劉 毅 軍

中國(guó)石油大學(xué)（北京）

以2004年底西氣東輸一線工程全線正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)為標(biāo)志，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入了快速發(fā)展階段。根據(jù)天然氣資源勘探開發(fā)程度、天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施完善情況、天然氣市場(chǎng)發(fā)育情況等信息推斷，該階段會(huì)再持續(xù)10年左右[1]。期間，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)會(huì)經(jīng)歷劇烈的變化，天然氣價(jià)格形成機(jī)制也會(huì)不斷演變。為發(fā)揮價(jià)格在資源配置中的作用，從2013年6月起，中國(guó)將居民用氣價(jià)格單獨(dú)處理，轉(zhuǎn)而集中加快推進(jìn)非居民用氣價(jià)格的市場(chǎng)化，但在推進(jìn)過程中也暴露出了不少的矛盾。2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[2]，提出進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制；2017年11月，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）頒布了《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》[3]，再次明確了要完善居民用氣價(jià)格機(jī)制。為此，筆者對(duì)中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制進(jìn)行梳理并提出完善對(duì)策。

1 中國(guó)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的改革歷程

天然氣價(jià)格市場(chǎng)化是指天然氣價(jià)格由市場(chǎng)力量自身作用而形成，目的在于充分發(fā)揮價(jià)格在資源配置中的作用。按照價(jià)格的形成機(jī)制、價(jià)格的作用力度、價(jià)格的作用范圍、政府干什么、價(jià)格的相關(guān)性（市場(chǎng)統(tǒng)一性、開放度）等指標(biāo)，可以將其劃分為3個(gè)階段：初級(jí)階段、中級(jí)階段和高級(jí)階段。初級(jí)階段主要指政府開始放松對(duì)天然氣價(jià)格的管制，嘗試發(fā)揮價(jià)格的作用；到了高級(jí)階段，天然氣價(jià)格由競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)[4]形成，特別是天然氣交易中心將發(fā)揮關(guān)鍵作用，其中天然氣定價(jià)中心[5]則是最高級(jí)形式。

1.1 天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的初級(jí)階段

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段前，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化處于初級(jí)階段，其特征[6]表現(xiàn)如下：

1）天然氣產(chǎn)業(yè)鏈引入階段（1956—1997年）。此間，相關(guān)部門主要對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的井口價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，并強(qiáng)化以市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)生產(chǎn)商的決策。其中，1987年對(duì)井口價(jià)格推行了計(jì)劃內(nèi)、外“雙軌制”的價(jià)格機(jī)制；1992年針對(duì)不同用戶推行的分類定價(jià)，在當(dāng)時(shí)則是價(jià)格市場(chǎng)化的舉措；1997年對(duì)老的管線運(yùn)輸按里程收費(fèi)，開始探索對(duì)管道價(jià)格規(guī)制的方法。

2）向天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展過渡期（1997—2004年）。此間，相關(guān)部門對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制重點(diǎn)由出廠價(jià)格轉(zhuǎn)向管輸價(jià)格。1997年在陜京一線開始實(shí)行輸氣管道運(yùn)價(jià)“新線新價(jià)、一線一價(jià)”政策。此時(shí)，地方政府對(duì)配氣終端氣價(jià)進(jìn)行直接管制，而不是僅對(duì)城市配氣費(fèi)用（價(jià)格）進(jìn)行管制。

1.2 天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的中級(jí)階段（上）——政府模擬市場(chǎng)

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段后，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化處于中級(jí)階段。從2005年底開始，中國(guó)明確要全面推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化，中國(guó)天然氣價(jià)格形成機(jī)制主要經(jīng)歷了從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”到省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”，推動(dòng)了價(jià)格形成機(jī)制改革的進(jìn)程。其特征[6]表現(xiàn)如下：

1） 從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”，推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革。2005年12月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出通知[7]，提出了改革中國(guó)天然氣出廠價(jià)格形成機(jī)制的設(shè)計(jì)。這一設(shè)計(jì)至關(guān)重要，它開啟了從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價(jià)格，建立“理想起步價(jià)”，進(jìn)而謀求與可替代能源價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)，其改革設(shè)計(jì)的基調(diào)是政府模擬市場(chǎng)。此后，由于預(yù)期天然氣價(jià)格將不斷上漲，在用氣端，很多地方政府開始探索天然氣銷售價(jià)格與天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其中又以居民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立最為敏感和復(fù)雜。

2）對(duì)出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”的堅(jiān)持。2008年以后，天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革備受關(guān)注，經(jīng)過一年多的激烈爭(zhēng)論和等待，國(guó)家發(fā)改委在2010年5月31日發(fā)出通知[8]，其核心仍是提高國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格；將2005年底起實(shí)行的一、二檔出廠基準(zhǔn)價(jià)格加權(quán)并軌，取消價(jià)格“雙軌制”。這總體上堅(jiān)持了走天然氣出廠價(jià)格最終通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的目標(biāo)軌跡。這次提價(jià)幅度較大，國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格由925元/103m3提高到1 155元/103m3，提價(jià)幅度為24.9%。通知提出：研究推行差別氣價(jià)政策，用氣量季節(jié)差、峰谷差較大的城市，可以研究推行天然氣季節(jié)性差價(jià)、峰谷差價(jià)和可中斷氣價(jià)等差別氣價(jià)政策。部分地區(qū)也開始進(jìn)行差別氣價(jià)政策的探索，如遼寧省沈陽(yáng)市從2010年11月1日起，在冬季氣源緊張時(shí)，對(duì)工商業(yè)用天然氣價(jià)格可采取上浮20%的臨時(shí)調(diào)控措施。2006年起，對(duì)天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格逐步提高的宣示及實(shí)施，激發(fā)了地方政府建立下游與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2010年7月國(guó)家發(fā)改委辦公廳還發(fā)文推動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立[9]。

3）省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”的試點(diǎn)。2011年底，國(guó)家發(fā)改委在廣東省和廣西壯族自治區(qū)進(jìn)行天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)[10]，按“市場(chǎng)凈回值”方法確定天然氣最高門站價(jià)格，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，同時(shí)放開頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣出廠價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。較之于以前，此次改革的重大變化在于：①天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為省級(jí)門站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理；②選取上海市場(chǎng)（中心市場(chǎng)）作為計(jì)價(jià)基準(zhǔn)點(diǎn)，建立中心市場(chǎng)門站價(jià)格與可替代能源價(jià)格掛鉤機(jī)制；③可替代能源品種改為燃料油和液化石油氣（LPG），權(quán)重分別為60%和40%；④以中心市場(chǎng)天然氣門站價(jià)格為基礎(chǔ)，考慮天然氣市場(chǎng)資源主體流向和管輸費(fèi)用，并兼顧廣東和廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以此來(lái)確定兩?。▍^(qū)）的天然氣門站價(jià)格。

