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“鎮(zhèn)改街道”之職能定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置探析

2018-01-29 07:01:42王前錢宋明爽
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事處職能

□王前錢 宋明爽

隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展,中國(guó)進(jìn)入城市化發(fā)展的加速期,城區(qū)發(fā)展面積不斷向外擴(kuò)張,區(qū)劃調(diào)整是地方政府加入城市化進(jìn)程的行政手段之一,更多城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入城市區(qū)劃管理之中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已然不適應(yīng)該地現(xiàn)實(shí)情況,進(jìn)行鎮(zhèn)改街道后建立和城區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的城市基層街道管理體制成為必然選擇。

一、鎮(zhèn)改街道

顧名思義,鎮(zhèn)改街道是指將鎮(zhèn)政府改設(shè)為街道辦事處。政府文件中對(duì)其的官方命名為撤鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處。鎮(zhèn)改街道辦事處是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物,同時(shí)也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一種方式。

(一)“鎮(zhèn)改街道”的原因

1.行政管理體制的需要。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng),原有的鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)對(duì)外來(lái)人口沒(méi)有管理權(quán)限,設(shè)立街道辦事處則可實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)所有居民和單位的治理,適應(yīng)城鎮(zhèn)化行政管理體制的需要,實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村治理模式向街居治理模式轉(zhuǎn)換。

2.城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的需要。城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,在鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)管理模式下,城市規(guī)劃建設(shè)工作則無(wú)法開(kāi)展,土地使用則無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將鎮(zhèn)納入整個(gè)城市管理,為下一步城市發(fā)展儲(chǔ)備土地,儲(chǔ)備資源,擴(kuò)大城市范圍和城區(qū)面積。

3.適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。城鎮(zhèn)化水平的提高則需要使城區(qū)吸納更多的外來(lái)人口,如果一直保持著鎮(zhèn)村的管理模式,則無(wú)法向城市吸引人口。

4.城鄉(xiāng)一體化改善民生的需要。黨和國(guó)家要求改革開(kāi)放的成果要惠及廣大人民群眾,大量農(nóng)村人口向城區(qū)流動(dòng),城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要滿足其需要,讓城市居民和外來(lái)人口平等的享受改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的碩果。

(二)“鎮(zhèn)改街道”的標(biāo)準(zhǔn)及條件

雖然,目前沒(méi)有全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于鎮(zhèn)改街道辦事處的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),但是從實(shí)際調(diào)研和網(wǎng)上搜索中發(fā)現(xiàn),全國(guó)各個(gè)省市均有大量鎮(zhèn)改街道的實(shí)例。據(jù)山東省政府工作人員介紹,自2002年山東省進(jìn)行縣城駐地鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處試點(diǎn),截至2010年,全省所有縣城駐地鎮(zhèn)均已完成鎮(zhèn)改街道工作。由于各省市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城鄉(xiāng)規(guī)劃、人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化所處階段等方面存在差異,各省市鎮(zhèn)改街道的條件和標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。國(guó)家層面沒(méi)有對(duì)鎮(zhèn)改街道的標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,各省市自行按照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具體的改設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和條件。從與民政部門工作人員、鎮(zhèn)改街道辦事處工作人員的訪談中,總結(jié)出以下6點(diǎn)關(guān)于能夠鎮(zhèn)改街道辦事處較為重要和必要的條件和標(biāo)準(zhǔn):

1.是否列入城市發(fā)展規(guī)劃(最為重要的條件)

2.城鎮(zhèn)化率

3.駐地鎮(zhèn)人口數(shù)量、密度

4.經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入

5.人口數(shù)量

近日,由中國(guó)機(jī)電一體化技術(shù)應(yīng)用協(xié)會(huì)和安特威集團(tuán)聯(lián)合主辦的“第三屆石油和化工儀控技術(shù)大會(huì)暨安特威智能智造發(fā)布會(huì)”在蘇州成功召開(kāi),來(lái)自各大工程公司、行業(yè)協(xié)會(huì)、設(shè)備制造商約500人共襄盛舉,共同探討如何建設(shè)安全、環(huán)保、智能工廠,共同見(jiàn)證了安特威近年來(lái)所取得的智能智造成果。

6.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

上述六點(diǎn)關(guān)于鎮(zhèn)改街道的條件和標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行確定。從鎮(zhèn)改街道的條件和標(biāo)準(zhǔn)中可以總結(jié)出只有在具有一定產(chǎn)業(yè)支撐、人口支撐、經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐同時(shí)劃歸城市發(fā)展規(guī)劃的鎮(zhèn)才可進(jìn)行撤鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處從而進(jìn)行城市化建設(shè)。

