唐微

摘要：2015年開(kāi)始，鐵嶺市的昌圖縣、鐵嶺縣和開(kāi)原市被國(guó)家確定為“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)，試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)但進(jìn)展緩慢。如何讓農(nóng)民手中的不動(dòng)產(chǎn)“動(dòng)”起來(lái)、“活”起來(lái)？本文從鐵嶺“兩權(quán)抵押”實(shí)踐中遇到的難題出發(fā)，梳理重點(diǎn)農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，試圖找到解決之法。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)抵押；難題；他山之石；經(jīng)驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1；F832.43 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）021-0326-01

一、“兩權(quán)抵押”工作中的鐵嶺發(fā)現(xiàn)

2015年被確定為“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”試點(diǎn)和“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款”試點(diǎn)以來(lái)，鐵嶺市昌圖縣、鐵嶺縣和開(kāi)原市“兩權(quán)抵押”工作穩(wěn)步推進(jìn)，截至2016年末，全市“兩權(quán)抵押”貸款累計(jì)發(fā)放5.22億元。僅2017年前3個(gè)月，全市“兩權(quán)抵押”貸款累計(jì)發(fā)放1.14億元，貸款余額為6.7億元（表1）。

總結(jié)兩年多來(lái)試點(diǎn)實(shí)踐，要想讓農(nóng)民手中的不動(dòng)產(chǎn)“動(dòng)”起來(lái)，激發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極性，撬動(dòng)更多金融資本服務(wù)“三農(nóng)”，關(guān)鍵在于賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的充足流動(dòng)性，破解“抵押物處置變現(xiàn)難銀行不敢貸”難題、科學(xué)合理評(píng)估農(nóng)房和土地作為抵押物的價(jià)值，打消“投資一收益不對(duì)銀行不愿貸”顧慮、加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決“基本要素配備不足銀行不好貸”的困境和最大限度降低法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，消解“實(shí)際操作與政策法規(guī)打架銀行不能貸”阻礙。

二、“兩權(quán)抵押”實(shí)現(xiàn)突破的關(guān)鍵點(diǎn)

“他山之石，可以攻玉”，作者通過(guò)研究“24+34+2”個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中重點(diǎn)地區(qū)在“兩權(quán)抵押”方面的成功實(shí)踐，試圖找到以上四個(gè)難題的破解之法。

1.破解“抵押物處置變現(xiàn)難銀行不敢貸”難題，關(guān)鍵在于賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的充足流動(dòng)性

從各地實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品處置難題的有效平臺(tái)。目前全國(guó)成立了四川、湖北、北京等14家省級(jí)或省會(huì)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、1324個(gè)縣（市）級(jí)以上土地流轉(zhuǎn)交易所、17268個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。如棗莊市成立了國(guó)有法人獨(dú)資企業(yè)——棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，同時(shí)將各級(jí)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所升級(jí)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所，最終建立貫穿市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級(jí)交易平臺(tái)服務(wù)體系；成都市成立農(nóng)村土地承包管理流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，掛牌再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資失利的土地，不能馬上再流轉(zhuǎn)的由該服務(wù)中心組織經(jīng)營(yíng)；湄潭縣建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，尤其是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上，將村委會(huì)和鎮(zhèn)經(jīng)管站作為貸款協(xié)議的相關(guān)責(zé)任人，一旦借款人發(fā)生違約，村委會(huì)和鎮(zhèn)經(jīng)管站將配合銀行將借款人用于擔(dān)保的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)拿到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易，所得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)優(yōu)先償還銀行債務(wù)。

