陳麗萍，趙曉宇,陳 靜，湯文豪，楊 杰,劉 偉，張迎新，曹庭語，吳初國，馬永歡

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國土資源部國土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812)

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置是一個(gè)世界性問題，背后反映的是如何處理資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。十八大報(bào)告提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，是對(duì)實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展以及怎樣發(fā)展這一重大戰(zhàn)略問題的科學(xué)回答。如何在“五位一體”總體布局處理資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)關(guān)系是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所須解決的問題，而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)是其中一個(gè)重要問題。梳理分析美國等其他國家處理自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的做法及背后考量，其充分考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境、社會(huì)等多重因素的處置模式值得我們借鑒。

1 妥善處置自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)是很多礦業(yè)國面臨的問題

截至2017年9月底，全球有超過23萬個(gè)自然保護(hù)區(qū)，其中21萬個(gè)以上自然保護(hù)區(qū)位于陸上，占陸地面積15%左右。據(jù)世界資源研究所等機(jī)構(gòu)估算，全球現(xiàn)有約75%的探礦和采礦區(qū)位于自然保護(hù)價(jià)值高、流域壓力大的地區(qū)；25%以上的礦業(yè)項(xiàng)目位于自然保護(hù)區(qū)10 km半徑內(nèi)；世界遺跡保護(hù)區(qū)中有25%受礦業(yè)項(xiàng)目影響。很多礦業(yè)國存在自然保護(hù)區(qū)與礦業(yè)權(quán)重疊現(xiàn)象。比如墨西哥國家公園中有1 600多個(gè)礦業(yè)權(quán)，自然保護(hù)區(qū)中有10%左右的面積與礦業(yè)權(quán)重疊[1]；巴西亞馬遜自然保護(hù)區(qū)中30%的面積與礦業(yè)權(quán)重疊；秘魯亞馬遜自然保護(hù)區(qū)中17%與油氣礦業(yè)權(quán)重疊；菲律賓有一半以上的勘查和采礦特許權(quán)與高度生態(tài)敏感區(qū)重合等[2]。就如何處置兩者關(guān)系各國始終存在爭論。以2017年為例，美國總統(tǒng)特朗普要減少自然保護(hù)區(qū)面積，解除某些類別的自然保護(hù)區(qū)采礦禁令；巴西總統(tǒng)發(fā)布政令允許亞馬遜森林采礦，因多方反對(duì)撤回；菲律賓環(huán)保部門決定禁止露天采礦；加拿大擬修改《油氣資源法》，允許在海洋保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行油氣開發(fā)；哥倫比亞要大幅增加自然保護(hù)區(qū)面積且終止新建自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)；澳大利亞政府也迫于工業(yè)界壓力，擱置建立西澳大利亞州海岸海洋保護(hù)地計(jì)劃，簽發(fā)了地震勘測(cè)許可證等。這些抉擇的背后既有黨派競爭因素，也有經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等其他因素。

2 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦問題決策的權(quán)力呈階梯式且程序公開

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)限制或禁止采礦是普遍性規(guī)定。就哪級(jí)政府可設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、哪個(gè)自然保護(hù)區(qū)可以進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)根據(jù)影響大小，決策部門也會(huì)由高向低呈階梯式排列。以美國為例。美國國會(huì)、總統(tǒng)及內(nèi)政部長均有權(quán)限制某些土地內(nèi)的礦業(yè)活動(dòng)，以保護(hù)該區(qū)域的科學(xué)、風(fēng)景、歷史、生態(tài)、環(huán)境、空氣、水或考古資源的價(jià)值，或用于特殊用途或?yàn)樘囟ǖ墓材康幕蚍桨割A(yù)留該土地。只有國會(huì)有權(quán)通過立法規(guī)定哪些土地永遠(yuǎn)禁止采礦；只有國會(huì)有權(quán)決定保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出?？偨y(tǒng)可根據(jù)《遺跡法》決定收回哪些聯(lián)邦土地禁止采礦。內(nèi)政部一旦授予了礦業(yè)權(quán)，其只有暫停執(zhí)行礦業(yè)權(quán)的權(quán)力，通常沒有收回礦業(yè)權(quán)的權(quán)力，這種暫停涉及到比如保護(hù)區(qū)的敏感期，或政府需要時(shí)間評(píng)價(jià)礦業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境生態(tài)的影響等。內(nèi)政部最多可暫停20年對(duì)某些區(qū)域發(fā)放礦業(yè)權(quán)(美國聯(lián)邦法典第30章209條)。

