□武靖州

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院,北京 100142）

改革開放以來(lái)，經(jīng)過(guò)大規(guī)模、有組織的扶貧開發(fā)，我國(guó)貧困人口大大減少，貧困發(fā)生率大幅降低。按照2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978年我國(guó)貧困人口數(shù)量達(dá)7.7億（1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算則為2.5億），貧困發(fā)生率為97.5%（1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算則為30.7%）[1],2016年，貧困人口數(shù)量減至4336萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降至4.5%[2]，反貧困事業(yè)成就舉世矚目。但毋庸置疑，我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，貧困問(wèn)題依然是擺在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路上的重大問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這一目標(biāo)意味著，2017—2020年每年要實(shí)現(xiàn)1100萬(wàn)左右貧困人口穩(wěn)定脫貧。

資金投入是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的關(guān)鍵之一。貧困雖然是個(gè)體的生活狀態(tài)，但放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體視角卻是公共性問(wèn)題，公共財(cái)政是反貧困投入的主導(dǎo)。

2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出“把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略”。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升、貧困人口大幅減少的新形勢(shì)下，精準(zhǔn)扶貧具備了實(shí)施的基礎(chǔ)條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧的必然路徑?！熬珳?zhǔn)扶貧”是新時(shí)期新的貧困治理模式，它要求對(duì)不同類型的貧困地區(qū)、貧困人口進(jìn)行有針對(duì)性地識(shí)別與幫扶，公共財(cái)政的精準(zhǔn)投入、精準(zhǔn)使用和精準(zhǔn)管理是這一新型貧困治理模式的基礎(chǔ)。

一、精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政資金投入機(jī)制

目前扶貧對(duì)象主要分布在一些特殊地區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)條件差，生存環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，有些地方甚至不具備基本的生存與發(fā)展條件。惡劣的自然條件也意味著交通、通訊、電力、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本高，開發(fā)難度大。另一方面，全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)形式不容樂(lè)觀，近年來(lái)財(cái)政收入增速逐年下滑，2016年僅增長(zhǎng)4.8%。這種下滑不是偶然性，而是趨勢(shì)性的，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“新常態(tài)”下，未來(lái)財(cái)政增收壓力很大。為此，精準(zhǔn)扶貧的公共財(cái)政投入，一方面要通過(guò)拓展財(cái)政資金投入渠道保持一定的增量，更重要的是要通過(guò)統(tǒng)籌涉農(nóng)財(cái)政資金優(yōu)化存量。

（一）優(yōu)化中央財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)的體制機(jī)制

分稅制改革以來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重有所上升，近年來(lái)中央與地方財(cái)政收入比大致保持在45：55左右。受支出責(zé)任下移及地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的影響，中央財(cái)政扶貧資金的增長(zhǎng)空間要大于地方財(cái)政。

1.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及預(yù)算內(nèi)投資向貧困地區(qū)傾斜。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向貧困地區(qū)傾斜，是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革的方向之一。貧困地區(qū)應(yīng)當(dāng)全面掌握轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，積極反映貧困地區(qū)的客觀實(shí)際，爭(zhēng)取更大比例的轉(zhuǎn)移支付資金，彌補(bǔ)貧困地區(qū)基層政府財(cái)力不足。我國(guó)現(xiàn)行的公共財(cái)政體系也是圍繞基本公共服務(wù)均等化與主體功能區(qū)建設(shè)逐步建構(gòu)的。依據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，貧困地區(qū)既有禁止、限制開發(fā)區(qū)域，也有糧食主產(chǎn)區(qū)，這些地區(qū)都是主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)支持區(qū)域。貧困地區(qū)應(yīng)根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)劃，積極參與相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，并為禁止、限制及糧食主產(chǎn)區(qū)爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付支持。“十三五”期間，脫貧攻堅(jiān)仍是中央預(yù)算內(nèi)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。貧困地區(qū)應(yīng)充分利用中央預(yù)算內(nèi)投資，補(bǔ)充貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。