2.打消“投資-收益不對(duì)銀行不愿貸”顧慮，關(guān)鍵在于科學(xué)合理評(píng)估農(nóng)房和土地作為抵押物的價(jià)值

相較于鐵嶺開(kāi)原市“委托政府指定的第三方地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)+金融機(jī)構(gòu)自評(píng)估+借貸雙方協(xié)商”的評(píng)估模式，棗莊市建立擁有眾多職業(yè)評(píng)估師和兼業(yè)評(píng)估師的農(nóng)村土地資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)——棗莊市普惠農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所，免費(fèi)專(zhuān)業(yè)評(píng)估農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)價(jià)值、土地收益價(jià)值及各類(lèi)農(nóng)村資產(chǎn)價(jià)值，為“兩權(quán)抵押”貸款提供抵押物價(jià)值參考；成都市出臺(tái)《崇州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估基準(zhǔn)價(jià)辦法（試行）》，將承包土地分成水田、旱地、園林、“四荒地”四大類(lèi)型，每畝每年基準(zhǔn)價(jià)從95元到1000斤大米及以上不等的價(jià)格參考表。

3.解決“基本要素配備不足銀行不好貸”的困境，關(guān)鍵在于加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

從操作層面來(lái)看，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括法治環(huán)境、信用環(huán)境、支付環(huán)境、物理網(wǎng)點(diǎn)等。明晰農(nóng)民對(duì)土地、房屋財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的合法權(quán)利才能推進(jìn)“兩權(quán)抵押”的健康發(fā)展。所有的試點(diǎn)地區(qū)都是“確權(quán)頒證”先行來(lái)構(gòu)建法治環(huán)境，如武漢市在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上確立了“進(jìn)場(chǎng)交易-交易鑒證-貸款中請(qǐng)-資產(chǎn)評(píng)估-簽訂抵押貸款合同-辦理抵押登記-發(fā)放貸款”的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款流程；包括鐵嶺市在內(nèi)，很多試點(diǎn)地區(qū)均以政府為主導(dǎo)打造農(nóng)村信用體系，特別是對(duì)農(nóng)戶(hù)信用系統(tǒng)的建設(shè)，開(kāi)展信用戶(hù)、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)定，有效緩解長(zhǎng)期存在的銀農(nóng)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題；北京市大興區(qū)引導(dǎo)金融下鄉(xiāng)，建設(shè)以北京農(nóng)商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo)，郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、“三農(nóng)”信貸專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)為輔助的多元化、多層次農(nóng)村信貸體系。如北京農(nóng)商銀行大興支行在大興區(qū)建設(shè)了21家“鄉(xiāng)村便利店”，82家“助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)”，覆蓋了全區(qū)所有鎮(zhèn)。

4.消解“實(shí)際操作與政策法規(guī)打架銀行不能貸”阻礙，關(guān)鍵在于最大限度降低銀行的法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)

鑒于目前國(guó)家并沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的法規(guī)政策來(lái)管理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，為了確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易更具操作性，很多試點(diǎn)地區(qū)均出臺(tái)《××農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》、《××農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》，賦予銀行在出現(xiàn)不良貸款時(shí)，處置作為抵押物的宅基地和農(nóng)房的權(quán)限，一定程度上均突破了現(xiàn)行的《土地管理法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)定。其中成都市的做法更具可行性，其在推進(jìn)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資時(shí)，按照“一保一同”原則，設(shè)置了兩項(xiàng)前提：“一?！笔侵敢?guī)定抵押人必須有兩處及以上的住所，或者其抵押房屋變賣(mài)處置后仍有安居地；“一同”是指必須取得農(nóng)村房屋所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意，當(dāng)借款人不能償還貸款時(shí)銀行可以處置抵押房屋。同時(shí)通過(guò)“一登記一備案兩分開(kāi)”，合理規(guī)避農(nóng)村“房隨地走”的房、地權(quán)利主體一致原則和法律關(guān)于宅基地抵押規(guī)定尚不明確的矛盾：“一登記”是指在抵押擔(dān)保合同上僅登記《房屋所有權(quán)證》，“一備案”是指國(guó)土部門(mén)在《集體土地使用證》上進(jìn)行備案，“兩分開(kāi)”是指房屋所有權(quán)證與宅基地使用證分開(kāi)。