4）省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”制度的推出及推進(jìn)。2013年6月28日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，其要點(diǎn)在于[11]：①針對(duì)國(guó)產(chǎn)陸上天然氣、進(jìn)口管道天然氣，將廣東、廣西試點(diǎn)的天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)的辦法推向全國(guó)。②推出區(qū)分存量氣和增量氣的價(jià)格調(diào)整方案，增量氣門站價(jià)格按照廣東、廣西試點(diǎn)方案中的計(jì)價(jià)辦法，一步調(diào)整到2012年下半年以來(lái)可替代能源價(jià)格85%的水平，并不再按用途進(jìn)行分類；存量氣門站價(jià)格適當(dāng)提高；存量氣價(jià)格分步調(diào)整，力爭(zhēng)“十二五”末調(diào)整到位。③頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，以及液化天然氣氣源價(jià)格放開，由供需雙方協(xié)商確定，需進(jìn)入長(zhǎng)輸管道混合輸送并一起銷售的，執(zhí)行統(tǒng)一門站價(jià)格；進(jìn)入長(zhǎng)輸管道混合輸送但單獨(dú)銷售的，氣源價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定，并向管道運(yùn)輸企業(yè)支付運(yùn)輸費(fèi)用。④居民用氣價(jià)格不作調(diào)整。2014年8月10日，國(guó)家發(fā)改委再次宣布將非居民用存量氣最高門站價(jià)格提高400元/103m3；與之前不同，本次化肥用氣調(diào)價(jià)措施暫緩出臺(tái)[12]。2015年2月28日，借助于2014年下半年國(guó)際油價(jià)大幅下降、短期反彈乏力的有利時(shí)機(jī)，國(guó)家發(fā)改委第三次宣布，增量氣最高門站價(jià)格降低440元/103m3，存量氣最高門站價(jià)格提高40元/103m3（廣東、廣西、海南、重慶、四川按與全國(guó)銜接的原則安排），按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)價(jià)格并軌；同時(shí)，放開天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商定價(jià)，進(jìn)行市場(chǎng)化改革試點(diǎn)；化肥用氣不區(qū)分存量氣和增量氣，價(jià)格在現(xiàn)行存量氣價(jià)格基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，提價(jià)幅度最高不超過200元/103m3[13]。

經(jīng)過近10年的努力，在省級(jí)門站環(huán)節(jié)非居民用氣暫時(shí)建立了天然氣的“理想起步價(jià)”，在替代能源的選擇上，采用了更有利于天然氣生產(chǎn)商的方案，整個(gè)改革的基調(diào)是政府模擬市場(chǎng)。同時(shí)，放開了頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，液化天然氣氣源價(jià)格，以及天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商確定。

1.3 天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的中級(jí)階段（下）——力圖快速放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格

1）謀劃快速放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格。2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，透露出以天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革（又稱體制改革）推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化走向的跡象，提出根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，政府定價(jià)范圍主要限定在網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)[14]。特別是2015年3月，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》[15]的發(fā)布，推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革和加快天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的信號(hào)更加明確[16]。2015年10月15日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》[17]明確指出：“2017年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”“盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開天然氣氣源和銷售價(jià)格”。鑒于實(shí)踐中的困難，將“深化非居民用天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，適時(shí)放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，完善居民用氣價(jià)格機(jī)制”[3]的時(shí)限延遲到了2020年。

2）加快放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格步驟。為實(shí)現(xiàn)放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，政府價(jià)格管理部門加快了推進(jìn)步驟：2015年11月18日，國(guó)家發(fā)改委通知提出[18]：非居民用氣最高門站價(jià)格降低700元/103m3；將非居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理；降低后的最高門站價(jià)格水平作為基準(zhǔn)門站價(jià)格，供需雙方可以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價(jià)格。2016年和2017年，政府價(jià)格管理部門出臺(tái)了一系列政策，以加快天然氣產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格改革的步伐[19-26]。

上海石油天然氣交易中心經(jīng)過試運(yùn)行，已于2016年11月26日正式運(yùn)行 ；重慶石油天然氣交易中心也在準(zhǔn)備試運(yùn)行。另外，所有進(jìn)入上海、重慶石油天然氣交易中心等交易平臺(tái)公開交易的天然氣價(jià)格均由市場(chǎng)形成[25]。

2 中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制的形成歷程

2.1 民用氣價(jià)格調(diào)整及聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立的艱難歷程

從2005年底開始，中國(guó)明確提出要全面推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化，至2010年底，陸上天然氣出廠價(jià)格涉及民用氣的調(diào)整已達(dá)兩次[7-8]。受此影響，對(duì)出廠基準(zhǔn)價(jià)格逐步提高的宣示及實(shí)施，激發(fā)了地方政府建立下游民用氣價(jià)格與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2010年7月國(guó)家發(fā)改委辦公廳還發(fā)文推動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立[9]。以北京市為例，對(duì)2005年天然氣上游價(jià)格的上漲，直到2016年底才走完價(jià)格聽證程序，2007年4月1日起，才實(shí)施上調(diào)民用天然氣銷售價(jià)格，并建立天然氣上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制[27]，但這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制并沒有真正被執(zhí)行。對(duì)2010年天然氣上游價(jià)格的上漲，北京市是2010年10月底通過重新召開價(jià)格聽證會(huì)，2012年12月1日才再次調(diào)整民用天然氣銷售價(jià)格[28]。就聯(lián)動(dòng)機(jī)制而言，中國(guó)內(nèi)地比較主動(dòng)的城市為成都，2006年2月21日“成都市居民生活用氣價(jià)格調(diào)整申請(qǐng)方案聽證會(huì)”通過的“建立成都天然氣順價(jià)調(diào)整機(jī)制”， 成都市物價(jià)局2008年制定了《居民生活用氣銷售價(jià)格順調(diào)工作試行辦法》，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制啟動(dòng)及時(shí)、規(guī)范，但仍然缺乏明確的聯(lián)動(dòng)公式。

居民用氣價(jià)格調(diào)整落實(shí)比較困難的城市是長(zhǎng)春，2010年11月16日已發(fā)出公告，擬于當(dāng)年12月下旬舉行上調(diào)民用燃?xì)鈨r(jià)格聽證會(huì)，受國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人“保持天然氣價(jià)格穩(wěn)定”，以及國(guó)家發(fā)改委電報(bào)要求暫時(shí)凍結(jié)天然氣等調(diào)價(jià)方案出臺(tái)的影響，只能再尋時(shí)機(jī)。再等到窗口期，2013年2月25日才開完聽證會(huì)，等走完審批程序，正好趕上國(guó)家發(fā)改委對(duì)“4月起我國(guó)天然氣價(jià)格將大幅上漲”辟謠表態(tài)。如呼應(yīng)國(guó)家發(fā)改委的表態(tài)，則可能使打開的調(diào)價(jià)窗口期再次關(guān)閉，而長(zhǎng)春市2元/ m3的民用天然氣價(jià)格自1996年確定后一直未變，長(zhǎng)春市政府頂住壓力，于2013年3月1日宣布，從4月1日起上調(diào)民用天然氣價(jià)格[29]。其中在聽證方案中并未出現(xiàn)民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