2.發(fā)揮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策的作用。貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因之一是城市化率過(guò)低。改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要是靠城市帶動(dòng)的，城市是經(jīng)濟(jì)要素的重要載體，也是經(jīng)濟(jì)的輻射源，而小城鎮(zhèn)則是城市的輻射中介。我國(guó)是世界上城鄉(xiāng)差距最大的國(guó)家之一。在如此大的城鄉(xiāng)差距下，農(nóng)村人口越多，城鎮(zhèn)化率越低的省區(qū)，就必然是最為貧窮的省區(qū)。要改變這種局面，就一定要促進(jìn)城鎮(zhèn)的發(fā)展，只有城鎮(zhèn)發(fā)展了，農(nóng)民才能分流，農(nóng)民才能減少，實(shí)力才能增強(qiáng)，人民生活才能更好改善。中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中央財(cái)政支持的重點(diǎn)，其中既有獎(jiǎng)勵(lì)性支持，也有均衡性支持。貧困地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)按照中央推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，把脫貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，推動(dòng)貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，彌補(bǔ)貧困地區(qū)基層政府民生支出缺口。

3.探索生態(tài)補(bǔ)償制度在貧困地區(qū)先行先試。黨的十八大提出了“體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”的目標(biāo)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是通過(guò)生態(tài)交易，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的帕累托改進(jìn)。建立生態(tài)補(bǔ)償制度是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是未來(lái)縱向及橫向轉(zhuǎn)移支付考慮的重要因素。貧困地區(qū)大多是生態(tài)效益外溢地區(qū)，應(yīng)著力在這方面進(jìn)行先行先試，發(fā)揮先導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，為全面鋪開生態(tài)補(bǔ)償制度積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）在統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金的基礎(chǔ)上促進(jìn)扶貧職能的整合

由于扶貧標(biāo)準(zhǔn)與難度大大提高，扶貧成本成倍增加，加之貧困地區(qū)財(cái)政收入能力低下，難以落實(shí)配套資金，要實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)新的目標(biāo)，必須加大財(cái)政投入力度，建立健全扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。各級(jí)政府應(yīng)按照財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度安排扶貧開發(fā)投入，擴(kuò)大財(cái)政支出，形成與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相匹配的財(cái)政支出規(guī)模。近年來(lái),各地按照“渠道不亂,用途不變,各負(fù)其責(zé),各記其功”的原則，在扶貧開發(fā)資金與其他支農(nóng)資金整合方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試。在認(rèn)真總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步從地方和中央兩個(gè)層面,既“自下而上”、又“自上而下”地推進(jìn)財(cái)政扶貧資金與其他支農(nóng)資金的整合。

財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目表面上是“多”，實(shí)際上是管理的“分散”，資金管理部門化，部門管理?xiàng)l塊化。如果不整合部門職能，單純整合資金效果不佳，可能會(huì)出現(xiàn)形式上整合、實(shí)質(zhì)上仍分散的局面。應(yīng)通過(guò)推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，優(yōu)化整合部門職能，來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，而反過(guò)來(lái)，在管理職能分散的情況下，單純整合資金，不僅難度很大，整合的效果也受影響?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門職能間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的目標(biāo)導(dǎo)向，避免各自為政的考核體系；應(yīng)當(dāng)形成定期評(píng)估的機(jī)制，根據(jù)評(píng)估情況優(yōu)化資金配置；資金管理制度設(shè)計(jì)，應(yīng)更多地聽取基層意見，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的不同訴求，解決上下級(jí)政府間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。應(yīng)以資金統(tǒng)籌為手段，把部門的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，把部門的職能和資源協(xié)調(diào)起來(lái)，打破部門分割，以“事”定項(xiàng)目、定資金，而不是以部門職能分配資金、安排項(xiàng)目。

（三）鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入脫貧攻堅(jiān)

脫貧攻堅(jiān)龐大的資金需求與財(cái)政收入增速趨緩，一增一減使得脫貧攻堅(jiān)財(cái)政投入壓力越來(lái)越大。要完成“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，必須創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，以各種方式吸引社會(huì)資金投入脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域。

