王紫零

內容提要：改革開放以來我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，圈地建城、公民權益受損、環(huán)境破壞、資源浪費等不良現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，給人、資源、環(huán)境造成了很大的壓力。為此，國家提出新型城鎮(zhèn)化建設，正是新型城鎮(zhèn)化之 “新”，對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和建設提出了更多更新的要求，對傳統(tǒng)法律帶來顛覆性的沖擊，同時又強烈需要新生法律來規(guī)范城鎮(zhèn)化的配套發(fā)展，才能破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局。

一 新型城鎮(zhèn)化之“新”帶來的法律沖擊

新型城鎮(zhèn)化雖與過去的以大拆大建、大規(guī)模建設基礎設施、“造城運動”、房地產開發(fā)為特點的城鎮(zhèn)化有所不同，呈現(xiàn)出一些新特點和新要求，但是，正是這種 “新”有突破傳統(tǒng)法律桎梏的強烈需求與愿望。

（一）“人”之城鎮(zhèn)化——缺乏法律制度供給

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設忽視人權的發(fā)展理念，不符合社會公平正義的要求。新型城鎮(zhèn)化的核心含義是人的城鎮(zhèn)化，強調以人為本，是以讓農民變成新市民、提高城鎮(zhèn)人口在總人口中的比重為特征，以使更多的農民共享現(xiàn)代城市文明為目的?？墒侵袊鞘谢奶厥庑员尘霸谟趦蓚€基本的體制前提，即農村集體所有制和城鄉(xiāng)二元體制。原來在計劃經濟體制和城鄉(xiāng)二元體制下設計和制定的一系列制度，沒有得到及時全面的清理和相應的修改。實踐在不斷發(fā)展，而制度卻供不應求，由此造成了新的實踐與舊有制度的現(xiàn)實沖突與社會矛盾，產生了我國社會轉型時期比較突出的制度缺乏癥。當前，我國面臨的一個突出問題就是制度供給的嚴重滯后，制度的短缺是造成城市化中諸多社會問題的重要根源。必須把加強制度供給作為新型城市化的基礎工程，這樣才能解決進城農民的收入、福利、教育和住房等問題，涉及收入和財富的公平分配問題。

（二）農民土地物權化——土地管理法律框架不完整

“土地城市化”過程中，征地和賣地、土地流轉和拆遷補償、宅基地換房操作存在著大量不容忽視的土地法律問題，城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下和與此相關的耕地占用和流失等，都與土地法律框架不完整有關。

1.“公共利益”法律概念模糊

《憲法》第10條規(guī)定 “國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但國家至今未制定具體法律對公共利益進行界定，致使各級政府不管是公共利益還是非公共利益，都啟用征地權征收或征用農村土地。在城市化進程中，在征收農村集體土地過程中，由于 “公共利益”法律概念模糊不清，在土地征收的工程中農民土地權利弱化了，農民的根本利益在這種不合理的情況下受到極大損失。

2.土地法律與政策之間的矛盾

一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權流轉政策與現(xiàn)行的土地法規(guī)有不相容之處，操作起來遇到法律規(guī)定的障礙。又如我國的憲法、土地法都規(guī)定城市市區(qū)的土地屬國家所有，其土地使用權當然由國家進行支配。而憲法、民法也規(guī)定了公民的私有財產、集體財產受法律保護，任何單位、個人不得侵占或毀壞。兩者的權益保護效力均等。二是規(guī)劃立法對象僅限于特定行政區(qū)劃內部。如果說同省地市間的聯(lián)合尚有省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃可作依據的話，那么區(qū)域和規(guī)劃立法空白的弊端顯然在跨省城鎮(zhèn)化藍圖的描繪過程中被陡然放大了 （諸如長三角、京津冀地區(qū)之類）。

3.產權不明

土地產權不明，也是矛盾產生的根源之一。在土地產權不明的情況下，以村委會為代表的村集體掌握著集體土地的處置權。政府為了高效率地解決征收土地問題，往往只通過與村委會交涉來獲取土地。在實際操作過程中，一些村干部出于私心，在沒有征求全體村民意見時就將集體土地出賣，從而獲取大量回扣，漠視了村民民主參與與自我決定的權利。此外，土地產權不明還會產生補償偏低、補償款截留的現(xiàn)象，失地農民權益受損現(xiàn)象十分嚴重。

4.土地征用——農村宅基地流轉的法律制度

《物權法》規(guī)定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。但目前 《土地管理法》等法律和國家有關法規(guī)則規(guī)定，“農村宅基地不能自由流轉”，“農民的住宅不得向城市居民出售”，“有關部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證?！?/p>

1999年1月1日施行的 《土地管理法》規(guī)定：農民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準；農民建住宅，應當符合鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地；出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。中央有關文件也多次明確：農村居民多出的宅基地，要依法收歸集體所有。2004年，國務院 《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！稉７ā芬裁鞔_規(guī)定，宅基地使用權不能用作財產進行抵押?！缎谭ā愤€對非法轉讓土地做出了十分嚴厲的處罰規(guī)定。

按照我國現(xiàn)行法律，農村宅基地使用權只能村民一戶擁有一處宅基地，但不限制在集體經濟組織成員之間附隨流轉。在實際生活中，農村宅基地使用權卻因地上房屋的繼承、買賣、出租、贈與等被附隨流轉，甚至附隨流轉到了非集體經濟組織成員中。比如，父母親的宅基地使用權，因父母的去世繼承而附隨流轉到了非集體經濟組織的子女手中。這就帶來了法律上的尷尬、沖突，抑或是空白。