在權(quán)力階梯配置的同時(shí)，要求程序公開。一是自然保護(hù)區(qū)信息公開。公示自然保護(hù)區(qū)及其限定條件是自然保護(hù)區(qū)主管部門的義務(wù)。如加拿大不列顛哥倫比亞省規(guī)定，公園設(shè)立要在土地登記簿、有測(cè)繪局長簽字的文件或通過法令、官方公告公布。澳大利亞等國建立自然保護(hù)區(qū)信息系統(tǒng)，可網(wǎng)絡(luò)查詢到每個(gè)自然保護(hù)區(qū)的范圍、坐標(biāo)、地形圖、禁止事項(xiàng)及法律依據(jù)等，自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管部門要提供咨詢服務(wù)。

二是在進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動(dòng)決策時(shí)要公開征求意見。以美國為例。就美國黃石公園周邊是否允許鈾礦開采的決策中，評(píng)價(jià)過程涉及廣泛的公眾參與，包括部落、環(huán)境組織、礦業(yè)界、州和地方政府及其他利益相關(guān)人等，收到來自全球92個(gè)國家的81 000余份建議。其發(fā)布的環(huán)境影響聲明草案收到297 000份建議。這些建議都需要在環(huán)評(píng)報(bào)告中考慮。完成環(huán)評(píng)后，2012年，美國內(nèi)政部部長肯薩拉薩爾宣布20年內(nèi)暫停在大峽谷周圍100萬英畝的范圍內(nèi)新設(shè)鈾礦請(qǐng)求權(quán)，以后可根據(jù)情況延期。

3 以對(duì)自然保護(hù)區(qū)和礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估為基礎(chǔ)來決策

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)代表的是環(huán)境生態(tài)保護(hù)公共利益，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止或限制礦業(yè)活動(dòng)是國際自然保護(hù)區(qū)立法的總體趨勢(shì)。然而因礦床位置的不可移動(dòng)性、礦產(chǎn)資源稀缺性和不可再生性，礦業(yè)涉及前期投資額巨大、勘查投資項(xiàng)目成功率極低(不及1%)以及礦業(yè)用地的有限性和臨時(shí)性(通常占全部土地面積的1%左右，我國居民點(diǎn)和工礦用地占地表面積3.3%)，加之礦業(yè)承載著為國家提供資源保障、增加收入、提供就業(yè)、促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展等公共利益，因此自然保護(hù)區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)公共利益決策，需要考慮礦業(yè)的公共利益。美國、加拿大、澳大利亞等國家在進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)劃定時(shí)，要對(duì)壓覆礦床及正在進(jìn)行的礦業(yè)活動(dòng)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。綜合美國、英國、加拿大、澳大利亞、芬蘭、南非等國家的情況，其評(píng)估主要包括根據(jù)現(xiàn)有資料，對(duì)擬建自然保護(hù)區(qū)的礦產(chǎn)資源潛力、礦業(yè)權(quán)屬狀況及已發(fā)生的勘查開發(fā)投資進(jìn)行分析；對(duì)礦產(chǎn)資源潛力及礦業(yè)開發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響進(jìn)行詳細(xì)評(píng)價(jià)，作為衡量自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的機(jī)會(huì)成本依據(jù)；對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)涉及戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估；對(duì)自然保護(hù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估并與礦業(yè)公共利益價(jià)值進(jìn)行對(duì)比分析。

4 根據(jù)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)分布進(jìn)行保護(hù)區(qū)調(diào)整和補(bǔ)償