1.有效利用金融資源，支持轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)充分利用扶貧再貸款支持貧困地區(qū)發(fā)展。不管是國(guó)家、地區(qū)，還是個(gè)人，僅靠自身積累投入，財(cái)富的增長(zhǎng)就會(huì)受到局限。在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，利用好金融市場(chǎng)的杠桿作用，就能夠發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，突破財(cái)富增長(zhǎng)的比例限制。脫貧攻堅(jiān)也是一樣，如果能夠充分發(fā)揮金融資源的作用，也會(huì)一定程度上起到“一著棋活，全盤皆活”的作用。越是貧困地區(qū)，區(qū)域內(nèi)金融資源的利用越不充分，大量的域內(nèi)金融資源并沒(méi)有有效地留在域內(nèi)，而是流失到外地了。要完成“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，并在“十三五”之后繼續(xù)鞏固和保持脫貧攻堅(jiān)成效，必須在有效開發(fā)和利用區(qū)域內(nèi)金融資源下功夫，既緩解財(cái)政投入的壓力，也為金融資源的利用在區(qū)域內(nèi)找到出口。而脫貧攻堅(jiān)具有一定的公共性，不是所有投入都有穩(wěn)定的回報(bào)，基于風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)原理，金融資源并不樂(lè)見于投入該領(lǐng)域。這就要發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)財(cái)政資金的前期投入、事中補(bǔ)貼、事后扶持，彌補(bǔ)金融資源投入回報(bào)率之不足。2016年，中國(guó)人民銀行設(shè)立了扶貧再貸款，為地方法人金融機(jī)構(gòu)支持脫貧攻堅(jiān)提供成本較低、期限較長(zhǎng)的資金來(lái)源。扶貧再貸款的支持范圍是連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，以及未納入上述范圍的省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣；發(fā)放對(duì)象是上述貧困地區(qū)的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行等4類地方法人金融機(jī)構(gòu)。貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合實(shí)際開發(fā)扶貧信貸產(chǎn)品，通過(guò)扶貧再貸款的政策支持，在信貸資金配置、授信政策等方面給予貧困人口更多的傾斜。

2.組建扶貧開發(fā)投融資平臺(tái)，探索脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的PPP模式。目前，有些地區(qū)都在省、市級(jí)成立了扶貧開發(fā)投融資機(jī)構(gòu)。作為政府財(cái)政出資的公益性金融企業(yè)，承接轄區(qū)內(nèi)易地扶貧搬遷、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)貸款，并通過(guò)發(fā)行債券、設(shè)立基金、引入社會(huì)資金等市場(chǎng)化方式為脫貧攻堅(jiān)籌資資金。建議貧困地區(qū)結(jié)合實(shí)際，在條件成熟時(shí)成立類似機(jī)構(gòu)，通過(guò)財(cái)政出資成立金融企業(yè)，利用金融企業(yè)的市場(chǎng)化融資功能，為脫貧攻堅(jiān)重大項(xiàng)目籌集資金。有些貧困地區(qū)具備豐富的自然資源，受制于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、資源開發(fā)投入不足等因素而未得到有效利用。在國(guó)家鼓勵(lì)和支持在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供領(lǐng)域引入政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的大背景下，貧困地區(qū)應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)業(yè)、旅游等資源開發(fā)中引入社會(huì)資本，利用社會(huì)資本的準(zhǔn)確識(shí)別能力，將具備勞動(dòng)能力和有勞動(dòng)資源的貧困戶整合起來(lái)。

3.充分利用資本市場(chǎng)服務(wù)貧困地區(qū)發(fā)展。《中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于發(fā)揮資本市場(chǎng)作用服務(wù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見》提出：支持貧困地區(qū)企業(yè)利用多層次資本市場(chǎng)融資，支持和鼓勵(lì)上市公司、證券基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任服務(wù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略?！兑庖姟分械囊幌盗姓叽胧?，對(duì)于上市企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)開展業(yè)務(wù)很有吸引力。貧困地區(qū)政府應(yīng)深入研究利用資本市場(chǎng)的具體方式及實(shí)現(xiàn)上市企業(yè)及貧困地區(qū)“雙贏”的途徑，適時(shí)出臺(tái)上市公司及相關(guān)機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)開展業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策及要求，在充分利用資本市場(chǎng)的同時(shí)，避免企業(yè)的短期逐利行為對(duì)貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響。

