沈芷薇+楊裕澄

一、什么是PPP

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即“政府和社會(huì)資本合作”模式，可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中指出：“政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，即由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”即PPP模式強(qiáng)調(diào)在政府和社會(huì)資本之間建立起一種長期、全過程、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴性質(zhì)的合作關(guān)系，以提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和供給效率。

近年來，國家支持推廣PPP模式的政策導(dǎo)向在國內(nèi)掀起“PPP熱潮”，當(dāng)下“PPP”模式正作為一種新型的重要融資渠道，逐漸滲透到政府、社會(huì)資本家、民營企業(yè)家的融資觀念中。目前主要投資集中在基建、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)等項(xiàng)目上，而養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目中投資熱度較高的領(lǐng)域是醫(yī)療、老年社區(qū)服務(wù)及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

2015年“供給側(cè)改革”的思路提出后，政府和社會(huì)資本合作模式成為改革的重要抓手。李克強(qiáng)總理在談到供給側(cè)改革時(shí)，明確提出“必須從供需兩端加大結(jié)構(gòu)性改革力度，以擴(kuò)大有效需求倒逼供給升級，要深化改革，尤其是投融資體制改革，充分運(yùn)用公私合營（PPP）、特許經(jīng)營等改革方式。”2017年3月16日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》，提出制定社會(huì)力量進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域的具體方案，明確工作目標(biāo)和評估辦法，引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP模式參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營，開展PPP項(xiàng)目示范。

二、我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境分析

目前我國人口老齡化加劇催生“養(yǎng)老危機(jī)”，“少子化”、“空巢化”等核心問題愈加凸顯：截至2016年，60歲以上老年人口已達(dá)2.2億，而80歲以上老年人口已達(dá)1300萬，約占全國老年總?cè)丝诘?.7%，且每年增加4.7%。預(yù)計(jì)到2020年，我國60歲以上老年人口將增加到2.55億人，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右。由于我國出生率的大幅下降和預(yù)期壽命的不斷增加，老齡化進(jìn)程呈現(xiàn)加快趨勢，人口老齡化已成為我國面臨的最重要的民生問題之一。然而，與之相對的是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的滯后。我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境是：養(yǎng)老需求旺盛但給付能力不足。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于被定性為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)完全由財(cái)政撥付。然而作為“未富先老”的國家，在中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府職能轉(zhuǎn)型緩慢的條件下，中國很難拿出大量資金投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，從而導(dǎo)致了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、設(shè)施陳舊、服務(wù)質(zhì)量低、無法滿足老年人需求等問題。目前我國養(yǎng)老事業(yè)尚處于起步階段。2016年，我國60歲以上老人每千人床位數(shù)29.4張，僅為國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的一半左右，存在較大差距。

目前比較盛行的養(yǎng)老模式主要有三種：居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老指老年人居住在自己或血緣親屬的家庭中，由其他家庭成員承擔(dān)提供養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用；社區(qū)養(yǎng)老是老年人居住在自己或血緣親屬家中，由政府向社會(huì)購買服務(wù)并上門提供給老人；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則是老年人集中居住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老人提供專業(yè)的醫(yī)療及養(yǎng)老服務(wù)。這三種養(yǎng)老模式在我國最為盛行的是居家養(yǎng)老模式，目前我國約有96%的老年人使用該模式。這是由我國的國情與傳統(tǒng)文化決定的，自古以來儒家文化、養(yǎng)兒防老、世代同堂的觀念便根植在國人的思想中，老人享受在家中的大家長地位，更愿意與子女一起生活。這種家居養(yǎng)老的模式實(shí)際上減去了一部分政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，然而卻加重了青年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由于獨(dú)生子女政策，一對獨(dú)生子女夫妻將來要承擔(dān)四位老人的養(yǎng)老壓力，而目前二胎政策的全面放開，使夫妻承擔(dān)的贍養(yǎng)成本愈發(fā)增多。加上目前社會(huì)貧富差距擴(kuò)大、房價(jià)激增、工作市場競爭力強(qiáng)等問題，青年一代終究會(huì)不堪重負(fù)。因此，家居養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過度勢在必行。

社會(huì)養(yǎng)老包含社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老兩種模式。然而，我國是未富先老的國家。美國在跨入老齡化國家時(shí)，其人均收入在5000～10000美元，而我國步入老齡化階段的人均收入僅為1000美元?？紤]到我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并且處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，政府難以投入大量的資金在購買社區(qū)服務(wù)上。同理，在建設(shè)福利院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，政府也無法撥出更多資金。目前社區(qū)養(yǎng)老和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量堪憂，資金匱乏已成為我國養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的主要阻力。而一些高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，價(jià)格則為多數(shù)人所承擔(dān)不起。據(jù)統(tǒng)計(jì)，天津一家高級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一年所需的花費(fèi)是40萬人民幣。