國際自然保護(hù)聯(lián)盟將自然保護(hù)區(qū)分為嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、國家公園、自然遺跡、生活環(huán)境/物種管理地區(qū)、陸地海洋保護(hù)景觀和資源管理保護(hù)區(qū)等六類，并建議各成員國在立法中禁止在前四類自然保護(hù)區(qū)中從事礦業(yè)活動(dòng)，在后兩類自然保護(hù)區(qū)中遵守嚴(yán)格規(guī)定從事礦業(yè)活動(dòng)[3]。美國、加拿大、澳大利亞等國家在自然保護(hù)區(qū)劃定及是否允許采礦決策中，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)功能個(gè)案決定是否允許進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)及允許哪類礦業(yè)活動(dòng)。在自然保護(hù)區(qū)的劃定中，會(huì)根據(jù)礦產(chǎn)資源賦存狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值的評(píng)估結(jié)果對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行范圍或級(jí)別方面的相應(yīng)調(diào)整。比如澳大利亞西澳州環(huán)保局成立后，對(duì)擬建保護(hù)區(qū)評(píng)估的結(jié)果是，在454個(gè)保護(hù)區(qū)中，有123個(gè)有礦業(yè)或石油權(quán)益，通過調(diào)整保護(hù)區(qū)邊界或更改等級(jí)解決兩者兼容，最后只剩8個(gè)礦業(yè)權(quán)仍位于保護(hù)區(qū)。此外，還對(duì)B級(jí)和C級(jí)保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查，將936個(gè)保護(hù)區(qū)中672個(gè)無礦產(chǎn)資源潛力的升為A級(jí)保護(hù)區(qū)。澳大利亞北領(lǐng)地的游俠鈾礦是南半球最富的鈾礦，澳大利亞在建卡卡杜國家公園時(shí)，就把該礦排除在國家公園外。1983年，西澳大利亞州在卡里基尼山脈國家公園授予了金礦采礦租約。1984年，澳大利亞西澳大利亞州就其對(duì)這些租約上的沖擊型金礦開采投資發(fā)布報(bào)告，規(guī)定在國家公園宣布后，只有在采礦租約涉及戰(zhàn)略礦產(chǎn)以及礦產(chǎn)資源稀缺且價(jià)值高的情況下，才允許從事礦業(yè)活動(dòng)[4]。

如果政府在礦業(yè)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，但權(quán)衡各項(xiàng)公共利益后仍決定進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)而終將對(duì)環(huán)境造成較大破壞的情況下采取措施，將會(huì)確保自然保護(hù)區(qū)面積占補(bǔ)平衡及相應(yīng)提高其他自然保護(hù)區(qū)級(jí)別。比如在芬蘭，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)能否采礦的決策主要涉及芬蘭政府、環(huán)保部和主管礦業(yè)的貿(mào)工部。如果評(píng)估和征求意見表明礦業(yè)活動(dòng)不會(huì)對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)價(jià)值產(chǎn)生較大負(fù)面影響，貿(mào)工部可授予礦業(yè)權(quán)，批準(zhǔn)建立采礦區(qū)；如果結(jié)論是將產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，則貿(mào)工部需將此提交給上級(jí)政府。政府可通過全體大會(huì)決定是否出于必要的原因允許項(xiàng)目進(jìn)行[5]。在自然保護(hù)區(qū)開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境有較大影響的情況下，如果政府出于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益比如就業(yè)等的考量，確需損害一部分生態(tài)價(jià)值允許采礦，則需要對(duì)破壞的生態(tài)予以補(bǔ)償，補(bǔ)償方式可有很多種，比如擴(kuò)大保護(hù)區(qū)面積、提高棲息地級(jí)別或提出建立新的自然保護(hù)區(qū)等[5]。

5 多措并舉嚴(yán)格監(jiān)管，減少自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)