（四）盤活存量財(cái)政資金，適度壓縮三公經(jīng)費(fèi)，集中用于脫貧攻堅(jiān)

由于財(cái)政資金分配的固化，目前我國(guó)個(gè)別領(lǐng)域還存在財(cái)政資金使用效率不高的問(wèn)題，一方面諸多領(lǐng)域財(cái)政投入不足，另一方面有些領(lǐng)域財(cái)政資金花不出去。根據(jù)2014年年底審計(jì)署抽查結(jié)果，22個(gè)中央部門有存量資金1495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政有存量資金1.19萬(wàn)億元[3]。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次提及盤活存量資金，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》就要求，各部門、各單位要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金執(zhí)行力度，對(duì)不需按原用途使用的，按規(guī)定調(diào)劑用于本部門、本單位其他項(xiàng)目。建議根據(jù)國(guó)家要求，各級(jí)政府及財(cái)政部門把盤活存量資金相關(guān)措施常態(tài)化，把連續(xù)若干年存在結(jié)轉(zhuǎn)的資金，作為結(jié)余資金，由政府收回后按比例統(tǒng)籌用于脫貧攻堅(jiān)。近年來(lái)，隨著中央“八項(xiàng)規(guī)定”的嚴(yán)格落實(shí)，各級(jí)政府及各部門普遍存在“三公經(jīng)費(fèi)”結(jié)余的問(wèn)題。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及黨紀(jì)、政紀(jì)的規(guī)范，“三公經(jīng)費(fèi)”管理日益嚴(yán)格，按原有因素測(cè)算的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，可能會(huì)出現(xiàn)結(jié)余常態(tài)化的現(xiàn)象。建議各級(jí)政府根據(jù)實(shí)際，研究新形勢(shì)下三公經(jīng)費(fèi)的測(cè)算方法，適度壓縮各級(jí)政府和各部門的三公經(jīng)費(fèi)支出，統(tǒng)籌用于脫貧攻堅(jiān)。

二、精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政資金使用機(jī)制

新時(shí)期我國(guó)貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜，致貧原因多樣，并呈現(xiàn)從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困、單維貧困到多維貧困、靜態(tài)貧困到動(dòng)態(tài)貧困、短期貧困到中長(zhǎng)期貧困的新特點(diǎn)[4]。一是致貧原因復(fù)雜。疾病、技術(shù)與勞動(dòng)力短缺、資金短缺、教育、自然災(zāi)害、殘疾等都是導(dǎo)致貧困的重要因素。二是相對(duì)貧困問(wèn)題日益凸顯。改革開放以來(lái)，我國(guó)總體上實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越。但這種發(fā)展是不平衡的，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、群體間收入差距日益加大?，F(xiàn)階段的扶貧工作不僅面臨著解決和鞏固特殊困難地區(qū)絕對(duì)貧困人口的溫飽問(wèn)題的巨大任務(wù)，也面對(duì)著讓已基本解決生存和溫飽問(wèn)題的扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)全面小康的最終目標(biāo)。三是貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別難度較大。通過(guò)有效、合規(guī)的程序，把誰(shuí)是貧困戶識(shí)別出來(lái)，這是精準(zhǔn)扶貧的前提。但在現(xiàn)實(shí)操作中，這一項(xiàng)卻是最困難的。因?yàn)楦鞯貐^(qū)、各家庭的情況不一樣，界定貧困的標(biāo)準(zhǔn)卻相對(duì)固定，很難滿足所有地區(qū)、所有家庭的情況。四是部分地區(qū)返貧率較高。貧困家庭缺乏資產(chǎn)儲(chǔ)備，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較差，一旦遇到意外，很容易導(dǎo)致返貧。返貧現(xiàn)象在我國(guó)廣泛存在，但在各地區(qū)是不均衡的。一般來(lái)說(shuō)，大面積、深層次的貧困地區(qū)出現(xiàn)返貧的概率相對(duì)較高。五是農(nóng)村“空殼化”嚴(yán)重。目前農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力并非農(nóng)村真正意義上的“剩余”勞動(dòng)力，而是農(nóng)村勞動(dòng)力的精華部分，農(nóng)村剩余的大多是婦女、兒童、老人。貧困人口、貧困地區(qū)的復(fù)雜性及脫貧攻堅(jiān)的新形勢(shì)都要求財(cái)政資金的使用應(yīng)更具針對(duì)性。

