)年的植物措施建設(shè)任務(wù)，完成水土流失治理面積27.76 km2，其中：經(jīng)果林187.60 hm2(貴長綠心獼猴桃134.11 hm2，紅心獼猴桃33.42 hm2，黃金李20.07 hm2)，水保林(藏柏)137.19 hm2，封育1 822.86 hm2(封禁牌9塊)，保土耕作628.46 hm2，完成植物措施投資762萬元。

松桃縣通過“先建后補”方式，給予大戶充分的自主權(quán)，有效地調(diào)動了有實力大戶參與水保工程建設(shè)的積極性，充分地發(fā)揮了工程效益，起到了很好的示范作用，得到了社會各界的認可。2017年水保工程引進5個大戶參與工程建設(shè)，大戶先期建設(shè)投入1 050萬元，主要用于流轉(zhuǎn)土地、整地、購苗、栽苗、施肥、修枝、除草等，項目后期補助資金762萬元?，F(xiàn)大戶管護到位，苗木長勢良好，產(chǎn)業(yè)示范效果明顯，進一步激發(fā)了社會各界參與水土流失治理的熱情。

松桃縣通過“先建后補”方式，有效地改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，部分長期撂荒、閑置的土地被利用起來，提高了土地的生產(chǎn)力和利用率，同時，當(dāng)?shù)厝罕娡ㄟ^土地流轉(zhuǎn)、土地入股、入園務(wù)工等增加了收入，僅2017年水保工程經(jīng)果林大戶就為入園農(nóng)民工發(fā)放工資300余萬元，為土地承包人發(fā)放土地流轉(zhuǎn)金90余萬元，惠及項目區(qū)850人，其中貧困人口370人，有力地推動了項目區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧的進程。