為切實(shí)保護(hù)自然保護(hù)區(qū)，美國、加拿大、澳大利亞等國采取多種手段盡量減少自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的數(shù)量，其結(jié)果是盡管未明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)退出，但也實(shí)現(xiàn)了大幅減少自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的目的。這些手段包括實(shí)行更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、清理無效礦業(yè)權(quán)、鼓勵(lì)和勸說礦業(yè)權(quán)人放棄礦業(yè)權(quán)或縮減礦業(yè)權(quán)面積、由環(huán)境公益機(jī)構(gòu)補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人投資后放棄礦業(yè)權(quán)、置換他處礦業(yè)權(quán)、對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)征收更高的權(quán)利金等。比如根據(jù)澳大利亞昆士蘭州提議作為國家公園和地區(qū)公園的地區(qū)勘查許可的更新政策，礦業(yè)權(quán)人可在任何時(shí)間自愿削減礦權(quán)地，包括放棄重疊區(qū)內(nèi)的礦權(quán)地。地?zé)岬V權(quán)人可在任何時(shí)候提出自動(dòng)放棄在提議的保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)[6]。該法也鼓勵(lì)權(quán)利人主動(dòng)同政府聯(lián)系，協(xié)商解決方案。如果能在變更前提出自動(dòng)放棄礦業(yè)權(quán)，政府部門將考慮對(duì)由同一礦權(quán)人持有的該區(qū)域外類似礦業(yè)權(quán)一個(gè)放棄假期(relinquishment holiday)[6]。2014年，澳大利亞西澳州設(shè)立澳大利亞最大的國家公園金伯利國家公園，該公園所包括的米切爾地臺(tái)區(qū)涉及5億t鋁土礦儲(chǔ)量和14個(gè)采礦租約。2015年，力拓和美鋁主動(dòng)放棄西澳大利亞州新礦山開發(fā)計(jì)劃，同時(shí)同意支付約75萬澳元用于復(fù)墾。力拓、美鋁出于樹立企業(yè)社會(huì)責(zé)任形象及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)情況本就不好的原因，主動(dòng)放棄了礦業(yè)權(quán)。2014年，美國通過《北?？肆饔虮Ｗo(hù)法》，將從蒙大拿州撤出43萬英畝聯(lián)邦土地，永久禁止礦業(yè)活動(dòng)和其他自然資源開發(fā)[7]。在美加合作進(jìn)行北福克流域自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中，加方探礦權(quán)人在獲得環(huán)境公益組織加拿大保護(hù)協(xié)會(huì)資助的勘查投入補(bǔ)償后放棄探礦權(quán)，而美方探礦權(quán)人也在議員的勸說下很快退出80%以上的探礦權(quán)[8]。美國公司之所以放棄，有自然保護(hù)因素，但更主要原因是美國此前法院裁決說明，如果不進(jìn)行充分環(huán)境分析，這些租約難以持續(xù)，既然如此，還不如主動(dòng)退出。而置換是用保護(hù)區(qū)外礦業(yè)權(quán)置換保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)，比如Crown Butte礦業(yè)公司放棄其在黃石公園礦業(yè)項(xiàng)目，政府置換一塊價(jià)值6 500萬美元的聯(lián)邦土地作為補(bǔ)償。正是采用各種手段，使保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)大幅減少，比如美國1990年規(guī)定30萬英畝國家森林土地不許新設(shè)礦業(yè)權(quán)時(shí)，有5 000多個(gè)有效礦業(yè)權(quán)，而目前只剩下少數(shù)礦業(yè)權(quán)。

6 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)以避免項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源