（一）根據(jù)致貧原因選擇針對(duì)性的扶貧措施

1.進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別工作機(jī)制，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。允許各地區(qū)根據(jù)實(shí)際，細(xì)化和優(yōu)化貧困人口的具體識(shí)別方法，建立科學(xué)的指標(biāo)體系。探索由政府牽頭，引入公益組織開展精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的工作，由公益組織對(duì)扶貧對(duì)象申請(qǐng)者實(shí)地考查，通過(guò)公開篩選和規(guī)范程序，精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象。建檔立卡貧困對(duì)象信息應(yīng)與當(dāng)年減貧數(shù)量、減貧人口、返貧人口、幫扶措施、幫扶效果掛鉤，實(shí)時(shí)更新幫扶信息，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)各項(xiàng)幫扶措施對(duì)扶貧對(duì)象生產(chǎn)生活條件、收入狀況、社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)等帶來(lái)的變化，及時(shí)按程序確認(rèn)脫貧人口，及時(shí)識(shí)別返貧人口。應(yīng)出臺(tái)建檔立卡貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理辦法，明確動(dòng)態(tài)管理的主要指標(biāo)、不同致貧原因的貧困對(duì)象脫貧標(biāo)準(zhǔn)、返貧對(duì)象的比例，明確動(dòng)態(tài)管理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與步驟以及各級(jí)扶貧部門在動(dòng)態(tài)管理中的分工等，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理常態(tài)化。

2.找準(zhǔn)致貧原因，對(duì)扶貧對(duì)象和扶貧地區(qū)實(shí)行精準(zhǔn)分類。因病致貧、因技術(shù)和勞動(dòng)力短缺致貧、因資金短缺致貧、因殘致貧屬貧困人口內(nèi)部因素，因?yàn)?zāi)致貧屬外部因素。但內(nèi)部因素一定程度上也受外部因素的制約，資金、技術(shù)與勞動(dòng)力的缺乏往往是因外部環(huán)境的惡劣導(dǎo)致的。因病致貧的扶貧對(duì)象，宜短期內(nèi)通過(guò)政府和社會(huì)幫扶解決當(dāng)下的困難，長(zhǎng)期則應(yīng)通過(guò)完善貧困地區(qū)的醫(yī)療保障體系來(lái)解決；資金、技術(shù)和勞動(dòng)力短缺致貧的，應(yīng)通過(guò)對(duì)幫扶對(duì)象的技術(shù)培訓(xùn)，以優(yōu)惠政策引進(jìn)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，盤活當(dāng)?shù)刈匀毁Y源等措施，增強(qiáng)脫貧“造血”能力；對(duì)處于自然災(zāi)害多發(fā)的貧困區(qū)域，實(shí)行搬遷改造。由于各地自然、地理?xiàng)l件不同，造成貧困的原因也有所不同，應(yīng)針對(duì)不同地域、不同特點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，因地制宜，確定不同區(qū)域扶貧攻堅(jiān)主攻方向，宜林則林、宜菜則菜、宜糧則糧、宜牧則牧、宜游則游。