三、基于PPP模式的養(yǎng)老現(xiàn)狀分析及路徑構(gòu)建

將PPP模式應(yīng)用于我國養(yǎng)老是基于我國當(dāng)前國情得出的可行之策。PPP模式是政府與私人利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的共同體關(guān)系。在這種模式下，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減少，而私人組織的投資風(fēng)險(xiǎn)也大大降低。在當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展停滯不前的情況下，引進(jìn)PPP模式可以有效地改善現(xiàn)狀。首先，私人組織與政府共同出資，可以有效解決政府單方面推行養(yǎng)老項(xiàng)目的資金瓶頸，且有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，通過鼓勵(lì)社會(huì)資本的介入，活躍市場資本，且政企雙方建立長期合作伙伴關(guān)系能夠提高運(yùn)營效率。其次，一些對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)望而卻步的私人組織，通過與政府合作獲得堅(jiān)實(shí)的保障，大大降低投資風(fēng)險(xiǎn)，從而得以跨入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域，并能發(fā)揮其在資金、技術(shù)、管理和運(yùn)營方面的專業(yè)優(yōu)勢。養(yǎng)老是為我國民生做服務(wù)，解決我國民本問題，對樹立企業(yè)的形象，弘揚(yáng)社會(huì)正能量，都有良性的效果與示范。因此，“PPP+養(yǎng)老”模式能實(shí)現(xiàn)“雙贏”，有效擴(kuò)大我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模數(shù)量，緩解和改善因養(yǎng)老資源欠缺帶來的社會(huì)壓力，有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供不同層次的服務(wù)，滿足多元化的養(yǎng)老需求。

然而，在PPP養(yǎng)老模式的路徑構(gòu)建中，應(yīng)注意避免過度重視融資。如果是以彌補(bǔ)財(cái)政赤字、資金短缺為主要?jiǎng)訖C(jī)，順應(yīng)政府的資金需求導(dǎo)向，以PPP之名行債務(wù)融資之實(shí)，造成重引資輕效率，這樣的合作伙伴關(guān)系極不穩(wěn)固，實(shí)際上偏離了PPP模式對伙伴關(guān)系的定義。PPP模式的推行應(yīng)當(dāng)基于提升國有壟斷經(jīng)營模式下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)營效率這一初衷。endprint

同時(shí)，在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的具體實(shí)踐過程中，政府和私營機(jī)構(gòu)在合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建上會(huì)面臨諸多問題。第一，政企雙方的權(quán)責(zé)劃分缺乏科學(xué)權(quán)威的參照標(biāo)準(zhǔn)。PPP模式中構(gòu)建的合作伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是“公平和效率”，發(fā)揮雙方各自稟賦的優(yōu)勢。而在PPP項(xiàng)目運(yùn)營期間，雙方的權(quán)責(zé)界限往往會(huì)變得模糊，例如演進(jìn)為由政府部門主導(dǎo)、私人部門從屬的關(guān)系。第二，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有資本回收周期長的特性，要求建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，政府和私人機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以尋求“最佳”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為立足點(diǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方。第三，PPP養(yǎng)老模式中，競爭壓力的匱乏會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低，在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目投標(biāo)過程中建立競爭機(jī)制才能確保私營部門提供有效的投標(biāo)。第四，公私合作伙伴關(guān)系難以保持長期穩(wěn)定，存在長期契約短期化趨向，隨著時(shí)間推移，公私雙方的分歧如不能得到及時(shí)調(diào)解，其伙伴關(guān)系便可能背離“共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的初衷。

四、PPP養(yǎng)老模式的實(shí)施路徑及對策建議

為確保PPP養(yǎng)老項(xiàng)目有效落地，促進(jìn)政府和私人部門構(gòu)建長期穩(wěn)固的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)當(dāng)注重權(quán)責(zé)分立、風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、競爭體制等多項(xiàng)體系的建立。首先，政企雙方必須認(rèn)同該交易不是一個(gè)買賣合同而是一種合作關(guān)系，雙方要共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。明確雙方各自的職責(zé)，對所有權(quán)的分配、權(quán)利和責(zé)任的識別、商業(yè)模型的構(gòu)建等進(jìn)行商議，并且在互動(dòng)過程中應(yīng)遵循公平、適當(dāng)?shù)脑瓌t。其次，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)戰(zhàn)略。先識別項(xiàng)目中所有風(fēng)險(xiǎn)，檢驗(yàn)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，交予哪一方控制更為妥當(dāng)，政府可將合適的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，私營部門不具相應(yīng)能力管理的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由政府回收風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配遵從成本—效益原則，力求達(dá)到“最佳風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”。同時(shí)，競標(biāo)過程中需要引入競爭機(jī)制，激勵(lì)私人機(jī)構(gòu)以最大限度的提高設(shè)施服務(wù)效率以及增加可維護(hù)性、降低項(xiàng)目壽命周期成本為目的進(jìn)行設(shè)計(jì)。通過建立充滿競爭的合格競標(biāo)者市場，鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)差異化、多元化的服務(wù)，激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)造力和活力。最后，要建立長期穩(wěn)固的公私合作伙伴關(guān)系。在許多市場條件下，在PPP模式中，政府和私營部門在許多重要的商業(yè)問題上雙方還存在很大的分歧，政府通過PPP項(xiàng)目和市場進(jìn)行對話的價(jià)值便得以彰顯。公私雙方需制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目管理合同，同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念強(qiáng)化契約精神，強(qiáng)化平等意識，只有在公司雙方處于平等地位的前提下才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作，雙方應(yīng)始終將“效率—公平”取向確立為項(xiàng)目全生命周期中的核心價(jià)值取向。

對于中央政府層面，則應(yīng)鼓勵(lì)私人部門進(jìn)入該領(lǐng)域，加大資金支持力度，設(shè)立中央層面的PPP引導(dǎo)基金，為社會(huì)資本、參與PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資。“PPP+養(yǎng)老”模式將為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)這一成長型朝陽產(chǎn)業(yè)注入新的生機(jī)。

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[2]周正祥，張秀芳.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟件學(xué)，2015（01）.

（作者單位：南京師范大學(xué)。指導(dǎo)老師：李金生）endprint