在已建自然保護(hù)區(qū)中劃定礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)，保護(hù)礦產(chǎn)資源免遭貧化。如英國在保護(hù)區(qū)中還有礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)，主要為免于受地表項(xiàng)目限制。國家規(guī)劃政策框架要求當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)規(guī)劃機(jī)構(gòu)劃定礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)并采取合適的政策。專門設(shè)立國家公園礦產(chǎn)規(guī)劃局，該局的工作并不是去判斷是否最終要進(jìn)行采礦，而是要說明該區(qū)域存在重要礦產(chǎn)資源，進(jìn)而確保在土地相關(guān)規(guī)劃中，礦產(chǎn)資源情況得以考慮。如其2010年采用了湖區(qū)國家公園核心戰(zhàn)略，政策CS30規(guī)定了政策原則是要保護(hù)國家公園內(nèi)的礦產(chǎn)資源。指出“我們將保護(hù)礦產(chǎn)資源，避免因其他形式的開發(fā)使礦產(chǎn)資源不必要地貧瘠化”，這些工作將會(huì)使用最佳可獲得的地質(zhì)和礦產(chǎn)資源信息，比如英國地質(zhì)調(diào)查局的礦產(chǎn)資源劃線數(shù)字化信息等。其劃定了對(duì)國家和當(dāng)?shù)鼐哂兄匾饬x的特殊礦產(chǎn)，包括砂礫、石灰石、火成巖和變質(zhì)巖、頁巖等。每年有監(jiān)控報(bào)告并監(jiān)督開發(fā)計(jì)劃實(shí)施效果[9]。英國在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上多數(shù)公園局就是礦產(chǎn)規(guī)劃局。在礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行某些非礦活動(dòng)需要得到規(guī)劃許可，確保這種非礦活動(dòng)不會(huì)減損礦產(chǎn)資源的整體價(jià)值。在所有土地利用和空間規(guī)劃決策中都將考慮這個(gè)問題。如此做的主要原因是，因礦業(yè)活動(dòng)的位置是不可選擇的，只能在有礦的地方開采，因此礦產(chǎn)必須受到保護(hù)，避免非礦開發(fā)使其貧化。為確保礦產(chǎn)資源得到保護(hù)，英國規(guī)定了很多具體工作步驟，包括使用最佳可得信息、向礦產(chǎn)機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門咨詢劃定礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)；在政策圖件上劃定礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)；采納明確的開發(fā)管理政策，說明需要如何處理礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)的非礦開發(fā)建議，需采取何種行動(dòng)申請(qǐng)建議，解決失去開采資源能力的風(fēng)險(xiǎn)。

7 礦業(yè)權(quán)處置注意信賴?yán)姹Ｗo(hù)但仍存在大量此類訴訟

美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家在自然保護(hù)區(qū)相關(guān)立法中均規(guī)定自然保護(hù)區(qū)設(shè)立前存在的礦業(yè)權(quán)繼續(xù)有效，而且在礦業(yè)權(quán)人滿足法定條件時(shí)予以續(xù)期和變更。比如澳大利亞《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》規(guī)定，“對(duì)聯(lián)邦保護(hù)區(qū)的優(yōu)先使用權(quán)繼續(xù)有效”，在聯(lián)邦保護(hù)區(qū)設(shè)立前的土地或海床上的礦業(yè)權(quán)將繼續(xù)有效，而且在滿足“經(jīng)部長書面同意；并服從部長決定的任何條件”的情況下，可更新或延期。

由于資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)利益沖突明顯，因此無論政府如何決策都可能導(dǎo)致行政訴訟，涉及外商投資企業(yè)的情況下，還可能引發(fā)國際仲裁申請(qǐng)。從國外發(fā)生的訴訟看，主要涉及：一是對(duì)自然保護(hù)區(qū)創(chuàng)設(shè)和劃界的程序非法之訴；二是對(duì)政府取消礦業(yè)權(quán)之非法征收之訴；三是政府發(fā)布在某些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)停發(fā)礦業(yè)權(quán)之任意行政之訴；四是礦業(yè)權(quán)人無法獲得林業(yè)等其他許可之變相征收之訴；五是自然保護(hù)區(qū)采礦導(dǎo)致的環(huán)保失職之訴等。各國正是在這些訴訟中不斷完善相關(guān)立法。