3.構(gòu)建多層次的“因病致貧返貧”治理體系。根據(jù)建檔立卡情況，疾病是主要的致貧原因，脫貧攻堅(jiān)首當(dāng)其沖的是醫(yī)療扶貧。當(dāng)前，各貧困地區(qū)已形成了以醫(yī)療救助制度為基礎(chǔ)、新農(nóng)合制度為主體，大病保險(xiǎn)和疾病應(yīng)急救助為補(bǔ)充的醫(yī)療保障體系。這一體系在保障居民基本醫(yī)療需求方面起到了巨大作用，也有必要根據(jù)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)要求，進(jìn)一步完善，使之在應(yīng)對(duì)“因病致貧”問(wèn)題上發(fā)揮更大作用。一是在“建檔立卡”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分類瞄準(zhǔn)和管理。重點(diǎn)建立“因病致貧返貧”數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的分析，對(duì)特別貧困群體進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，據(jù)實(shí)核準(zhǔn)脫貧需求，分類提出治理方案。二是強(qiáng)化社會(huì)組織在醫(yī)療救助方面的特殊作用。目前，各類社會(huì)組織如紅十字會(huì)、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)力量也在實(shí)施“一對(duì)一”的醫(yī)療救助。建議通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，支持和引導(dǎo)社會(huì)組織特別是慈善組織和社工機(jī)構(gòu)積極參與脫貧攻堅(jiān)，發(fā)揮社會(huì)組織在準(zhǔn)確判定貧困對(duì)象醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求上的優(yōu)勢(shì)。三是完善農(nóng)村分級(jí)診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的作用?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)分級(jí)診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出，2017年逐步完善分級(jí)診療政策體系，2020年形成布局合理、規(guī)模適當(dāng)、層級(jí)優(yōu)化、職責(zé)明晰、功能完善、富有效率的分級(jí)診療制度。通過(guò)實(shí)行分級(jí)診療制度，引導(dǎo)參合農(nóng)民合理利用衛(wèi)生資源，控制醫(yī)療機(jī)構(gòu)費(fèi)用，防止小病大治，實(shí)現(xiàn)小病不出村，常見病不出鄉(xiāng)，大病不出縣，有效減輕農(nóng)村居民的就醫(yī)負(fù)擔(dān)。

（二）優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，突出財(cái)政資金投入重點(diǎn)

財(cái)政扶貧資金只有投入到貧困群體最需要的方面，才能發(fā)揮最大效用。基礎(chǔ)設(shè)施是貧困群體生存的基礎(chǔ)也是發(fā)展的條件，貧困人口自身素質(zhì)的提高是發(fā)展的能力，優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)則是貧困地區(qū)發(fā)展的方向，應(yīng)形成財(cái)政扶貧資金向以上幾個(gè)方面傾斜的機(jī)制。中央及省級(jí)扶貧資金雖然明確向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、特殊地區(qū)傾斜，但在具體資金分配上還存在均衡分配的現(xiàn)象，個(gè)別縣（區(qū)）在編制計(jì)劃時(shí)沒(méi)有充分考慮到項(xiàng)目村人口，特別是貧困人口和基礎(chǔ)條件等要素，大部分村的扶貧投資相對(duì)規(guī)模一致。應(yīng)堅(jiān)持分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)致貧原因及貧困狀況不一樣的地區(qū)，在不同項(xiàng)目資金的分配上應(yīng)有所側(cè)重。如因基礎(chǔ)設(shè)施落后造成貧困的地區(qū)，應(yīng)加大交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施資金的比重；因缺少產(chǎn)業(yè)支持造成的貧困，應(yīng)重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金和信貸扶貧資金上予以扶持，等等，確保把資金用在最迫切最需要的地方，最大地發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制

應(yīng)對(duì)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)行扶貧工作績(jī)效考核，并與扶貧資金分配掛鉤，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，提高貧困村脫貧的速度和效率。以績(jī)效考核為基礎(chǔ)，改變單一依據(jù)貧困人口等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分配資金的方法?？蓪⒇?cái)政扶貧資金分為兩部分分配，一部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進(jìn)行分配，以體現(xiàn)公平性。另一部分資金按照績(jī)效考核情況分配，以保護(hù)、激勵(lì)各地扶貧積極性。