還有在聽證方案中試圖建立民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但在價(jià)格聽證環(huán)節(jié)被否決，如寧夏回族自治區(qū)2012年4月20日在銀川組織召開了全區(qū)民用天然氣價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)，結(jié)果被認(rèn)為建立上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制時(shí)機(jī)不成熟，部分與會(huì)者對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出了異議，提出將來(lái)再調(diào)整民用天然氣價(jià)格還應(yīng)召開聽證會(huì)。由此說明當(dāng)時(shí)建立此機(jī)制尚未達(dá)成共識(shí)[30]。

從民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立歷程可以看出，天然氣上游價(jià)格的上漲是居民用氣價(jià)格調(diào)整和建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制最關(guān)鍵的動(dòng)因，由于各地情況差異巨大、涉及地方治權(quán)，其中制約因素眾多、進(jìn)展緩慢，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立不平衡，具體機(jī)制細(xì)節(jié)差異較大，已建的制度呈現(xiàn)多樣性、不規(guī)范、執(zhí)行有條件、甚至拖延不執(zhí)行等。即便是如此，陸續(xù)建立起來(lái)的民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制接下來(lái)又重回“冷宮”。

2.2 居民用氣階梯價(jià)格制度

隨著天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的深入，2011年后，為突破居民用氣提價(jià)難題，政府開始探索居民用氣階梯定價(jià)辦法，2012年開始加快探索步伐。從省一級(jí)看，當(dāng)時(shí)主要有3種做法：第一種，在省一級(jí)范圍試圖整體推進(jìn)，制定全省統(tǒng)一的試行指導(dǎo)意見，各地分別聽證后實(shí)施，以河南、湖南省為代表，前者于2011年12月10日起開始試行；第二種，在省一級(jí)范圍有試行的整體安排，但無(wú)統(tǒng)一指導(dǎo)意見，選擇重點(diǎn)地區(qū)優(yōu)先試行，各地分別制定自己的方案，以江蘇省為代表，2012年8月起在主要地區(qū)陸續(xù)開始對(duì)各自方案召開聽證會(huì)；第三種，在省一級(jí)范圍沒有試行的整體安排，由省內(nèi)各地根據(jù)自身情況，自愿推進(jìn)，以四川省都江堰市、湖北省武漢市為代表，前者于2012年3月1日起開始試行[31]。從居民用氣階梯價(jià)格制度看，在中國(guó)北方，用氣的一個(gè)“大頭”是采暖。用相對(duì)低價(jià)的煤炭供暖是北方長(zhǎng)期形成的習(xí)慣，與福利是連在一起的，現(xiàn)在突然讓居民用貴一些的天然氣，并且采暖費(fèi)用還得按階梯算，北方的居民很難接受，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)北方幾乎都沒有推行階梯氣價(jià)；而在中國(guó)南方，采暖季節(jié)較短，天然氣供暖需求主要集中在追求較舒適生活的家庭，這些家庭較容易通過用氣量被區(qū)分出來(lái)，承受能力也相對(duì)較高，能承擔(dān)氣價(jià)上漲帶來(lái)的成本，關(guān)鍵是對(duì)采暖沒有形成是普遍享有的“福利”觀念，而是把燃?xì)獠膳暈橐环N新增加的高消費(fèi)項(xiàng)。因此推行階梯氣價(jià)南方較北方要更順利。居民用氣階梯價(jià)格制度的推行必須照顧到上述地區(qū)差異[29]。

因?yàn)樯鲜龅莫?dú)特原因等，晚于居民用電、用水的全國(guó)性天然氣階梯價(jià)格制度指導(dǎo)意見，國(guó)家發(fā)改委直到2014年3月20日才推出。《關(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》[32]中的前3項(xiàng)內(nèi)容為：①按照滿足不同用氣需求，將居民用氣量分為三檔。②各檔氣量?jī)r(jià)格實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)，其中：第一檔氣價(jià)，按照基本補(bǔ)償供氣成本的原則確定，并在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定；第二檔氣價(jià)，按照合理補(bǔ)償成本、取得合理收益的原則制定，價(jià)格水平原則上與第一檔氣保持1.2倍左右的比價(jià)；第三檔氣價(jià)，按照充分體現(xiàn)天然氣資源稀缺程度、抑制過度消費(fèi)的原則制定，價(jià)格水平原則上與第一檔氣保持1.5倍左右的比價(jià)。③各地可結(jié)合當(dāng)?shù)貧夂?、采暖用氣需求等?shí)際情況，單獨(dú)制定獨(dú)立采暖用氣階梯價(jià)格制度，也可綜合考慮采暖用氣和非采暖用氣情況，將獨(dú)立采暖用氣納入統(tǒng)一階梯價(jià)格制度。按照統(tǒng)一部署，2015年底前所有已通氣城市均應(yīng)建立起居民生活用氣階梯價(jià)格制度。今后凡制定或調(diào)整居民用氣銷售價(jià)格的城市，要同步建立起階梯價(jià)格制度；已實(shí)行階梯氣價(jià)的城市，則要根據(jù)本指導(dǎo)意見進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

3 中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制存在的問題

3.1 只是高氣價(jià)、高漲價(jià)等預(yù)期的過渡制度，缺乏后續(xù)安排，出現(xiàn)新的“雙軌制”

從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，推行階梯價(jià)格的目的，是當(dāng)短期內(nèi)能源價(jià)格大幅上漲時(shí)，最大限度地化解上漲對(duì)使用者帶來(lái)的影響。2013年3月，由于天然氣將提價(jià)的消息走漏，曾引發(fā)全國(guó)多地居民排隊(duì)搶購(gòu)天然氣的現(xiàn)象。同年6月中國(guó)政府決定加快推進(jìn)天然氣與替代能源的合理比價(jià)關(guān)系時(shí)，當(dāng)時(shí)正處于高油價(jià)期，從油氣比價(jià)關(guān)系看，天然氣價(jià)格在中國(guó)國(guó)內(nèi)的用戶端每立方米至少要上調(diào)1元人民幣，這還沒包括居民用氣的配氣和調(diào)峰費(fèi)用。為此，將非居民用氣與居民用氣價(jià)格加以區(qū)分，對(duì)居民用氣價(jià)格不做調(diào)整。以存量氣為例，連續(xù)3年上調(diào)氣價(jià)，當(dāng)2015年2月決定實(shí)現(xiàn)存量氣與增量氣價(jià)格并軌，在省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”時(shí)，使得原本就存在的對(duì)居民用氣價(jià)格的“交叉補(bǔ)貼”問題異常突出。根據(jù)測(cè)算，美國(guó)居民氣價(jià)與工業(yè)氣價(jià)的比值，隨著季節(jié)的變化，比值在1.2～5.0之間波動(dòng)，2010年前均值為2.0，2010年后均值上升為3.0（圖1）；而中國(guó)當(dāng)時(shí)主要城市的居民氣價(jià)與工業(yè)氣價(jià)的比值在0.66～0.71。也就是說，消滅了非居民用氣價(jià)格的“雙軌制”，卻出現(xiàn)了非居民用氣與居民用氣價(jià)格的“雙軌制”。