鎮(zhèn)改街道工作的不斷推進(jìn)以及鎮(zhèn)改街道數(shù)量的不斷增加,街道辦事處已然不是往日人們心目中對(duì)城區(qū)街道辦事處的印象和定位。街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在主體性質(zhì)、角色定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、工作開(kāi)展方法等方面均存在較大區(qū)別。因此,街道辦事處在基層治理過(guò)程中顯然有別于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為街道辦事處后依然是基層社會(huì)治理的主體,其治理主體的地位沒(méi)有改變,治理對(duì)象更為復(fù)雜。“鎮(zhèn)改街道辦事處”是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變而來(lái)的,其自身性質(zhì)便有別于城區(qū)街道辦事處,也有別于農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在進(jìn)行基層街道治理過(guò)程中,其面臨的情況更為復(fù)雜和綜合。

二、“鎮(zhèn)改街道”和城區(qū)中心街道之機(jī)構(gòu)設(shè)置比較

中心城區(qū)的街道辦事處早于“鎮(zhèn)改街道”,并且已經(jīng)運(yùn)行多年,其管理體制相對(duì)完善成熟。而鎮(zhèn)改街道是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新生事物,其具體的運(yùn)行模式尚處于探索階段。雖然鎮(zhèn)改街后形成的街道辦事處與中心城區(qū)的街道辦事處在性質(zhì)上都是城市政府的派出機(jī)關(guān),但是從下表可以看出二者的區(qū)別依然很大。

表1 “鎮(zhèn)改街道”與城市街道辦事處之比較

從上表中可以看出,鎮(zhèn)改街道在人員構(gòu)成上與中心城區(qū)街道辦事處差別不大,但是在地理位置、轄區(qū)對(duì)象、工作職責(zé)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在差異。二者在是否涉農(nóng)方面的不同在很大程度上決定了其工作職責(zé)的差異。

三、“鎮(zhèn)改街道”職能定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題分析

街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然同為基層管理單位,但是二者之間具有較大的區(qū)別。我國(guó)組織法中把地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)規(guī)定為地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。同時(shí)把街道辦事處規(guī)定為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府,經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)而設(shè)立的辦事處,是一種派出機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政機(jī)關(guān),開(kāi)展工作多以行政命令式,而街道辦事處是派出機(jī)關(guān),服務(wù)是其本職。鎮(zhèn)作為最基層的政府,主要是面向農(nóng)村進(jìn)行管理,而街道不是一級(jí)政府,它是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān),所以鎮(zhèn)在行政層面的權(quán)限高于街道,有相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)與財(cái)權(quán)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變改設(shè)成立的街道辦事處,一方面面臨著現(xiàn)階段各城市地區(qū)街道辦事處所遇到的城市基層管理問(wèn)題,另一方面還面臨著由農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鶎又卫碇黧w角色這一過(guò)渡階段存在的矛盾。有些街道成立一兩年,有些街道已成立十幾年,但是不論是政府還是居民對(duì)街道辦事處的認(rèn)知仍然停留在鎮(zhèn)政府階段,認(rèn)為無(wú)非是換了套牌子,調(diào)整了幾個(gè)科室。在與街道辦事處工作人員就“您認(rèn)為街道辦事處是什么”這一問(wèn)題進(jìn)行交流時(shí)發(fā)現(xiàn),有不少工作人員認(rèn)為街道辦是等同于農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的,認(rèn)為街道辦就是一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,他們就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員。鎮(zhèn)改街道后,街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有何不同,應(yīng)如何定位,具體職能是什么,該如何管理轄區(qū)工作,如何開(kāi)展社區(qū)治理,在工作指導(dǎo)、考核指標(biāo)上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)期應(yīng)如何區(qū)別對(duì)待等疑問(wèn),主管部門市政府并沒(méi)有具體說(shuō)明,也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)文件進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范,多數(shù)鎮(zhèn)改街道辦事處處于摸索發(fā)展、模糊定位的狀態(tài)之中。