基層干部反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題是扶貧資金分配標(biāo)準(zhǔn)一刀切與資金配套問(wèn)題。我國(guó)人多地廣，各地區(qū)情況差異很大。在一些地區(qū)率先發(fā)展起來(lái)的情況下，政策上的一刀切模式往往有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，管理模式從一刀切模式向具體指導(dǎo)轉(zhuǎn)變是必要的。目前，中央扶貧資金不再有資金配套問(wèn)題，但其他一些項(xiàng)目的中央財(cái)政投入仍然要求配套。應(yīng)從各個(gè)地方的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入與實(shí)際生活水平分類確定資金配套標(biāo)準(zhǔn)，不搞“一刀切”。對(duì)財(cái)力薄弱的貧困縣降低乃至取消資金配套要求，由此產(chǎn)生的資金缺口，可由中央、省、市三級(jí)財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的形式投入。從地方層面看，也應(yīng)逐步改變扶貧資金分配一刀切的管理模式。在扶貧進(jìn)村進(jìn)戶的情況下，對(duì)于每個(gè)貧困村的資金分配不能一刀切，而應(yīng)結(jié)合貧困人口數(shù)量、貧困深度、開發(fā)潛力等實(shí)際情況，綜合考慮資金分配額度。對(duì)于每個(gè)貧困戶的資金分配，應(yīng)杜絕按人頭分配扶貧資金的現(xiàn)象，綜合考慮貧困戶的致貧困原因、貧困深度、家庭結(jié)構(gòu)、收入來(lái)源等多種因素，因人因事因地分配資金。總體上，扶貧資金分配應(yīng)逐步從普惠制向普惠制+階梯制+特惠制轉(zhuǎn)變，即扶貧部門通過(guò)前期調(diào)查摸底，全面了解貧困村、貧困戶、貧困個(gè)人情況，根據(jù)實(shí)際情況分層分類，結(jié)合貧困人口實(shí)際需求，分類分配扶貧資金。針對(duì)所有貧困人口應(yīng)有基礎(chǔ)性的普遍優(yōu)惠，保障他們的基本生活；同時(shí)依據(jù)貧困人口實(shí)際情況，有多有少、有重有輕地按階梯狀分配資金；對(duì)一些特殊貧困區(qū)域或人口，則選擇適當(dāng)特殊的優(yōu)惠政策。

（四）構(gòu)建靈活多樣的財(cái)政扶貧資金使用模式

要實(shí)現(xiàn)2020年貧困戶全部脫貧的艱巨任務(wù)，僅靠老辦法、老套路難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求。而且，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以覆蓋帶動(dòng)無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶。應(yīng)該逐漸構(gòu)建靈活多樣的財(cái)政扶貧資金使用模式，改變過(guò)去資金使用方式單一的問(wèn)題，提高財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用的實(shí)效性，避免資金滯留、效益低下。一是積極探索金融扶貧、小額信貸、電商扶貧、光伏扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等扶貧新模式，對(duì)不同類型的貧困戶，實(shí)施多元化的減貧模式。二是引導(dǎo)、鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)（林）場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)主體帶動(dòng)貧困戶發(fā)展。三是推廣政府購(gòu)買扶貧服務(wù)模式。隨著精準(zhǔn)扶貧工作的開展，貧困識(shí)別工作的技術(shù)問(wèn)題、成本問(wèn)題導(dǎo)致扶貧出現(xiàn)邊際效益遞減、識(shí)別滲漏的現(xiàn)象，如何解決精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題成為當(dāng)前扶貧機(jī)制創(chuàng)新與政府管理模式創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府部分職能交由社會(huì)力量去執(zhí)行，而社會(huì)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、防災(zāi)救災(zāi)等服務(wù)事項(xiàng)適合采用政府購(gòu)買的方式。

三、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政資金管理機(jī)制

（一）做實(shí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)，探索編制脫貧攻堅(jiān)三年滾動(dòng)預(yù)算

基于中長(zhǎng)期的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，在預(yù)算管理改革設(shè)計(jì)中應(yīng)探索更加符合脫貧攻堅(jiān)需要的預(yù)算管理方式。我國(guó)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域有為期十年的國(guó)家層面的扶貧開發(fā)綱要，省、市、縣級(jí)都有自身的扶貧規(guī)劃,大多數(shù)重點(diǎn)村都已編制完成村級(jí)扶貧規(guī)劃,基本具備了開展財(cái)政扶貧資金中期財(cái)政規(guī)劃的條件。近年來(lái),我國(guó)己經(jīng)開始逐步建立包括扶貧資金在內(nèi)的各種公共資金的項(xiàng)目庫(kù),但很多情況下是流于形式。參照國(guó)際金融組織的做法,可在編制扶貧資金三年滾動(dòng)預(yù)算的同時(shí),做實(shí)扶貧資金備選項(xiàng)目庫(kù)并進(jìn)行定期調(diào)整,加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)與三年滾動(dòng)預(yù)算之間的有效銜接,使項(xiàng)目庫(kù)真正成為三年滾動(dòng)預(yù)算的重要依據(jù),以保證預(yù)算編制的科學(xué)性、穩(wěn)定性,有效降低資金安排的盲目性,避免“資金等項(xiàng)目”“先安排預(yù)算再進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)”等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化扶貧財(cái)政資金撥付流程