中國(guó)就是在這樣一個(gè)“雙軌制”條件下，推動(dòng)建立起居民用氣階梯價(jià)格制度的。以一檔氣為例，要求氣價(jià)按照基本補(bǔ)償供氣成本的原則確定，并在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定?？梢哉f，按照指導(dǎo)意見建立的居民用氣階梯價(jià)格制度包含著明顯的過渡特征。即使如此，也是在國(guó)務(wù)院的督辦下，居民用氣階梯價(jià)格制度才勉強(qiáng)在全國(guó)建立起來(lái)，以山東省聊城市為例，2015年10月20日就召開了居民階梯氣價(jià)聽證會(huì)，2016年12月30日才下發(fā)通知，于2017年1月1日起執(zhí)行居民用氣階梯價(jià)格制度[33]。

3.2 各地民用氣階梯定價(jià)落地制度難以適應(yīng)氣價(jià)市場(chǎng)化

從各地民用氣階梯定價(jià)落地制度來(lái)看，以長(zhǎng)春、天津、北京市為例，執(zhí)行居民階梯氣價(jià)時(shí)間依次為：2016年2月1日、2015年11月1日、2016年1月1日，其相關(guān)情況如表1～3所示[33]：

圖1 美國(guó)居民用氣價(jià)格、工業(yè)用氣價(jià)格及其比價(jià)關(guān)系曲線圖

從上述3地的情況可以看出，一檔氣的一般生活用氣部分的每戶年用氣量最高可達(dá)300 m3，北京市甚至高達(dá)350 m3；家庭人口多，氣量可以再按人增加；對(duì)壁掛爐自采暖用氣，每戶年用氣量額外再增加。以長(zhǎng)春市為例，95%以上的居民家庭用氣不增加支出，高于國(guó)家指導(dǎo)意見的要求。3地的一檔氣價(jià)格，長(zhǎng)春市執(zhí)行的是2013年3月時(shí)調(diào)整的價(jià)格，天津市執(zhí)行的是2013年10月時(shí)調(diào)整的價(jià)格，北京市執(zhí)行的是2012年12月時(shí)調(diào)整價(jià)格。實(shí)際上，那次價(jià)格調(diào)整均與2010年5月上游價(jià)格的上調(diào)有關(guān)，盡管跟進(jìn)調(diào)整時(shí)間滯后，但都跟進(jìn)了。也就是說居民用氣價(jià)格，一檔氣量范圍內(nèi)的價(jià)格2012年或2013年后未再調(diào)整過。這與近幾年，特別是2014年下半年以來(lái)，國(guó)際油氣能源市場(chǎng)的劇烈變化是嚴(yán)重脫節(jié)的。從3地民用氣階梯定價(jià)落地制度看，這實(shí)際上是居民用氣價(jià)格長(zhǎng)期不動(dòng)的方案。出現(xiàn)這一情況的原因還在于，中央政府執(zhí)行非居民用氣與居民用氣價(jià)格的“雙軌制”，對(duì)居民用氣價(jià)格未再作任何調(diào)整。

表1 長(zhǎng)春市居民生活用氣階梯價(jià)格表

表2 天津市居民生活用氣階梯價(jià)格表

表3 北京市居民生活用氣階梯價(jià)格表

從3地民用氣階梯定價(jià)落地制度看，針對(duì)階梯定價(jià)制度，只有北京市建立了居民生活用氣上、下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，長(zhǎng)春市和天津市根本沒有建立居民生活用氣上、下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)今后上游價(jià)格變化，缺乏價(jià)格聯(lián)動(dòng)傳導(dǎo)機(jī)制。而且北京市建立的是居民各檔用氣價(jià)格統(tǒng)一按照調(diào)整額調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，遇有價(jià)格上調(diào)時(shí)，實(shí)際上將縮小各階梯的級(jí)差比例。

上述問題的存在說明：各地民用氣階梯定價(jià)落地制度難以適應(yīng)氣價(jià)市場(chǎng)化的要求，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革仍然任重道遠(yuǎn)。

3.3 居民用氣的上游價(jià)格已多年未調(diào)整，有可能引發(fā)多重矛盾疊加爆發(fā)

目前，居民用氣部分約占天然氣下游市場(chǎng)份額的20%，大部分門站環(huán)節(jié)的價(jià)格從2010年上調(diào)后就一直沒有變化過；主要是2014年后，由地方政府通過價(jià)格聽證程序，建立居民生活用氣階梯價(jià)格制度，確定了終端居民用氣價(jià)格水平，其中一檔氣價(jià)格基本上是根據(jù)2010年上游價(jià)格調(diào)整后的水平確定，此后一直沒有變化。當(dāng)然，對(duì)新增用氣城市居民用氣門站價(jià)格按該?。▍^(qū)、市）調(diào)整后的（存量氣）門站價(jià)格政策執(zhí)行，一檔氣價(jià)格相對(duì)稍高。在民用氣階梯定價(jià)制度落地過程中，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制已經(jīng)受到嚴(yán)重沖擊、甚至破壞。另一方面，近年天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的改革步伐明顯加快，居民用氣與非居民用氣價(jià)格機(jī)制的“雙軌制”負(fù)面影響越來(lái)越大；特別是隨著國(guó)際油氣價(jià)格的回升（圖2），“交叉補(bǔ)貼”重新突出，居民用氣不承擔(dān)“調(diào)峰費(fèi)用”，用戶“交叉補(bǔ)貼”和地區(qū)“交叉補(bǔ)貼”將惡化，嚴(yán)重扭曲資源配置。