在城市化進程中，各種違法式改革和創(chuàng)新現(xiàn)象舉不勝舉。例如，在農村集體建設用地入市上，現(xiàn)行土地管理法禁止農村建設用地入市，但處于工業(yè)化、城市化前沿地區(qū)的廣東省，早在20世紀80年代就出現(xiàn)了農村集體建設用地自發(fā)進入市場的現(xiàn)象。農村集體建設用地入市適應了工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要，但與現(xiàn)行法律相抵觸。2005年5月，廣東省政府通過 《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，允許農村集體建設用地入市。相對于 《土地管理法》來說，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》屬于與上位法相抵觸的 “違法政策”。但 《土地管理法》自身也存在嚴重的問題和不適應性。

受現(xiàn)有法律法規(guī)的約束，我國農村宅基地使用權交易市場尚未形成，農民宅基地尚無法進行合法流轉。這種狀況已不適應當前經濟和社會的發(fā)展要求，農村宅基地流轉的法律就必然要變革和創(chuàng)新，國家就必須加快制定農村宅基地流轉的法律制度。

5.房屋拆遷問題—— 《城市房屋拆遷管理條例》

在一些地方的土地征收和房屋拆遷過程中，存在著開發(fā)商和被拆遷人權益不平等的問題，拆遷立法的公平性缺失，直接導致行政執(zhí)法和司法實踐的不公平。目前，我國關于城市房屋拆遷的法律依據是 《城市房屋拆遷管理條例》和 《國有土地上房屋征收與補償條例》，這兩個條例為城市房屋的拆遷提供了法律依據，但從 “拆遷”到 “征收”其間一共走了20年，《城市房屋拆遷管理條例》其本身存在著許多的缺點，其中主要包括以下幾點：（1）根據 《中華人民共和國憲法》規(guī)定，公民私有的合法財產受法律保護，國家有義務對公民的私有財產及繼承權進行保護，如國家因社會需要，征收公民的私有財產，應依法對其進行補償，依據 《中華人民共和國立法法》規(guī)定，房屋拆遷屬于征收公民的私有財產，應由全國人大制定相應法律，并加以調整。但 《城市房屋拆遷管理條例》卻并非是專門針對公民私有財產的征收法律，違反了我國憲法及立法。 （2）拆遷的補償是否合理是房屋拆遷的主要問題，也是引發(fā)矛盾的主要問題，由于 《城市房屋拆遷問題》內容上有很多的不合理，沒有對公民的私有財產盡到保護的責任，導致拆完的補償范圍小，拆遷補償?shù)膬r格評估也有很大缺陷，加之，當前我國的房屋拆遷機構的不獨立，沒有嚴格的拆遷評估監(jiān)管體系，直接損害了公民的利益，使房屋拆遷估價缺少公平公正的原則，導致財務拆遷矛盾糾紛的發(fā)生。

而且，目前我國卻沒有一部專門針對農村房屋征收、補償以及安置搬遷問題的法律法規(guī)。關于集體土地征收征用以及對私有財產補償?shù)拇罅吭瓌t性規(guī)定只是在 《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》等相關條文以及國土、房屋征收部門出臺的一些公告辦法、聽證規(guī)定中有所提及，且太過寬泛，各地地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定的標準也各不相同。一方面是公權力缺乏對私人財產權的尊重，近年來以 “公共利益”的名義剝奪公民合法財產權的惡性事件時有發(fā)生，這不僅危害了社會穩(wěn)定，也傷害了公民對國家的熱情；另一方面是公民缺乏對財產權的安全感，雖然 “保護公民合法私有財產”寫入了憲法，但基于我國憲法尚未司法化，私產缺乏法典的護佑，無恒產也就無恒心，這自然傷害到公民創(chuàng)富的熱情和守富的信心。

《憲法》第10條第三款和第13條宏觀上對土地征收補償和私有財產保護進行了原則性規(guī)定，但我國憲法不具有可訴性，不能作為具體的法律依據，現(xiàn)實中只能作為參考。《土地管理法》規(guī)定涉及公共利益，可以征收征用土地，并對土地及其附著物進行補償。但該法作為土地管理使用方面的專門法律規(guī)范，也只是對土地及其附著物的補償做了簡單規(guī)定，土地補償偏低，更沒有涉及對土地之上房屋的補償?！段餀喾ā返?2條規(guī)定為了公共利益的需要，可以征收集體土地上的房屋及其附屬物等不動產，但必須給予補償且應保障被拆遷人的居住條件。因此，《憲法》《土地管理法》《物權法》對農村房屋拆遷的表述過于原則，不利于保護被拆遷人的合法權益。

2011年 《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺，從公共利益的界定、征收程序、補償標準等幾個方面加以規(guī)范。但是有關個人土地、房屋的征收和拆遷的法律依然是空白的，所以應該加快制定個人土地、房屋征收和拆遷相關的法律，規(guī)范征收過程、完善補償標準、規(guī)范爭端解決方法等，期待新的農房拆遷的法律制度注入城鎮(zhèn)化。

（三）法律面前人人平等——城鄉(xiāng)差別

1.城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)二元結構的束縛對城鄉(xiāng)規(guī)劃法的沖擊