比如美內(nèi)政部暫停發(fā)放黃石公園附近新設(shè)礦業(yè)權(quán)就引發(fā)美勘查采礦協(xié)會(huì)、國家礦業(yè)協(xié)會(huì)、核能機(jī)構(gòu)、亞利桑那-猶他地方經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，Quaterra資源公司等企業(yè)對(duì)內(nèi)政部提起訴訟。這些案子最后被合并成一個(gè)案子Yount v.Salazar (933 F.Supp.2d 1215 (D.Ariz.2013))。其主要基于美國地質(zhì)調(diào)查局和土地管理局未準(zhǔn)確評(píng)估礦業(yè)權(quán)撤出區(qū)可采礦床的數(shù)量和規(guī)模，因此對(duì)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分析基于有缺陷的假設(shè)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析對(duì)鈾礦開采會(huì)引發(fā)大型環(huán)境影響缺乏結(jié)論性證據(jù)，反而發(fā)現(xiàn)影響可忽視或不能確定；根據(jù)原著民部落在保護(hù)區(qū)中宣布傳統(tǒng)文化財(cái)產(chǎn)或圣地的權(quán)利，聯(lián)邦政府違憲地將這些原住民部落的權(quán)利凌駕于所有其他宗教的權(quán)利之上。2014年9月30日，法院作出有利于內(nèi)政部的裁決后，原告又提起上訴。通常，國外的裁決不會(huì)直接決定是否撤銷礦業(yè)權(quán)或者撤銷礦業(yè)活動(dòng)。比如在2016年愛達(dá)荷州保護(hù)聯(lián)盟對(duì)美國林務(wù)局因其批準(zhǔn)美國獨(dú)立礦業(yè)公司(AIMMCO)發(fā)放采礦許可(批準(zhǔn)采礦計(jì)劃)一案中，在該采礦計(jì)劃中，森林服務(wù)局允許其在3年中，每個(gè)夏季571次卡車出入荒野。該公司還將使用自卸卡車、推土機(jī)、鉆機(jī)等。原告指責(zé)其違反了《荒野法》(要求對(duì)國會(huì)指定的荒野采礦作業(yè)進(jìn)行特殊保護(hù))、《國家森林法》和《國家環(huán)境政策法》，希望法院裁決公司的采礦計(jì)劃無效，美國地區(qū)法院裁決森林管理局沒有滿足法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步努力工作，以保護(hù)公眾權(quán)利和荒野價(jià)值。

因各國立法精細(xì)程度不同，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置有關(guān)的裁決涉及行政自由裁量權(quán)和司法裁決之間的權(quán)力分配等復(fù)雜關(guān)系也不同。在這些訴訟和仲裁中，共同特點(diǎn)也是爭議的焦點(diǎn)主要集中在決策支撐的科學(xué)依據(jù)是否充分。具體包括比如某采礦是否對(duì)環(huán)境生態(tài)造成不可恢復(fù)的負(fù)面影響；要保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)價(jià)值是否大于礦業(yè)活動(dòng)帶來的綜合價(jià)值等。

8 必要情況下進(jìn)行征收但分情況補(bǔ)償

因自然保護(hù)區(qū)劃界定級(jí)已考慮礦業(yè)利益，以及國外自然保護(hù)區(qū)并不絕對(duì)禁止礦業(yè)活動(dòng)，加之礦業(yè)權(quán)征收涉及動(dòng)用公共財(cái)政，程序復(fù)雜且易導(dǎo)致糾紛等，所以因自然保護(hù)區(qū)設(shè)立而大范圍征收礦業(yè)權(quán)的做法易被認(rèn)為過于僵化、政策沒有針對(duì)性及無謂提升自然保護(hù)的成本等，所以并不多見。盡管如此，由于在嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)禁采礦，因此征收之事時(shí)有發(fā)生。美國、加拿大、澳大利亞、南非等通過司法裁決及立法規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的主管部門或更高層次政府有權(quán)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收，對(duì)征收補(bǔ)償有粗細(xì)不一的規(guī)定。