隨著國(guó)際油價(jià)的變化，天然氣在能源間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力是不斷變化的。從圖3可以看出，長(zhǎng)期看，盡管2013年以來(lái)天然氣價(jià)格有所回落，但美國(guó)天然氣在能源間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力比以往歷史上卻有大幅度的提升，而歐洲和日本則變化不大；短期看，低油價(jià)時(shí)，天然氣價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力減弱，高油價(jià)時(shí)則相反。同期的中國(guó)從2013年以來(lái)，曾連續(xù)3年提高（存量）天然氣價(jià)格，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速換擋，天然氣價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力更是大幅度下降?，F(xiàn)在，油價(jià)開始企穩(wěn)回升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向好，2017年全國(guó)天然氣需求量增速重回兩位數(shù)（華北地區(qū)超過20%），而居民用氣和“煤改氣”數(shù)量的持續(xù)增加，使得民生用氣需求量急速擴(kuò)大，“交叉補(bǔ)貼”“調(diào)峰費(fèi)用”持續(xù)外溢，導(dǎo)致工業(yè)、發(fā)電等非居民用戶的天然氣價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力下降，引發(fā)深層用氣結(jié)構(gòu)性矛盾，影響了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 美國(guó)、歐洲、日本的天然氣價(jià)格及同期布倫特原油現(xiàn)貨價(jià)格變化曲線圖

圖3 原油價(jià)格與美國(guó)、歐洲、日本的天然氣價(jià)格比值變化曲線圖

4 完善中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制的有利“窗口期”及面臨的挑戰(zhàn)

4.1 有利“窗口期”

從民用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的需要來(lái)看，目前至少有依次遞進(jìn)的3個(gè)問題：①價(jià)格缺乏變化；②對(duì)其價(jià)格嚴(yán)重的“交叉補(bǔ)貼”；③缺乏含采暖的民用氣調(diào)峰氣價(jià)制度。特別是隨著加大治理霧霾力度，“煤改氣”不斷推進(jìn)，很多煤改氣項(xiàng)目改造后，天然氣需求具有了民生特征，用氣價(jià)格受到民用氣價(jià)格制度的掣肘；在經(jīng)濟(jì)下行期，工業(yè)、發(fā)電等用氣對(duì)氣價(jià)敏感度增加，受民用氣價(jià)格制度的影響，難以降低前者用氣價(jià)格，民用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革這塊“硬骨頭”要盡快啃下來(lái)。綜合各方面的情況，筆者認(rèn)為2018年是開始推動(dòng)這件事的“窗口期”[34]，理由如下：

1）2018年開始，推出的現(xiàn)有相關(guān)制度安排陸續(xù)到點(diǎn)或到位。2017年11月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》提出到2020年，“深化非居民用天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，適時(shí)放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，完善居民用氣價(jià)格機(jī)制”。 2016年10月推出的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》，從2017年1月1日起施行，原來(lái)列在管道運(yùn)輸價(jià)格中的調(diào)峰費(fèi)用將被取消。2016年10月《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》已明確：儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格和儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣實(shí)施市場(chǎng)化定價(jià)?，F(xiàn)有相關(guān)制度安排陸續(xù)到點(diǎn)或到位，因天然氣調(diào)峰需求產(chǎn)生的天然氣價(jià)格變化將在市場(chǎng)上顯現(xiàn)，并要求加以疏導(dǎo)，而最大的天然氣季節(jié)性調(diào)峰需求就來(lái)源于居民采暖用氣和大量“煤改氣”項(xiàng)目。

2）國(guó)際油氣價(jià)格處于相對(duì)低價(jià)期。按照阿格斯的統(tǒng)計(jì)，從東北亞的LNG價(jià)格看，2013年，價(jià)格介于14.40～19.85美元/mmBtu；2014年，價(jià)格介于9.69～20.15美元/mmBtu，市場(chǎng)表現(xiàn)出的是處于大幅下降期；2015年，價(jià)格介于6.57～10.15美元/mmBtu；2016年，價(jià)格介于4.05～9.65美元/mmB-tu；2017年，價(jià)格介于5.45～11.30美元/mmBtu，氣價(jià)進(jìn)入低位盤整期。據(jù)國(guó)際機(jī)構(gòu)的看法，2018年國(guó)際油價(jià)將在55～65美元/桶徘徊，2019、2020年將有上漲，但仍處于相對(duì)低油價(jià)期，國(guó)際油價(jià)即便是向上波動(dòng)也難回高位。由此看來(lái)，國(guó)際市場(chǎng)的天然氣價(jià)格也將處于低位盤整期，對(duì)民用氣價(jià)格引入可變因素，特別是將調(diào)峰成本更多引入民用氣價(jià)是難得的“窗口期”。

3）相關(guān)試點(diǎn)取得了一些經(jīng)驗(yàn)。按照2015年11月國(guó)家發(fā)改委對(duì)非居民用天然氣門站價(jià)格的政策，2016年11月在部分地區(qū)，天然氣供應(yīng)商對(duì)非居民用天然氣門站價(jià)格采用了上浮定價(jià)策略，2017年冬季，天然氣供應(yīng)商對(duì)非居民用天然氣門站價(jià)格普遍采用了上浮定價(jià)策略；同時(shí)，進(jìn)入上海石油天然氣交易中心進(jìn)行市場(chǎng)化交易的天然氣數(shù)量穩(wěn)步上升，對(duì)于天然氣價(jià)格的市場(chǎng)化來(lái)說，這些都拓展了作用范圍和加強(qiáng)了作用強(qiáng)度；2017年引入LNG和管道氣的競(jìng)價(jià)交易，探索天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制新嘗試[35]。2016年11月國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于福建省天然氣門站價(jià)格政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》也“撕開”了一條口子，福建省的門站也不再區(qū)分非民用氣與民用氣的價(jià)格。其實(shí)此前，福建就已經(jīng)開始了居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化的探索，以廈門市為例，從2016年1月1日起開始執(zhí)行居民用管道天然氣階梯價(jià)格，三檔氣按1.0︰1.2︰1.5的固定級(jí)差比例制定。已分別于2016年8月1日、10月1日和2017年1月1日、3月1日、4月1日、5月1日根據(jù)上游進(jìn)口氣價(jià)情況6次調(diào)整了居民用氣價(jià)格，對(duì)中國(guó)的民用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革做出了有益的探索。

考慮到民用氣價(jià)格變化主要由上游價(jià)格變化拉動(dòng)，傳導(dǎo)需要時(shí)間，即便2018年開始推動(dòng)，也要到當(dāng)年下半年才會(huì)體現(xiàn)在終端用戶頭上。從目前的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，這個(gè)時(shí)間段節(jié)奏安排確實(shí)是“窗口期”。

4.2 面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)然，完善中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制也面臨著較大的挑戰(zhàn)，主要來(lái)自于以下方面：