城鄉(xiāng)二元結構的存在，使統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場始終沒有全面建立起來。農村集體所有制和城鄉(xiāng)二元體制沒有及時配套改革，城鄉(xiāng)分割的土地市場使得資源難以在空間上得到最優(yōu)化的配置也拉大了城鄉(xiāng)差距。目前，以 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為代表的一些關鍵領域的核心法律已然出臺，但卻往往因其法律位階的 “居廟堂之高”而無法對 “處江湖之遠”的基層實踐實現(xiàn)直接、充分的行為規(guī)制價值。由此，下位配合性立法不足的問題得以凸顯。而且，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不相協(xié)調。兩個規(guī)劃分屬兩個部門，由于職能各有側重，考慮問題的角度不同，在規(guī)劃編制和實施過程中難以銜接，土地利用規(guī)劃不能對城市土地市場用地活動進行有效調節(jié)和控制。

2.人口自由流動——戶籍制度的束縛

作為城鄉(xiāng)二元結構的制度支撐，不合理的戶籍制度成為享受不同福利的依據，城鄉(xiāng)人口可以在全國各地流動，但相應的社會保障制度等卻不能在全國各地接轉，從而阻礙了人口在城鄉(xiāng)之間自由、合理流動，有損公民移動自由權利，導致離開農村的農民不能自主地退出農村，進入城市的農民工又不能公平地融入城市。而且，以戶籍所屬不同來劃分享受社會福利的等級，這種做法嚴重影響了社會公平。

目前，中國戶籍管理還是遵循1958年出臺的 《中華人民共和國戶口登記條例》，隨著經濟社會的發(fā)展，這一條例顯然不能適應新情況。近幾年，有關戶籍的一些改革，只是停留在國務院的 “通知”層面上。因此，必須加快戶籍立法，使得戶籍改革制度化和法律化以確保其順利實施。雖然現(xiàn)行戶籍制度在打破城鄉(xiāng)二元結構方面有所突破，農村人口向城鎮(zhèn)流動相對自由，但附著在戶籍背后的教育、醫(yī)療、就業(yè)、保障等缺乏相應的配套改革，現(xiàn)行城市失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社保制度將農村居民及農民工排斥在外，一定程度上的歧視性就業(yè)政策和多元結構的勞動力市場依然存在，農民長期徘徊在城市 “正規(guī)”就業(yè)的門外，這些都阻礙和制約了城市化發(fā)展。

3.“半城市化人口”對社會保障法的沖擊

“半城市化人口”是指工作和居住在城鎮(zhèn)中的農業(yè)戶口者，這部分人群雖然遠離農村選擇在城市中就業(yè)和生活，但他們在子女教育、社會保障、住房等方面卻享受不到與城市居民同等的權利。同時，由于在城市里沒有選舉權和被選舉權，“半城市化人口”的政治權利也是缺失的?！鞍氤鞘谢丝凇钡拇嬖诤统鞘芯用窕緳嗬牟粚Φ龋貙ι鐣€(wěn)定和發(fā)展造成不良的影響。近幾年來， “廣東中山沙溪鎮(zhèn)外來人員大規(guī)模聚集”“非京籍家長就異地高考到教育部門口上訪”等事件的發(fā)生，正是對“半城市化”造成公民基本權利不對等從而引發(fā)一系列社會問題的真實反映。以下以社會保障覆蓋不足為例，具體說明 “半城市化人口”基本權利缺失問題。

社會保障供需不平衡、社會保障統(tǒng)籌層次低引起的斷保退保多發(fā)，使得大部分進城務工人員徘徊在當代中國社會保障體系之外，一旦傷病或失業(yè)，將使個人和家庭陷入巨大困境，從而帶來一系列社會問題。

（四）城鎮(zhèn)化對治安管理法的沖擊

1.農民—市民—法律如何替代鄉(xiāng)情治理

農民祖祖輩輩過著農業(yè)的生活，沒出過家門，講得是鄉(xiāng)理鄉(xiāng)情。在城鎮(zhèn)化進程中，村民變成市民，居住方式、生活方式都要變成城市居民的方式，村民開始接觸城市的規(guī)則。從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，從熟人社會到陌生人社會，農民棄農進城務工，要面對一份份協(xié)議，誰能細致地講解大量的法律規(guī)定？事事處處講法律，怎么 “安放”他們心中的鄉(xiāng)理鄉(xiāng)情？

2.熟人社會——陌生人社會的法律轉換

1993年，國務院頒布施行了 《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》是指導我國村鎮(zhèn)建設的基本法規(guī)，有效促進了村鎮(zhèn)建設活動及其管理行為的規(guī)范化和法制化。當前我國城鎮(zhèn)化深入推進，農村經濟社會事業(yè)快速發(fā)展全面進步，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《城市房地產管理法》《土地管理法》《物權法》等一批與村鎮(zhèn)建設直接相關的法律法規(guī)予以頒布或修訂。但在現(xiàn)實中，由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，這些法律法規(guī)已經嚴重不適應新形勢的發(fā)展：一是城鄉(xiāng)是不可分割的整體，但城鄉(xiāng)分治的管理，不利于統(tǒng)籌發(fā)展；二是計劃經濟成分濃厚，越來越不適應體制轉軌后的開發(fā)管理；三是偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要；四是監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化；五是處罰的法律責任較輕，損害規(guī)劃的嚴肅性。這些不足帶來了決策的隨意性，派生出城鎮(zhèn)化進程中種種城鎮(zhèn)規(guī)劃上的亂象，城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理、大量耕地被浪費等，迫切需要國家制定科學完善、適應新形勢的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃法律制度。