(一)無(wú)國(guó)家層面的職能定位

法律層面缺失關(guān)于街道辦事處職能定位的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重阻礙了街道辦事處的發(fā)展,因此造成各種不規(guī)范行為的出現(xiàn),嚴(yán)重影響了街道辦事處職能的發(fā)揮和進(jìn)一步的發(fā)展。1954年的《城市街道辦事處組織條例》通過(guò)法律條文從設(shè)置成立、性質(zhì)、職責(zé)內(nèi)容、管轄范圍、人事安排和籌集辦公經(jīng)費(fèi)等方面對(duì)街道辦事處進(jìn)行了規(guī)定。但是該條例內(nèi)容共有7條,規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。由于該條例頒布于建國(guó)初期,不能完全適應(yīng)街道辦事處至今的變遷需要,全國(guó)人大于2009年廢止了該條例?,F(xiàn)時(shí)我們只能夠在《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中看到關(guān)于設(shè)置街道辦事處的簡(jiǎn)短規(guī)定。所以街道辦事處有其存在的法律地位和法律依據(jù),但是其作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān)卻沒(méi)有其國(guó)家層面的職能規(guī)定。

表2 部分城市關(guān)于街道辦事處的規(guī)定

(二)責(zé)權(quán)不統(tǒng)一

對(duì)大多數(shù)鎮(zhèn)改成的街道辦事處來(lái)說(shuō),與原鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比較其工作性質(zhì)和職責(zé)沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變,但又增加了城市基層管理的職能,扮演了管城管鄉(xiāng)的雙重“政府”角色。其工作職責(zé)包括招商引資,發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì),維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定,提供社會(huì)服務(wù),推動(dòng)舊城改造等等。由于派出機(jī)關(guān)的組織法特性,街道辦事處對(duì)于大多數(shù)行政事務(wù)的處理都要“上傳”給區(qū)政府相關(guān)部門辦理,少有“自主權(quán)”,其職能表現(xiàn)是責(zé)大權(quán)小。近年來(lái)行政管理體制改革不斷推進(jìn),更多基層管理權(quán)被下放,但街道辦事處得來(lái)的往往是事權(quán),并不是管理權(quán)。

拆除違章建筑、整治流動(dòng)攤販、舊城改造等事項(xiàng)一直是城市社會(huì)管理的頑疾,由于存在多頭管理,所以在這些問(wèn)題的解決上常常會(huì)出現(xiàn)“主體缺位”和“管理真空”。街道辦事處在這些問(wèn)題面前通常是有意解決而又無(wú)處著手,處于“能看見(jiàn)、能碰到、沒(méi)法管”的尷尬境地。街道辦并不是處理這些問(wèn)題的真正責(zé)任主體,只能負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、配合相關(guān)職能部門的執(zhí)法活動(dòng)。但是在實(shí)際生活中,居民往往期待街道辦事處做好前期準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)指揮、善后處理等各項(xiàng)工作,儼然把街道辦當(dāng)成了這些工作的“主角”。一旦街道辦應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題不力,居民就會(huì)把街道作為投訴對(duì)象。由于大多數(shù)城市沒(méi)有明確的條例規(guī)定,“鎮(zhèn)改街道”后原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作歸屬成為一大難題。從對(duì)臨沂、濟(jì)南、威海等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn),原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作基本上由改后的街道辦事處承接。原鎮(zhèn)政府遺留未解決的事項(xiàng)也由街道辦全權(quán)負(fù)責(zé),有些街道辦事處工作人員對(duì)遺留事項(xiàng)不甚了解,事情難以得到合理解決。當(dāng)前的情形是,上一級(jí)的政府及其職能部門把更多的事項(xiàng)和職能下放,但是街道辦事處沒(méi)有法定地位行使這些職能,人事權(quán)和財(cái)政權(quán)都屬于上級(jí)政府,受各職能部門的委托。

鎮(zhèn)改街道辦事處工作人員反映,每年區(qū)政府總是下派給該街道辦關(guān)于秸稈禁燒和防止養(yǎng)殖戶污染的工作任務(wù)。因?yàn)槠渥陨頉](méi)有執(zhí)法權(quán),所以只能采用勸導(dǎo)、教育、說(shuō)服的方式,因此并不能產(chǎn)生實(shí)際效果。街道辦事處面臨的難題就是“責(zé)任下滑,權(quán)力上移,權(quán)責(zé)不一”。街道辦一直處于應(yīng)付上級(jí)下派任務(wù)的狀態(tài)中,不自覺(jué)地傾向于“對(duì)上負(fù)責(zé)”,淡化了“向下服務(wù)”。