1）多年來(lái)，中國(guó)一直奉行居民用氣低價(jià)格的價(jià)格政策，居民習(xí)以為常，特別是北方傳統(tǒng)采暖區(qū)，低價(jià)格采暖是傳統(tǒng)福利的少數(shù)僅留“果實(shí)”。想要大幅度削減“交叉補(bǔ)貼”，建立采暖的居民用氣調(diào)峰氣價(jià)制度，居民將面臨用氣價(jià)格的經(jīng)常波動(dòng)，特別是需要大幅度提高居民用氣成本。對(duì)此，圖1展示的美國(guó)居民用氣價(jià)格變化規(guī)律是一個(gè)寫照。鑒于中國(guó)的用氣傳統(tǒng)、國(guó)家發(fā)展觀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)發(fā)展差異，可以推斷，中國(guó)居民用氣價(jià)格相對(duì)工業(yè)用氣價(jià)格至少5年中期內(nèi)，不可能達(dá)到美國(guó)的狀態(tài)。即使政府主動(dòng)作為，削減“交叉補(bǔ)貼”，建立采暖的居民用氣調(diào)峰氣價(jià)制度很可能是10年左右的長(zhǎng)期任務(wù)。

2）2013年大范圍區(qū)域性霧霾持續(xù)發(fā)生后，大范圍“煤改氣”成為重要選項(xiàng)，特別是《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》[36]的嚴(yán)格執(zhí)行，使得2017年下半年特別是進(jìn)入冬季后，北方的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，大家都見到了嚴(yán)格控煤特別是嚴(yán)控散煤的治霾效果。當(dāng)然，天然氣“氣荒”，特別是部分居民生活采暖受到嚴(yán)重影響，使政府部門的控煤節(jié)奏、范圍有所放緩。但是，一旦霧霾問題反彈，持續(xù)控煤又會(huì)重新強(qiáng)化。為配合“煤改氣”的推進(jìn)，2017年9月19日，國(guó)家發(fā)改委推出《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見》[26]，為支持農(nóng)村“煤改氣”，按居民用氣價(jià)格，嚴(yán)控“煤改氣”采暖用氣門站價(jià)格和銷售價(jià)格。

其實(shí)，2014年4月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》[37]，明確除保障民生用氣，還要支持推進(jìn)“煤改氣”工程，到2020年累計(jì)滿足“煤改氣”工程用氣需求1 120×108m3。大范圍“煤改氣”工程的實(shí)施，將擴(kuò)大民生相關(guān)用氣范疇，也要求從氣價(jià)上支持推進(jìn)“煤改氣”工程。這使得天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的步伐受到限制，特別是增大了居民用氣價(jià)格改革的難度。

5 完善中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制的對(duì)策

5.1 居民用氣價(jià)格機(jī)制要與天然氣價(jià)格市場(chǎng)化統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，抓好價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

從天然氣價(jià)格市場(chǎng)化2005年進(jìn)入中級(jí)階段以來(lái)，在2013年6月前，居民用戶與其他用戶天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格多同時(shí)、同步調(diào)整，只有在2007年11月曾只對(duì)工業(yè)用戶單獨(dú)上調(diào)過出廠基準(zhǔn)價(jià)格[38]，在上游價(jià)格顯示出居民用氣價(jià)格機(jī)制與天然氣價(jià)格市場(chǎng)化分離的跡象，開啟“交叉補(bǔ)貼”快車道。受上游價(jià)格調(diào)整的影響，只是居民用氣終端價(jià)格在調(diào)整節(jié)奏更滯后、力度更小，但在國(guó)家發(fā)改委的督導(dǎo)下，陸續(xù)建立起來(lái)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，配氣成本實(shí)際上有了“配氣價(jià)格”的影子，但這是在價(jià)格聽證過程中被動(dòng)形成的。沿天然氣產(chǎn)業(yè)鏈看，目前的居民用氣價(jià)格機(jī)制中，政府的作用是：市縣地方政府管配氣價(jià)格，很多地方政府仍直接管居民氣價(jià)；省級(jí)地方政府管省級(jí)管道運(yùn)輸價(jià)格，偶有統(tǒng)買統(tǒng)賣安排；中央政府管天然氣跨省基干線管道運(yùn)輸價(jià)格和部分管道氣省級(jí)基準(zhǔn)門站價(jià)格。這其中，通過價(jià)格聯(lián)動(dòng)這一關(guān)鍵機(jī)制，將各環(huán)節(jié)價(jià)格、費(fèi)用沿天然氣產(chǎn)業(yè)鏈傳輸?shù)骄用裼脷饨K端價(jià)格，基本可以實(shí)現(xiàn)居民用氣價(jià)格與天然氣價(jià)格市場(chǎng)化同步協(xié)調(diào)。在2013年6月后，特別是居民用氣階梯價(jià)格制度建設(shè)過程中，一方面來(lái)自上游價(jià)格調(diào)整動(dòng)力停滯，另一方面價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制受到?jīng)_擊、甚至取消。同時(shí)，中央政府明確提出配氣價(jià)格，并以指導(dǎo)意見方式對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和啟動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制[23]。

居民用氣價(jià)格機(jī)制是整個(gè)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革背景下的有機(jī)組成部分之一，20%左右份額的居民用氣價(jià)格機(jī)制將“粘連”非居民用氣價(jià)格機(jī)制，扭曲并干擾非居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化的推進(jìn)。為此，需要盡快將居民用氣價(jià)格機(jī)制與天然氣價(jià)格市場(chǎng)化統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，并與后者進(jìn)行銜接，以防止出現(xiàn)末端梗阻。

5.2 加大居民用氣上游價(jià)格可變動(dòng)的制度安排

從近10多年的實(shí)踐來(lái)看，只有上游的天然氣價(jià)格調(diào)整了，才能提供下游居民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立和完善的動(dòng)力。從居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革需要看，首先要解決價(jià)格缺乏變化的問題，要讓門站價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)供求的變化而變動(dòng)起來(lái)。其后才是解決“交叉補(bǔ)貼”、調(diào)峰氣價(jià)制度的問題。從中國(guó)當(dāng)前的情況看，LNG市場(chǎng)主體較多、價(jià)格市場(chǎng)化程度高?？梢越?jīng)過競(jìng)爭(zhēng)，選擇優(yōu)秀的第三方，由其采集LNG價(jià)格信息、編制LNG價(jià)格指數(shù)、定期發(fā)布指數(shù)變化信息。根據(jù)LNG價(jià)格指數(shù)測(cè)算一定時(shí)間段內(nèi)（如跨年采暖季的4個(gè)月為一個(gè)時(shí)間段）的移動(dòng)平均變化情況，據(jù)此確定居民用氣門站價(jià)格調(diào)整方向和幅度，按期調(diào)整（如4個(gè)月）。這種調(diào)整的重點(diǎn)是使居民用氣價(jià)格在門站可以隨市場(chǎng)價(jià)格行情的變化而定期改變。其基本思路是實(shí)現(xiàn)門站價(jià)格的可變動(dòng)，待條件具備時(shí)再逐步提高天然氣價(jià)格波動(dòng)的基準(zhǔn)水平。通過居民用氣門站價(jià)格的變動(dòng)，可以帶動(dòng)建立起價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在此之前，可以利用與替代能源價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制過渡。