3.行政區(qū)劃變化——經濟發(fā)展職能轉向社會管理服務

在行政區(qū)劃調整過程當中，盡管 “街道辦事處”取代了 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，但作為行政主體的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職權和現(xiàn)作為派出機關的街道辦事處的行政職權卻發(fā)生了嚴重混同。憲法和法律對基層政府的規(guī)定，在城鎮(zhèn)化推進過程中被不同程度地扭曲，造成基層行政組織法制局面的混亂。

我國行政區(qū)劃制度主要由憲法規(guī)范予以詳盡規(guī)定，沒有從法律保留原則和憲法解釋層面詳細展開。尤其是伴隨地方行政事務快速演變因啟動憲法修改程序較難、法律不能及時回應、憲法解釋適用的范圍又極其狹窄，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層行政體制發(fā)生頻繁變動時，就造成了行政區(qū)劃法制的荒漠化現(xiàn)象。從農民轉變?yōu)槭忻?、村落轉變?yōu)樯鐓^(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變?yōu)榻值擂k事處、經濟發(fā)展職能轉向社會管理服務，這對基層政府治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

4.城鎮(zhèn)化對治安管理法的沖擊

在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，村民轉變?yōu)槭忻瘛⑸鐓^(qū)取代村落、街道辦事處替代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原先的管理角色，一系列角色變遷導致新的法律主體以及法律效果的產生。法律自身的穩(wěn)定性與社會實踐的流變性發(fā)生了激烈碰撞。根據法律規(guī)定，街道辦事處工作對象是城市中的居民，工作任務以城市管理和社區(qū)服務為重點。但在行政區(qū)劃更迭的具體行政實踐中，街道辦事處不僅要行使上述法定的服務職能，同時還要行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的行政職能，特別是經濟行政法的職能。在唯GDP論的政府考核體制下，作為行政區(qū)劃過渡期的街道辦事處往往將工作重心放在后者。

特別是 “城中村”的出現(xiàn)滋生了諸多社會隱患，從而嚴重影響了中國城市化的質量與發(fā)展進程。首先，混亂的行政管理體制使得 “城中村”成為都市中的 “小社會”。受中國長期存在的城鄉(xiāng)二元管理體制的影響，“城中村”雖然被拉到都市內部，但是仍然保留著傳統(tǒng)農村本色，無論是村民的思想觀念、生活方式，還是住房的建筑風格、居住習慣一切都顯得與都市現(xiàn)代文明環(huán)境格格不入。從這一點來看，“城中村”并沒有實現(xiàn)真正意義上的城市化。

“城中村”落后于現(xiàn)代文明社會的思想道德觀念、“食利”性的經濟來源、滯后的城鄉(xiāng)管理體制等諸多因素使得 “城中村”的居民不少游手好閑、不務正業(yè)，“黃、賭、毒”問題日趨嚴重，打架、偷盜等非法行為時有發(fā)生，給城市社會治安和管理帶來很大壓力。

5.“城市病”——城市的建設和管理

隨著城市化進程快速推進，城市的建設和管理跟不上城市膨脹發(fā)展的需求，從而引發(fā)一系列被稱為 “大城市病”的問題和矛盾，主要表現(xiàn)在人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染和資源緊缺等方面。這些城鎮(zhèn)化領域的矛盾解決缺乏法律支撐。例如城市化帶來的人口向城市集中，給城市管理帶來新的挑戰(zhàn)，而目前，我國7.3億的城鎮(zhèn)常住人口卻沒有一部城市管理法，城市管理目前是借法執(zhí)法，比如對城市中無證經營的行為，得借工商部門的法來管理；對隨地吐痰的行為，要借衛(wèi)生部門的法來管理。

（五）城鎮(zhèn)化帶來的金融法律沖突

1.分稅制——稅法問題

不完善的分稅制改革以及中國畸形的所謂政績官員考核制度大大地加快了這種 “土地城市化”的進程。1994年的分稅制改革，一度使得中央財政狀況大幅好轉，但是卻出現(xiàn)了 “財權上移，事權下移”的局面。面對財權事權的不對稱，地方政府為了促進當?shù)亟洕斓卦鲩L，就更加倚重 “土地財政”為地方基礎設施建設進行融資，以及維持地方財政的收支平衡，從而導致中國 “土地城市化”在近幾年里大范圍地擴張。

2.政府融資問題——預算法

城鎮(zhèn)化的資金主要來自地方政府融資。根據財政部財科所的測算，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加5.9個百分點，并認為 “十二五”時期因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的地方政府公共投資規(guī)模將在30萬億元左右。根據 《中華人民共和國預算法》第28條規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。實踐中，由于財政預算內資金和增量土地收入日益捉襟見肘，地方政府應對財政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等平臺進行融資，中央政府也試圖通過代發(fā)地方債予以緩解。

從珠三角和長三角發(fā)達城市政府融資法律層面來看，普遍存在著缺失風險評估和風險管理、債務結構不合理、到期存量債務償還壓力大、部分地區(qū)和行業(yè)債務風險較高等隱患。從目前來看，盡管國務院和銀監(jiān)會嚴令禁止地方政府融資平臺貸款，但鑒于在法律上沒有對政府融資含義予以明確界定，如地方政府可以隨意設立公司制的融資平臺，再加上銀行可以提供利率低、額度高、周期長的政策性貸款，由此導致對政府融資的法律風險規(guī)制難以取到良好成效。因此，不受法律規(guī)制的地方政府融資領域風險將成為推進新型城鎮(zhèn)化無法回避的核心金融風險，亟須從法律層面予以破解。