(三)“條塊”管理不順

橫向設(shè)置科室,縱向設(shè)置街道辦事處和社區(qū)工作站的形式是目前多數(shù)城市街道辦事處所采用的管理體制。此外,加之區(qū)一級(jí)政府及其各職能部門的相關(guān)政令,在基層街道基本上形成了條與塊的管理模式。街道辦事處作為上一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)是只接受市或區(qū)的領(lǐng)導(dǎo),但是在實(shí)際工作中街道辦事處同樣還受到各政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)[1]。居民委員會(huì)是基層自治組織,法律規(guī)定街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,對(duì)居委會(huì)實(shí)行工作指導(dǎo),但是在實(shí)踐中街道辦事處經(jīng)常深度干預(yù)其工作的開(kāi)展,并依賴于強(qiáng)制命令的形式管理社區(qū),同時(shí)給社區(qū)下派多種任務(wù),二者儼然成為了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系[2]。

四、完善“鎮(zhèn)改街道”之職能定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置

街道辦事處作為城市基層治理機(jī)關(guān),一方面是整個(gè)國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)構(gòu)成部分,另一方面也是國(guó)家基層治理能力的重要體現(xiàn)。鎮(zhèn)改街道辦事處后,街道辦事處替代原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,成為了一邊連接上一級(jí)政府、另一邊聯(lián)系社區(qū)居民的重要樞紐。其要在上一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下,開(kāi)展工作,完成職責(zé)任務(wù);同時(shí)還要服務(wù)于所轄社區(qū),促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,維護(hù)轄區(qū)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。鎮(zhèn)改街道辦事處并不是簡(jiǎn)單的改變轄區(qū)面積、增減街道辦事處的部門機(jī)構(gòu),同時(shí)還牽涉到基層社會(huì)管理的主體、職責(zé)、工作方法等多方面的變動(dòng),以保證鎮(zhèn)改街道辦事處工作的可行性與改革進(jìn)程的穩(wěn)定性。

(一)明確發(fā)展階段與合理的職能定位

目前街道辦事處在職能定位方面處于比較模糊混亂的階段,需要進(jìn)一步理清。撤銷街道辦事處不利于城市基層社會(huì)管理,但是在職能定位上全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的條例可遵循,影響街道辦事處合法有效的開(kāi)展工作。部分城市的地方條例顯然只具有地方法律效力,應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面上制定符合當(dāng)前中國(guó)國(guó)情和社會(huì)情況的、全國(guó)統(tǒng)一的《街道辦事處條例》。通過(guò)國(guó)家法律的形式對(duì)街道辦事處的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、工作機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等最基礎(chǔ)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,以此指導(dǎo)街道辦事處的發(fā)展道路和改革方向。鎮(zhèn)改街道辦事處是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的產(chǎn)物,處于過(guò)渡階段,建議各省市在制定地方性具體政策和意見(jiàn)時(shí),能夠認(rèn)清實(shí)際情況,正視這較為特殊的過(guò)渡階段,準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到鎮(zhèn)改街道辦事處是一種從鎮(zhèn)政府建制轉(zhuǎn)變?yōu)榕沙鰴C(jī)關(guān)性質(zhì)較為特殊的街道辦事處,把握其管理職權(quán)、職責(zé)和管理對(duì)象的特殊性。為了更好保障鎮(zhèn)改街道辦事處各種職能的落實(shí)到位,各省市還應(yīng)該在體制機(jī)制方面進(jìn)行一定的改革,給予鎮(zhèn)改街道辦事處更多的權(quán)力和保障,賦予更多履行職能的權(quán)力保障,同時(shí)提供街道辦事處開(kāi)展基層治理工作的經(jīng)費(fèi)[3]。

“鎮(zhèn)改街道”作為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)制而來(lái)向城區(qū)街道辦事處轉(zhuǎn)變的特殊階段的街道辦事處,其在職能定位與工作重點(diǎn)等方面有別于城區(qū)中心街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此在設(shè)定考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)考慮到鎮(zhèn)改街道的特殊性,將鎮(zhèn)改街道與中心城區(qū)街道以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行區(qū)分,依據(jù)對(duì)象工作重點(diǎn)的不同,對(duì)各項(xiàng)考核項(xiàng)目具體分值設(shè)置不同的比重。這樣將更加有助于鎮(zhèn)改街道辦事處理清其職能定位及工作重點(diǎn)。在當(dāng)前特殊階段,鎮(zhèn)改街道辦事處轄區(qū)內(nèi)不僅有非農(nóng)事項(xiàng)也有涉農(nóng)事項(xiàng),因此鎮(zhèn)改街道辦事處一方面要按照法律對(duì)其性質(zhì)的規(guī)定,履行公共服務(wù)這一最基礎(chǔ)的職能,另一方面也不能丟掉鎮(zhèn)改街道前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分職能,尤其是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。