從近年的實(shí)踐來(lái)看，居民用氣價(jià)格有固化的傾向，倒置了完善中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制需要克服三大問題的循序，使居民用氣上游價(jià)格上調(diào)成了“禁區(qū)”，似乎一提上調(diào)價(jià)格就會(huì)影響民生，造成矛盾的積累和深化；特別是大范圍“煤改氣”工程的實(shí)施，使得民生相關(guān)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。這就需要政府部門主動(dòng)作為，突破深層障礙。

5.3 注意運(yùn)用“窗口期”機(jī)遇，化解居民用氣價(jià)格“交叉補(bǔ)貼”的歷史問題

在非居民用管道氣基準(zhǔn)門站價(jià)格制度未退出前，根據(jù)替代能源價(jià)格、管輸價(jià)格等的變化情況，下調(diào)管道氣基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)（如2015年11月[18]和2017年9月[25]的做法），可以保持居民用氣上游價(jià)格不動(dòng)；上調(diào)管道氣基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，可以同步提高居民用氣上游價(jià)格。通過這種方式，逐步化解居民用氣價(jià)格 “交叉補(bǔ)貼”的歷史問題。應(yīng)該看到，經(jīng)過2015年11月的氣價(jià)調(diào)整，“交叉補(bǔ)貼”問題已得到大幅度緩解，以北京市和上海市為例，調(diào)整前居民用氣價(jià)格與門站價(jià)格（代替工業(yè)用氣價(jià)格）的比分別為0.84、0.87，調(diào)整后分別為1.14、1.38。即便非居民用管道氣基準(zhǔn)門站價(jià)格制度退出后，對(duì)難于一步到位的地區(qū)，可以設(shè)立民用氣上游基準(zhǔn)門站價(jià)格的過渡制度，通過提高基準(zhǔn)門站價(jià)格，繼續(xù)化解“交叉補(bǔ)貼”問題?；狻敖徊嫜a(bǔ)貼”和天然氣價(jià)格覆蓋調(diào)峰成本問題，就民用氣而言，是相互關(guān)聯(lián)著的，但化解的方式不同。

在這里，筆者一直反對(duì)將居民用氣和非居民用氣門站價(jià)格“并軌”的提法，即使在門站環(huán)節(jié)，未來(lái)兩者的價(jià)格仍將有較大差距，前者要更高，價(jià)格的變化方式和幅度也不同，本不在一個(gè)軌上，何來(lái)“并軌”。

5.4 逐步調(diào)整供氣調(diào)峰代價(jià)的承擔(dān)主體，完善調(diào)峰代價(jià)分擔(dān)機(jī)制

居民用氣及采暖用氣需求是產(chǎn)生天然氣季節(jié)性高峰負(fù)荷的最重要原因。天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段后，以中國(guó)北方為主的天然氣季節(jié)調(diào)峰費(fèi)用逐漸形成由管輸環(huán)節(jié)、天然氣生產(chǎn)商、中國(guó)南方地區(qū)、天然氣工業(yè)用戶等分擔(dān)的模式。隨LNG價(jià)格市場(chǎng)化，冬季保供時(shí)，城市燃?xì)馀錃馍滩少?gòu)一部分高價(jià)LNG等保供用氣，地方政府給予一定財(cái)政補(bǔ)貼，由此城市燃?xì)馀錃馍毯偷胤秸渤袚?dān)了一部分天然氣季節(jié)調(diào)峰費(fèi)用。這種天然氣季節(jié)性高峰負(fù)荷費(fèi)用的承擔(dān)主體多有錯(cuò)位，扭曲了資源配置，也嚴(yán)重加劇了“交叉補(bǔ)貼”。隨著居民用氣地區(qū)范圍的擴(kuò)大、用氣量的增加，特別是大范圍“煤改氣”的推進(jìn)，天然氣季節(jié)調(diào)峰費(fèi)用分擔(dān)模式急需加以改革。從制度設(shè)計(jì)上，在取消管輸環(huán)節(jié)加入的調(diào)峰費(fèi)用后，要逐步減小天然氣生產(chǎn)商、天然氣工業(yè)用戶等分擔(dān)的調(diào)峰費(fèi)用，增加居民用氣及采暖用氣戶的調(diào)峰費(fèi)用，過渡期可以適當(dāng)加大財(cái)政補(bǔ)貼，完善調(diào)峰代價(jià)分擔(dān)機(jī)制。這不僅要在民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制上下功夫，而且還要在供熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)上建立配套政策、機(jī)制。

5.5 推動(dòng)居民用氣價(jià)格機(jī)制改革試點(diǎn)

中國(guó)民用氣價(jià)格機(jī)制改革的難點(diǎn)在北方地區(qū)，至少要加快開展在該地區(qū)的試點(diǎn)工作?，F(xiàn)行的非居民用氣與居民用氣價(jià)格的“雙軌制”不能是價(jià)改“禁區(qū)”。2016年11月在福建已撕開了一個(gè)試點(diǎn)的口子，其門站也不再區(qū)分非民用氣與民用氣的價(jià)格。但就民用氣價(jià)改而言，福建試點(diǎn)解決的是氣價(jià)隨市場(chǎng)行情的可變問題，而對(duì)化解“交叉補(bǔ)貼”和天然氣價(jià)格覆蓋調(diào)峰成本問題的幫助則不大，要突破這一難題需要回到北方嘗試解決的辦法。從選取福建試點(diǎn)過程的情況看，再選某一省試點(diǎn)比較困難，可以在東部沿海地區(qū)或東部地區(qū)先推開民用氣深化價(jià)改試點(diǎn)，采用區(qū)域差異化辦法階梯推進(jìn)。

6 結(jié)論

1）居民用氣價(jià)格機(jī)制是天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的整體組成部分之一。2013年6月前基本相互適應(yīng)，之后相互脫節(jié)。今后，完善、改革的大方向是要使前者適應(yīng)后者。

2）中國(guó)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革仍將處于中級(jí)階段，目前有謀劃高級(jí)階段內(nèi)容的舉措，完善居民用氣價(jià)格機(jī)制有利于推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革。

3）隨著天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革推進(jìn)，完善居民用氣價(jià)格機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，估計(jì)耗時(shí)在10年左右。

4）完善居民用氣價(jià)格機(jī)制目前面臨著一些突出問題，但在面臨挑戰(zhàn)的同時(shí)也處于有利的“窗口期”，要加快啟動(dòng)。

5）完善中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制有可供選擇的對(duì)策。

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[18] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于降低非居民用天然氣門站價(jià)格并進(jìn)一步推進(jìn)價(jià)格市場(chǎng)化改革的通知[EB/OL]. (2015-11-18)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201511/t20151118_758904.html.National Development and Reform Commission. Notice on Reducing Gate Price of Natural Gas in the Non-Residential Sector and Future Promoting the Reform of Price Marketization[EB/OL].(2015-11-18)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/ gzdt/201511/t20151118_758904.html.