（六）“村改居”——組織法律問題

城鎮(zhèn)化過程中 “村改居”行為雖然有我國憲法規(guī)定的在城市和農村基層實行城市居民委員和農村村民委員會制度，以及中共中央、國務院等出臺的有關政策性文件等為其提供依據。但是，在法律適用方面，仍面臨著諸多制約，如 《村民委員會組織法》和 《居民委員會組織法》分別對城鄉(xiāng)基層群眾自治性組織——農村村民委員會和城市居民委員會的成立、撤銷、變更的條件和有關程序加以規(guī)定，而在城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)村變?yōu)槌擎?zhèn)后，為使得基層群眾自治性組織無縫銜接，有效開展基層群眾自治活動，為鄉(xiāng)村順利變?yōu)槌擎?zhèn)，農民轉為市民，原有的農村生活方式和管理方式穩(wěn)步有序過渡，原有的農村村民委員會轉變?yōu)槌鞘芯用裎瘑T會，即“村改居”勢在必行，而相關組織法對此卻無具體規(guī)定，就存在 “村改居”組織法律依據不足的問題。①梁盼：《城鎮(zhèn)化過程中 “村改居”的法律問題研究》，《中共湖北省委黨?！?014年第1期。

此外，城鎮(zhèn)化過程中 “村改居”行為還與行政法的行政法治和行政程序正當原則不相符；另外，城鎮(zhèn)化過程中的 “村改居”行為還與當前的土地法律制度、戶籍法律制度、經濟法律制度、社會保障法律制度等存在矛盾之處。

（七）政策對法律的沖擊

城鎮(zhèn)化本身具有頂層設計的政策屬性。城鎮(zhèn)化中一些特殊的制度安排對違法性構成阻卻，政府在舊城拆遷改造中，沒有正式批文，常以會議紀要代替行文，在實踐中，違法式改革并非毫無依據，其大多基于具象的局部政策性文件而為。又如在地方改革中普遍存在的 “先行先試”現(xiàn)象，即可依據立法機關的特別授權、特定的免責規(guī)定 （如試錯權）等阻卻其違法性。如何在確保政策手段積極效應的前提下提升法治化路徑的權重？如何切實形成政策與法律的良性配合？這都成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

二 新型城鎮(zhèn)化的法治路徑

城鎮(zhèn)化必然帶來相關法律制度的變革與創(chuàng)新，法律制度的完善必然進一步推動城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。法律制度并不能解決城鎮(zhèn)化進程中的一切問題，但完善的法律制度卻是解決社會問題、調整社會關系最重要的手段和保障。因此，從理念、立法、執(zhí)法、司法四個方面建立起一個法治化體系，城鎮(zhèn)化推進才可能在法治軌道上運行，不偏離既定航道，符合社會經濟發(fā)展的要求。

（一）用法治思維推進城鎮(zhèn)化

1.政府依法行政能力提升

作為新型城鎮(zhèn)化建設主導者，政府能否依法行政事關本輪城鎮(zhèn)化建設的成敗。政府在城市化進程中擔當著重要的組織、協(xié)調和管理角色，掌握著更多的社會公共資源，在城市管理過程中，執(zhí)行政策法律，事關百姓利益，而且還面臨著權力商品化的考驗。因此，領導干部學法用法懂法，是城市化建設中非常重要的基礎性工作。

首先，強化領導干部的憲法意識，樹立國家一切權力屬于人民、權利與義務相統(tǒng)一的觀念，認真依照 “國家尊重和保障人權”的憲法原則，推動形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設法制體系。其次，深入學習宣傳社會管理、促進經濟發(fā)展、保障和改善民生方面的法律法規(guī)，特別是加強反腐倡廉法制宣傳教育，抓好公務員法、行政監(jiān)察法、審計法、刑法和廉政準則等相關法律法規(guī)和黨紀條規(guī)的宣傳教育，不斷增強轄區(qū)各級領導干部遵守法律、廉潔自律、依法決策的自覺性，最大程度杜絕新型城鎮(zhèn)化推進過程中侵犯社會主體合法權益、社會公平正義缺失、國家政策異化現(xiàn)象的發(fā)生。改革開放以來關于城鎮(zhèn)化建設不斷試錯的實踐證實，依法行政所取得的建設成效能夠阻斷違法行政引發(fā)社會矛盾的沖擊，能夠最大程度實現(xiàn)改革紅利從而普惠于民。

2.加強 “新市民”的法制宣傳教育

隨著城市化的發(fā)展和戶籍制度改革，許多地方陸續(xù)撤村建居，大量農村村民進入城市就業(yè)和居住，在切實依法保護這些來自農村 “新市民”合法權利的同時，要著力加強法制教育和法律素質的培養(yǎng)，實現(xiàn)城市化進程中村民向市民的合格轉變。

積極開展以 “學法律、講權利、講義務、講責任”為主要內容的公民法制宣傳教育，促進公民依法行使權利、履行義務，自覺用法律規(guī)范行為；開展 “法律進社區(qū)”活動，著重宣傳居民委員會組織法、婦女權益保障法、治安管理處罰法、人民調解法、安全生產法、勞動保障監(jiān)察法、禁毒法、人口與計劃生育條例等法律法規(guī)，培育居民的民主法制意識；抓好流動人口普法宣傳工作，普及有關勞動、治安等法律法規(guī)，提高流動人口的法律意識。