直觀上，礦業(yè)權(quán)征收補(bǔ)償決策面臨的主要是權(quán)衡公共利益與私人利益，但因私人利益過度侵害會(huì)導(dǎo)致公共利益損害，因此本質(zhì)上仍是兩項(xiàng)公共利益間的權(quán)衡。政府要在礦業(yè)權(quán)征收帶來的公共財(cái)政支出、自然保護(hù)價(jià)值以及未能充分補(bǔ)償對(duì)社會(huì)公平效率的損害所帶來的公共利益損失之間權(quán)衡。實(shí)際處理這些問題較復(fù)雜且爭議很大，涉及終止限制礦業(yè)權(quán)是征收還是管制；對(duì)礦業(yè)企業(yè)來說終止礦業(yè)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)屬于礦業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)題中之意還是為公共利益做出的犧牲進(jìn)而應(yīng)由納稅人買單；探礦權(quán)是公共資源之行政合同還是受憲法保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)；未發(fā)現(xiàn)的探礦權(quán)是否是財(cái)產(chǎn)權(quán)；征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是重置成本還是公平市價(jià)等。從目前掌握的資料看，未見千篇一律的標(biāo)準(zhǔn)，總的看，低級(jí)探礦權(quán)不受保護(hù)，比如美國規(guī)定未導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)的探礦權(quán)不屬于憲法保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，澳大利亞也有類似規(guī)定，但實(shí)際操作中，探礦權(quán)人多少能得到些補(bǔ)償。采礦權(quán)征收補(bǔ)償上，加拿大不列顛哥倫比亞省采用公平市場(chǎng)價(jià)值，而美國主要是尋求礦業(yè)權(quán)人私益與環(huán)境保護(hù)公益之間的平衡。

9 積極促進(jìn)自然保護(hù)和采礦代表之間的對(duì)話和協(xié)調(diào)共贏

過去人們普遍認(rèn)為自然保護(hù)利益在劃定自然保護(hù)區(qū)時(shí)較隨意、程序上缺少咨詢且更新速度太慢，保護(hù)手段也過于僵化，認(rèn)為礦業(yè)界是破壞生態(tài)環(huán)境的壞典型。因自然保護(hù)與環(huán)境利益集團(tuán)利益分化嚴(yán)重進(jìn)而矛盾也很大，各自推動(dòng)工作都很困難，導(dǎo)致兩敗俱傷。近年來兩種利益代表正在可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)中從不同層次上增進(jìn)對(duì)話與合作。

一是全球?qū)用嫔希謩e代表自然保護(hù)區(qū)利益和礦業(yè)利益的兩個(gè)最大的國際組織即國際自然保護(hù)聯(lián)盟與國際采礦金屬理事會(huì)從2003年開始就礦業(yè)與生物多樣性等議題展開正式合作，并于2014年底合作發(fā)布《生物多樣性績效評(píng)價(jià)》《國際采礦金屬理事會(huì)采礦和生物多樣性最佳實(shí)踐指南》等文件，兩者合作逐步深入；二是國家層面上，礦業(yè)部門越來越多和越來越深入地參與自然保護(hù)區(qū)劃界、政策制定過程；三是在科研界，隨著生態(tài)地質(zhì)學(xué)等學(xué)科的興起，地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查為自然保護(hù)區(qū)研究提供支撐，也彌補(bǔ)了自然保護(hù)區(qū)調(diào)查經(jīng)費(fèi)不足等問題；四是企業(yè)層面上，礦業(yè)企業(yè)資助自然保護(hù)區(qū)建設(shè)或通過定制性復(fù)墾協(xié)助創(chuàng)設(shè)自然保護(hù)區(qū)案例時(shí)有發(fā)生；五是金融機(jī)構(gòu)方面，如HSBC決定不給位于世界遺產(chǎn)地的能源項(xiàng)目提供金融支持。國際金融公司所制定的標(biāo)準(zhǔn)也使得在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)的項(xiàng)目很難獲得貸款；六是廢棄礦山因其獨(dú)特地貌和地下數(shù)百米深的空穴、露天采礦后形成的鍋狀湖、留下的礦山設(shè)備設(shè)施等，已成為景觀、生物棲息、探險(xiǎn)運(yùn)動(dòng)、游樂、教育科研等地點(diǎn)，為自然保護(hù)區(qū)增添了新的色彩。英國威爾士的雪墩國家公園就曾是廢棄礦山，因其特殊地貌而成為動(dòng)植物棲息地以及地下探險(xiǎn)點(diǎn)。

10 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)處置礦業(yè)權(quán)考慮國家安全文化延續(xù)因素