“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重，貧困地區(qū)群眾也迫切需要財(cái)政扶貧資金的效用及時(shí)發(fā)揮出來(lái)。為此，應(yīng)當(dāng)按照全面深化改革的相關(guān)要求，在資金管理中進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政資金撥付流程，減少財(cái)政資金的滯留時(shí)間，使財(cái)政資金的效益最大化。貧困地區(qū)各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，探索簡(jiǎn)政放權(quán)措施，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批及資金撥付流程，條件成熟時(shí)，將項(xiàng)目審批權(quán)原則下放到縣。除國(guó)家和省級(jí)政府有明確政策要求的，扶貧資金均應(yīng)按因素分配法一次性分配到縣，由各縣審批項(xiàng)目，報(bào)省、市審查備案。

（三）突出財(cái)政扶貧資金的績(jī)效導(dǎo)向

應(yīng)逐步建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，切實(shí)提高財(cái)政扶貧資金的效率與效益。一是建立一套涵蓋扶貧對(duì)象數(shù)量、收入、消費(fèi)狀況、貧困地區(qū)整體發(fā)展?fàn)顩r等多項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)脫貧攻堅(jiān)成效的方法和指標(biāo)體系。通過(guò)規(guī)范和制定脫貧攻堅(jiān)成效的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)，使績(jī)效考核制度化。二是提高評(píng)價(jià)主體的多元化程度?？紤]建立審計(jì)部門參與績(jī)效考評(píng)的機(jī)制，同時(shí)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立評(píng)估，鼓勵(lì)非政府組織參與評(píng)估，并將其評(píng)估結(jié)果作為重要參考。三是進(jìn)一步完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。應(yīng)將資金使用效果與資金投入有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，根據(jù)不同類型資金的投向和用途，從產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，為分析不同類型扶貧資金投入對(duì)貧困人口減少的貢獻(xiàn)程度，進(jìn)而調(diào)整資金的投向和重點(diǎn)提供參考。應(yīng)增加對(duì)扶貧項(xiàng)目相關(guān)性、可持續(xù)性以及貧困人口滿意度的考評(píng)指標(biāo)，考察項(xiàng)目是否符合扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃、是否符合貧困地區(qū)和貧困人口的實(shí)際需求等；對(duì)已完工項(xiàng)目，應(yīng)分析評(píng)價(jià)產(chǎn)出能否得到持續(xù)的維護(hù)和利用、經(jīng)費(fèi)是否有保障、相關(guān)政策和制度能否繼續(xù)實(shí)施等。在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中，均應(yīng)進(jìn)行貧困人口滿意度的評(píng)價(jià)，以督促相關(guān)部門提高服務(wù)意識(shí)和管理水平。四是應(yīng)把財(cái)政扶貧資金使用的事前評(píng)估、事中檢查與事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)。僅僅進(jìn)行事后績(jī)效評(píng)價(jià)，只能對(duì)后續(xù)資金使用起到參考作用，對(duì)財(cái)政扶貧資金的評(píng)價(jià)機(jī)制要從事前就開始，并進(jìn)行全程跟蹤。通過(guò)事前評(píng)估，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目的不合理之處進(jìn)行改進(jìn)，以最大限度地降低項(xiàng)目實(shí)施中的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2017-02-28].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

[3]審計(jì)署.國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告[EB/OL].[2015-06-28].http://www.audit.gov.cn/n5/n26/c67491/content.html.

[4]華中師范大學(xué),中國(guó)國(guó)際扶貧中心.中國(guó)反貧困發(fā)展報(bào)告(2014)：社會(huì)扶貧專題[M].武漢:華中科技大學(xué)出版社,2014.