加強法律供給，保證城鎮(zhèn)化建設有法可依。習近平總書記提出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革?！?/p>

3.城鎮(zhèn)化法律體系化

以科學、完善的法律體系促進和規(guī)制城鎮(zhèn)化發(fā)展，是現(xiàn)代法治國家的共同特征。這個法律體系包括稅法、環(huán)境法、房地產法、行政許可法、城市規(guī)劃法等多個部門法，全面實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的法治化，要建立一整套規(guī)范和保障新型城鎮(zhèn)化順利推進的法律制度體系。第一，全面梳理現(xiàn)有的城市建設、農村建設法規(guī)。清理、廢止、修訂過時的與發(fā)展要求不相適應的政策法律規(guī)定，或與 《新型城鎮(zhèn)化法》沖突的法律法規(guī)，例如修訂 《環(huán)保法》《建筑法》等與 《新型城鎮(zhèn)化法》沖突的部分或條款。對原有一些制約城鎮(zhèn)化進程的政策法律法規(guī)及時加以調整，對與發(fā)展要求不相適應的政策法規(guī)要適時完善，對已經出臺行之有效的具體措施要認真落實到位。第二，出臺 《新型城鎮(zhèn)化法》，鮮明制定出負面清單、權力清單、責任清單。第三，盡快出臺 《民法典》，全面規(guī)范城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展。

4.加快戶籍立法，打破城鄉(xiāng)分割制度

盡可能放寬設區(qū)市的落戶政策，要合理確定大城市的落戶條件，全面放開中小城市和建制鎮(zhèn)戶籍限制，在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)，允許有合法穩(wěn)定收入、合法穩(wěn)定住所的農業(yè)人口按照本人意愿辦理戶籍遷移。允許有合法穩(wěn)定收入、合法穩(wěn)定住所、按照國家和省規(guī)定參加社會保險一定年限的農業(yè)人口按照本人意愿辦理戶籍遷移，有立法權的地方人大或政府應當根據當前經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和當?shù)鼐唧w情況，先行制定地方性法規(guī)，在地方層面探索解決戶籍等突出問題，從根本上改變人口遷移方式，實現(xiàn)以行政調控為主向經濟調控為主的轉變，遵照規(guī)范的法律制度、依靠社會經濟調控的力量、尊重個人自主選擇的原則實行戶籍遷移，逐步將目前的戶籍管理制度由行政調控為主向經濟調控為主轉變。其次，逐步改革依附于戶籍管理制度的城鄉(xiāng)差別化政策。不斷剝離戶籍附加利益，使得附加在戶籍上的經濟利益不斷地被剝離開來，從而減輕改革阻力。最后，優(yōu)化戶口登記制度，建立國際上通用的以居住地為標準的戶口登記制度，讓戶籍在負責人口登記的同時，也起到標志人口分布的作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民戶籍登記一體化，對流動人口實行流動人口居住證制度。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律體系。

農民市民化，要穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這 “五件衣服”，實現(xiàn)常住人口的基本公共服務均等化，需要法律保障的大量公共投入。在法律制度設計上，要把城鎮(zhèn)居民和農村居民作為一個整體來規(guī)劃，借助住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的配套改革，逐步改變長期形成的城鄉(xiāng)二元社會保障結構，逐步消除城鄉(xiāng)社會保障之間的基本差別，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險與新農保之間、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險與新農合之間、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接，消除城鄉(xiāng)之間的制度障礙，保證城鄉(xiāng)各類人群社會保險關系轉移接續(xù)的順暢進行，進而促進農村人口向城鎮(zhèn)的順利轉移。其次，把農民工作為重點納入社會保障范疇。在 “新農?！迸c城市社會保障體系尚未統(tǒng)一、社會保障基金由地方分割管理的情況下，可以建立針對農民工群體的全國范圍內的社會保障基金體系。在這種基金體系下，農民工進能夠順利地融入城市社會保障體系，退又能加入 “新農保”，從而保護其合法權益。

6.改革物權法律制度

從技術角度看，《物權法》的有些行文還不夠規(guī)范和科學，還不符合物權法和民法的法理。有些規(guī)定稍顯生硬。物權法對很多問題的規(guī)定還比較 “粗糙”，原則性的條文比較多，具體程序性規(guī)定不很詳細，有待其他下位法律法規(guī)進一步細化。確立物權法恒產制度，通過全民參與物權立法，憲法 “公民的合法的私有財產不受侵犯”的規(guī)定將有更為堅實的支點。

7.完善土地管理法，推進土地流轉試點進程

新型城鎮(zhèn)化將開啟農村新一輪改革，土地流轉乃大勢所趨。為解決城鎮(zhèn)化進程中的用地 “瓶頸”，土地配置市場化、農村土地資本化，優(yōu)化農村資源配置和產業(yè)結構，為實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。土地是農民的命根子，這項舉措將使被征地農民的利益得到保護。依法構建土地管理體系。在現(xiàn)有國家有關城鎮(zhèn)管理法律法規(guī)的基礎上，配套完善地方性規(guī)章制度、管理辦法和具有約束力的居民公約與鄉(xiāng)規(guī)民約，填補農村土地改革立法空白，為新型城鎮(zhèn)化建設提供法律依據。

8.完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法

首先，必須要依法編制規(guī)劃，堅持先規(guī)劃后建設、先地下后地上、當前和長遠相結合等原則，提高規(guī)劃的科學性。其次，在實施上嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照法定程序審批或變更規(guī)劃，切實減少規(guī)劃的隨意性。特別是要建立規(guī)劃決策終身責任追究機制，讓那些 “拍腦袋審批、拍胸脯保證、拍屁股走人”的決策者心存敬畏、謹慎決策。