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[20] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知[EB/OL]. (2016-10-15)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zwfwzx/zfdj/jggg/201610/t20161019_823111.html.National Development and Reform Commission. Notice about Clarifying the Price Policies for Gas Storage Facilities[EB/OL].(2016-10-15)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zwfwzx/zfdj/jggg/201610/t20161019_823111.html.

[21] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于推進(jìn)化肥用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的通知[EB/OL]. (2016-11-05)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201611/t20161110_826163.html.National Development and Reform Commission. Notice of Promoting the Reform of Price Marketization of Natural Gas for Chemical Fertilizer Consumers[EB/OL]. (2016-11-05)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/ zcfbtz/201611/t20161110_826163.html.

[22] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于福建省天然氣門站價(jià)格政策有關(guān)事項(xiàng)的通知[EB/OL]. (2016-11-11)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201611/t20161115_826638.html.National Development and Reform Commission. Notice on Relevant Matters of Policy about Gate Price of Natural Gas in Fujian Province[EB/OL]. (2016-11-11)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201611/t20161115_826638.html.

[23] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見[EB/OL]. (2017-06-20)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/22/content_5204625.htm.National Development and Reform Commission. Guidance of Enhancing Supervision and Management of Natural Gas Distribution Price[EB/OL]. (2017-06-20)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/22/content_5204625.htm.

[24] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于核定天然氣跨省管道運(yùn)輸價(jià)格的通知[EB/OL]. (2017-08-29) [2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859306.html.National Development and Reform Commission. Notice on Ap-Proving the Prices of Cross-Provincial Pipeline Transportation of Natural Gas[EB/OL]. (2017-08-29)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859306.html.

[25] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于降低非居民用天然氣基準(zhǔn)門站價(jià)格的通知[EB/OL]. (2017-08-29)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859307.html.National Development and Reform Commission. Notice on Reducing Benchmark Gate Price of Natural Gas in the Non-Residential Sector[EB/OL]. (2017-08-29)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859307.html.

[26] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見[EB/OL]. (2017-09-19)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201709/t20170925_861387.html National Development and Reform Commission. Suggestion on Pricing Policy of Clean Heating in Northern China[EB/OL].(2017-09-19)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201709/t20170925_861387.html.

[27] 北京市發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于調(diào)整我市民用天然氣銷售價(jià)格的通知[EB/OL]. (2007-03-30)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/26d3f886ec3a87c24028c4e7.html.Beijing Municipal Commission of Development and Reform. Notice on the Adjustment of Residential Natural Gas Sales Price in Beijing[EB/OL]. (2007-03-30)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/26d3f886ec3a87c24028c4e7.html.

[28] 北京市發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于調(diào)整本市居民天然氣銷售價(jià)格的通知[EB/OL]. (2012-11-30)[2017-11-20]. http://news.makepolo.com/3525169.html.Beijing Municipal Commission of Development and Reform.Notice on the Adjustment of Residential Natural Gas Sales Price in Beijing[EB/OL]. (2012-11-30)[2017-11-20]. http://news.makepolo.com/3525169.html.

[29] 劉毅軍. 從民用氣視角看價(jià)改之難[J].中國(guó)石油石化,2013(9):28.Liu Yijun. The difベculty of pricing reform from the perspective of natural gas delivered to residential consumers[J]. China Petrochem, 2013(9):28.

[30] 寧夏回族自治區(qū)物價(jià)局. 關(guān)于全區(qū)居民生活用天然氣價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)參加人意見及采納情況[EB/OL]. (2012-05-04)[2017-11-20]. http://www.nxcpic.gov.cn/BulletionAction.do.Ningxia Price Bureau. Opinion and Adoption of the Participants in the Hearing of Natural Gas Price Adjustment in the Whole Region[EB/OL]. (2012-05-04)[2017-11-20]. http://www.nxcpic.gov.cn/BulletionAction.do.

[31] 劉毅軍. 規(guī)范階梯氣價(jià)要走好五步棋[J]. 中國(guó)石油石化,2012(17): 33.Liu Yijun. Regulate the ladder gas price to take five moves[J].China Petrochem, 2012(17): 33.

[32] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見[EB/OL]. (2014-03-20)[2017-11-20]. http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201403/t20140321_603786.html.National Development and Reform Commission. The Guidance about Establishing and Perfecting the Tiered Pricing for Household Natural Gas[EB/OL]. (2014-03-20)[2017-11-20]. http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201403/t20140321_603786.html.

[33] 劉毅軍. 觀民用氣階梯定價(jià) 思天然氣價(jià)改走向[J]. 中國(guó)化工信息, 2017(2) :38-39.Liu Yijun. View ladder pricing of natural gas delivered to residential consumers and reflect the trend of natural gas pricing reform[J]. China Chemical News, 2017(2): 38-39.

[34] 劉毅軍. 要敢啃民用氣價(jià)改這塊“硬骨頭”[N]. 中國(guó)石油報(bào),2017-02-28(2).Liu Yijun. Dare to come over the difベculty of pricing reform of natural gas delivered to residential consumers[N]. China Petroleum Daily, 2017-02-28(2).

[35] 劉毅軍. 天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制新嘗試[N]. 中國(guó)石油報(bào),2017-09-19(2).Liu Yijun. A new attempt on the formation mechanism of natural gas price marketization[N]. China Petroleum Daily, 2017-09-19(2).

[36] 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部. 關(guān)于印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》的通知[EB/OL]. (2017-08-21)[2017-11-20]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201708/t20170824_420330.htm.Ministry of Environmental Protection of the People's Republic of China. Notice of Printing 2017-2018 Years of Autumn and Winter Air Pollution Comprehensive Treatment in Beijing, Tianjin, Hebei and Their Surrounding Areas[EB/OL]. (2017-08-21)[2017-11-20]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201708/t20170824_420330.htm.

[37] 國(guó)務(wù)院辦公廳. 轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制若干意見的通知[EB/OL]. (2014-04-23)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/23/content_8777.htm.General Ofベce of the State Council of the People's Republic of China. Notice of the General Ofベce of the State Council on Forwarding the Several Opinions of the National Development and Reform Commission Concerning the Establishment of a Longterm Mechanism Ensuring the Stable Supply of Natural Gas[EB/OL]. (2014-04-23)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/23/content_8777.htm.

[38] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格有關(guān)問題的通知[EB/OL]. (2007-11-08)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/94848bd280eb6294dd886c9d.html.National Development and Reform Commission. The Notice about the Issue of Adjusting the Natural Gas Price[EB/OL]. (2007-11-08)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/94848bd280eb6294dd886c9d.html.