國際上存在很多跨境自然保護(hù)區(qū)，因各國在這類區(qū)域中安全利益不同，因此在處置這類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)問題時(shí)更多地著眼于國家安全利益。另外在原著民地區(qū)，則考慮哪一種選擇更利于文化的傳承。比如挪威和俄羅斯交界處的北極小鎮(zhèn)斯瓦爾巴，早在冷戰(zhàn)時(shí)期，蘇聯(lián)就擔(dān)心該地區(qū)被挪威或其北約盟國用作軍事基地，蘇聯(lián)外交部和該國在礦業(yè)城巴倫支堡的領(lǐng)事工作就是監(jiān)控形勢(shì)，報(bào)告任何可疑行動(dòng)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯在斯瓦爾巴的政策沒有改變，仍是讓斯瓦爾巴去軍事化。2001年，挪威公布《斯瓦爾巴環(huán)保法》，提出在該地區(qū)建立荒野保護(hù)區(qū)，所提議的科爾斯貝自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有大量煤炭儲(chǔ)量，與俄羅斯特拉斯特阿克提庫格國有煤礦公司要新建的煤礦山恰好重疊。俄羅斯方面認(rèn)為挪威是希望通過自然保護(hù)區(qū)建設(shè)制止俄羅斯在該地區(qū)的存在，而俄羅斯之所以在該地區(qū)開采煤礦就是一種應(yīng)對(duì)手段[10]。另外，在智利等國家，因原著民地區(qū)缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致人口不斷流出，從而威脅到文化傳承，在這樣的自然保護(hù)區(qū)允許采礦，有利于為原著民提供工作機(jī)會(huì)，進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)文化傳承和發(fā)展，這種情況下，礦業(yè)活動(dòng)就成為保存原著民文化的抓手。

以上分析表明，國外在處置自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)問題中，在堅(jiān)守生物多樣性保護(hù)優(yōu)先的戰(zhàn)略方向的同時(shí)，要充分考慮礦業(yè)活動(dòng)的特點(diǎn)及其所承載的公共利益，決策中綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、國家安全等多方面因素，程序上遵循公開透明及依法。

[1] Mexican conservation success threatened by wave of mining concessions[EB/OL].[2016-04-29].https:∥news.mongabay.com/2016/04/mexican-conservation-success-threa-tened-wave-mining-concessions.

[2] M.Miranada,P.Burris,J.F.Bincang,etc.Mining and Critical Ecosystems:Mapping the Risks,2003:17.

[3] Protection and conservation of biological diversity of protected areas from the negative impacts of mining and exploration,code WCC 2000 REC 2.82,Recommendation[R/OL].https:∥portals.iucn.org/library/resrec/search?field_resrec_all_codes_value=2.82&field_resrec_all_titles_value=&field_resrec_type_value=All&sort_by=title&sort_order=ASC.

[4] William M.B,Carr,Frank E.Batini.Exploration and mining in national parks and conservation reserves in Western Australia[J/OL].1993:511.http:∥www.asmr.us/Portals/0/Documents/Conference-Proceedings/1993/0505-Carr.pdf.

[5] Ministry of trade and industry.Exploration and mining in Finland’s protected areas,the Sami Homeland and the Reindeer Herding Area guide[R/OL].http:∥www.euromines.org/system/files/publications/finland.pdf.

[6] Department of Narural Resources and Mines.Operational policyrenewal of exploration permits in areas proposed for national parks and regional parks[R/OL].https:∥www.dnrm.qld.gov.au/?a=109113:policy_registry/operational-policy-exploration-permit-parks.pdf.

[7] We’ve helped stop the threat of mining in the pristine North Fork[R/OL].https:∥www.nature.org/ourinitiatives/regions/northamerica/unitedstates/montana/north-fork-now.xml.

[8] Scott McMillion.How?cMillion.Howonure.Saved?Montana,British Columbia,Canada,and the United States work out a remarkable deal that protects the pristine North Fork of the Flathead region[R/OL].http:∥fwp.mt.gov/mtoutdoors/HTML/articles/2012/flathead.htm#.WXx9VoSGOUk.

[9] Guidance on the planning for mineral extraction in plan making and the application process[R/OL].[2014-10-17].https:∥www.gov.uk/guidance/minerals.

[10] G.Hoogensen,DR.Bazely,M.Goloviznina,et al.Environmental and Human Security in the Arctic[R].2014.