9.加強環(huán)保立法

保證城市有序發(fā)展和城市改造間平衡，包括確定農業(yè)、林業(yè)的發(fā)展、保護自然景觀和城市景觀、遵循可持續(xù)性發(fā)展原則。通過制定環(huán)境保護單行法如 《公共衛(wèi)生法》《環(huán)境衛(wèi)生法》《住宅與規(guī)劃法》等，對城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進行引導和管理，緩解了 “城市病”問題。平衡、合理利用自然空間、城市空間和郊區(qū)鄉(xiāng)村的土地。合理控制交通容量，保證空氣質量、地表水和地下水質量，保證生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護城市建筑遺產，預防自然災害、工業(yè)災害和各種污染。城鎮(zhèn)發(fā)展要遵守水、肥料、環(huán)境污染法律法規(guī)，強調對生態(tài)環(huán)境和歷史遺跡的保護。

10.提升人大的立法職能

各級人大應當立足本職，更有效地承擔起制度建設和供給的主要職責。作為立法機關的人大，要重點專注于法制建設，改變長期以來泛行政化的傾向，應圍繞城市化進程中涉及的相關問題進行立法調研，加強舊法舊規(guī)修訂和城市化的專題立法工作，保障制度供給適應實踐發(fā)展的需要。

11.走立法式改革之路

“違法式”改革就是在先不修改現(xiàn)行法律制度的情況下，以解放思想和大膽創(chuàng)新為名，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，開創(chuàng)發(fā)展的新路，在改革實踐取得實際成果并成為共識時，再啟動修法程度，修改廢除舊法律，將違法式的改革創(chuàng)新經驗上升為新的法律制度。立法式改革就是先提出改革動議，并就改革議題進行廣泛的討論以取得共識，然后通過法定程序對改革議題進行立法，在改革法案依照法定程序通過后，再依法進行改革。違法式改革是改革實踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實踐在后。簡單地說，違法式改革是 “先改革，再變法”。立法式改革是 “先變法，再改革”。

在現(xiàn)代法治國家，改革模式均系立法式改革。經過三十多年的改革，我國已經到了一個必須轉變改革方式的新時期。我們不僅要轉變經濟發(fā)展方式，而且要從戰(zhàn)略高度轉變改革創(chuàng)新方式，將改革創(chuàng)新納入法制的框架之中，走依法改革創(chuàng)新之路，實現(xiàn)從違法式改革向立法式改革的重大轉變。

立法式改革須先立良法，再依法改革。法律以正義為依歸。新制定的法律必須體現(xiàn)社會公平正義，符合憲法，如果憲法存在缺陷或不足，應當通過正當程序修憲。在良憲和良法的基礎上，將改革納入憲法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的軌道，才能從根本上擺脫違法式改革造成的種種困境。

（三）嚴格執(zhí)法，保證城鎮(zhèn)化相關立法得以有效落實

1.依法嚴防農民土地權益受損

依法監(jiān)督檢查大拆大建過程中侵犯農民土地合法權益行為。做好集體土地確權工作，從所有權和用益物權兩方面保障農民物權和征收權益。建立科學合理的征地和拆遷補償標準，在堅持同地同價原則上合理確定補償標準。

2.依法控制農地非農化規(guī)模

嚴格按照國土管理法律的要求，嚴控耕地資源使用規(guī)模和面積。通過推行農業(yè)科技知識產權戰(zhàn)略，依法保護現(xiàn)代農業(yè)生產技術專利，依賴“科技＋法律”的模式拓展提升現(xiàn)有耕地資源保護空間。有效緩解新型城鎮(zhèn)化建設和耕地保護的沖突。加大管理執(zhí)法力度，堅決整頓城管執(zhí)法不力、亂執(zhí)法現(xiàn)象，做到依法依規(guī)管理城市，對違法占地、違章建筑、隨意侵占公共配套設施用地等違法違章現(xiàn)象，一律嚴肅處理，杜絕領導意識、人情執(zhí)法。

3.堅持依法規(guī)范土地權益

伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，今后在相當長一段時間內圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會更加突出，因土地制度引發(fā)的維權案例則向新型城鎮(zhèn)化建設提出了嚴峻挑戰(zhàn)。中國社會科學院發(fā)布的2013年《社會藍皮書》為此指出，近年來每年因征地拆遷引發(fā)的群體性事件占所有糾紛的50%左右。因此，我們必須從法治政府視域高度關注土地資源供應、土地資源利用、土地資源權益保障等問題。①劉宏長：《土地出讓金當用于城鎮(zhèn)化建設》2013年4月23日，搜狐網 （http：／／news.focus.cn／bj／2013—04—23／3176403.htm l）。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，要把城鎮(zhèn)化建設和群眾合法權益結合起來，建立權益保障法律化、土地配置市場化與農村土地資本化齊頭并進的推進機制。提高農民在土地增值收益中的分配比例，消解 “城進”與 “民退”的緊張關系，消弭社會不穩(wěn)定因素。②社科院：《征地拆遷引發(fā)的群體性事件占總數(shù)一半》2012年12月18日，新浪博客 （http： ／／blog.sina.com.cn／s／blog＿a576e1ea01019wqd.htm l）。

4.規(guī)范房屋拆遷管理程序，促進政府職能轉變

一是政府管理與市場主體剝離開，政府要依法行政，管好政府該管的事情，建設單位要依法從事建設活動；二是政府對拆遷中屬于民事關系的行為，原則上不干預。對于拆遷當事人之間的民事行為，應當根據雙方的協(xié)議，按照 《民法通則》《合同法》等法律去規(guī)范。

5.以符合法定程序和要求的方式推行改革試點

我國幅員廣闊，情況千差萬別，采取試點先行的探索路徑是我國改革的重要特色和基本經驗。但改革試點政策大都出自政府或政府部門，而經過立法機關審議頒布相應法規(guī)的改革試點并不多。這種重行政、輕立法的改革試點模式，雖有利于提高行政效率，但不利于提高整個社會的規(guī)則意識和法治觀念。

6.地方政府融資風險的法律防控

根據我國目前法律規(guī)定，地方政府不能成為地方政府債券發(fā)行主體和銀行借貸主體，實踐中以國有獨資公司形式出現(xiàn)的公司制并不符合公司法理，僅僅是地方政府融資沖動和利用法律形式主義要件結合而成的混合體。所以，一是要從規(guī)制主體視角限定政府融資形式，從法律角度規(guī)范政府融資主體，成立非公司制并且受政府有效控制的融資機構。二是從懲處機制視角強化政府融資責任。要建立健全投融資行政決策機制，將投融資管理工作納入政務信息公開范疇，實現(xiàn)政府融資透明化、決策程序化、監(jiān)管社會化。三是從監(jiān)督檢查視角防控政府融資風險。制定地方資產負債表，抓緊清理核實并妥善處理各級政府融資平臺公司債務，按照輕重緩急、風險大小原則處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。聯(lián)合紀檢監(jiān)察、財政、審計部門，加大清理規(guī)范已成立的政府融資公司，適時推進融資平臺和融資公司雙軌分離融資機制。要嚴令禁止地方政府違規(guī)擔保承諾行為，嚴格審查信貸管理和資金運行全過程。

深化金融體制改革，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會統(tǒng)籌發(fā)展提供金融保障。還應當建立以財政為基礎、政府融資平臺為主渠道、土地增值收益為補充，以民間投資和綜合金融服務為支撐，以引導產業(yè)資本投入和企業(yè)履行社會責任參與城鎮(zhèn)化建設為創(chuàng)新的投資、融資服務體系。創(chuàng)新融資模式，綜合利用財政補貼、發(fā)行債券、金融貸款、企業(yè)投資、社會融資等多種渠道和多種形式，籌措保障性住房建設資金。制定 《農業(yè)政策性金融法》《農業(yè)保險法》《合作金融法》等相關法律制度，進一步明確農業(yè)發(fā)展銀行的性質和功能，明確農業(yè)保險的實施范圍和實施方式，以及政府在農業(yè)保險中應發(fā)揮的作用，明確對農村合作金融組織的產權組織形式、融資渠道、經營機制、管理模式、運營規(guī)則、職能作用。

7.聯(lián)合執(zhí)法

加強公安、工商、城建、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等各有關職能部門之間的溝通協(xié)調，依法行政，公正執(zhí)法；整合各部門、各行業(yè)的法律資源優(yōu)勢，構建一個司法、行政、執(zhí)法等多部門相互協(xié)作，緊密聯(lián)系的長效機制。

（四）健全法律救濟途徑

1.提供充分的法律救濟

為城鎮(zhèn)化過程中侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的行為提供充分的法律救濟。建立健全征地拆遷領域法律救濟機制，建立公檢法和信訪機關信息交流共享機制，進一步拓寬群眾法律訴求渠道，從而降低社會維穩(wěn)成本。建立事前公平協(xié)商機制外，還要考慮打通事后救濟途徑的問題，保證農民利益訴求渠道的暢通，即保障農民的司法救濟權利。政府讓位于市場，行政手段讓位于司法救濟途徑。

2.加強基層法律援助機構的建設

基層法律援助機構是我國法律援助體系的基本細胞，也是開展法律援助工作的基本單位。要提高我國對農民工法律援助的整體水平，就必須加強對基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設。各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所可以嘗試通過與當?shù)亟ㄔO、勞動與社會保障等行政部門聯(lián)合成立法律援助工作站，更好地保證農民工能夠就近快捷地申請與享受法律援助服務。在農民工比較集中的地區(qū)，可以設立農民工接待室，指定專人負責農民工法律援助申請的接待工作。

3.規(guī)范法律解釋和適用

從行政立法上來看，建議通過引入法律保留條款和構建完善的憲法解釋制度，從而消解憲法穩(wěn)定性和行政實踐的緊張關系。規(guī)范權威機關對既有規(guī)范的解釋和適用，包括對特定規(guī)范的釋義、對立法原旨的追溯、對沖突規(guī)范的選擇等，通過不斷的法律解釋發(fā)展既有規(guī)范，在避免修改的前提下使其對實踐中的新問題形成全面的制度性回應。

4.多部門合作進行法律援助

對進城農民的法律援助工作是一項非常巨大的社會工程，他不可能由哪一個獨立的部門就能很好地完成，而是需要司法、行政、執(zhí)法等多機構、多部門的相互合作，才能取得最佳的效果。所以，作好對進城農民的法律援助工作要最大限度地整合各部門、各行業(yè)的法律資源優(yōu)勢，形成巨大的合力，從而逐步建立一套穩(wěn)定長效的法律援助機制。