(二)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

目前絕大多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變而來(lái)的街道辦事處在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面基本上沿用原城市街道辦事處的模式,科室設(shè)置方面與城區(qū)的街道辦事處沒(méi)有多少差別,進(jìn)而保持了街道辦事處機(jī)構(gòu)編制的統(tǒng)一性。河南省南陽(yáng)市的基本做法是設(shè)置“三辦四中心一所”。但是由于鎮(zhèn)改街道辦事處與城區(qū)街道辦事處管轄對(duì)象不同,發(fā)展階段不同,因此機(jī)構(gòu)設(shè)置方面應(yīng)有別于城區(qū)街道辦事處。尤其是一些涉農(nóng)街道辦事處,應(yīng)成立專門科室或者在現(xiàn)有科室內(nèi)增加另一套工作方案用于管理和服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū),推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行城市化的社區(qū)改造,實(shí)行區(qū)別管理。隨著“村改居”工作的推進(jìn),當(dāng)轄區(qū)內(nèi)的所有農(nóng)村都改制為社區(qū)后,便可撤銷涉農(nóng)科室,對(duì)社區(qū)進(jìn)行城市化的統(tǒng)一管理。

(三)理順街道辦事處與區(qū)政府、社區(qū)的關(guān)系

第一,理順街道辦事處和區(qū)政府及其職能部門間的關(guān)系。街道辦事處是上一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān),代表上級(jí)政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理,從組織法對(duì)其性質(zhì)的規(guī)定中便能確定其與上級(jí)政府的應(yīng)然關(guān)系。街道辦事處受上一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo),上級(jí)政府要支持和監(jiān)督其開(kāi)展工作。

政府職能部門和街道辦事處之間應(yīng)按照管理事項(xiàng)的具體性質(zhì)和領(lǐng)域分清二者的主次定位與合作分工。在專業(yè)性要求較高的管理領(lǐng)域,如監(jiān)察執(zhí)法等,應(yīng)以上級(jí)部門下設(shè)在街道的各業(yè)務(wù)部門為主,開(kāi)展工作時(shí),街道辦事處應(yīng)發(fā)揮協(xié)助作用。在專業(yè)要求較弱、日常性的管理領(lǐng)域中,政府職能部門與街道辦事處可以共同領(lǐng)導(dǎo),但是要以街道辦事處為主,各職能部門應(yīng)聽(tīng)從街道的指揮并提供幫助配合完成工作。

鎮(zhèn)改街道辦事處面臨著城鄉(xiāng)管理復(fù)雜的工作任務(wù),一段時(shí)間內(nèi)上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)賦予其更多的權(quán)力,以便其開(kāi)展工作。同時(shí)上級(jí)政府及其職能部門也應(yīng)盡其職責(zé),防止因“缺位”而造成街道辦事處無(wú)法盡職的局面。需要街道辦事處予以配合和協(xié)助的工作,政府職能部門要按照工作內(nèi)容和開(kāi)展難易程度撥付具體的工作經(jīng)費(fèi),同時(shí)應(yīng)明確雙方的權(quán)利責(zé)任,促進(jìn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一[4]。

第二,理清街道辦事處與社區(qū)之間的關(guān)系。街道辦事處作為城市基層社會(huì)重要的管理主體,對(duì)城市基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展負(fù)有重大責(zé)任。但是基于基層自治的管理原則,社區(qū)與街道辦事處之間應(yīng)該建立一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。街道辦事處應(yīng)該給予社區(qū)宏觀層面的規(guī)劃、治理和控制,對(duì)其發(fā)展方向進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。要依據(jù)政社分開(kāi)的原則,把社區(qū)自治的事項(xiàng)歸還給社區(qū),不斷強(qiáng)化社區(qū)自治,當(dāng)居委會(huì)遇到難以解決的問(wèn)題和困難時(shí),及時(shí)地予以指導(dǎo)和協(xié)助。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立和完善社區(qū)治理體系,在經(jīng)費(fèi)、人員、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面,建立與之相應(yīng)的保障協(xié)助機(jī)制,指導(dǎo)居委會(huì)等群眾性質(zhì)的基層自治組織制定相關(guān)自治章程,同時(shí)指導(dǎo)其根據(jù)自治章程開(kāi)展社區(qū)治理活動(dòng)。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、引入專業(yè)的社會(huì)團(tuán)體、建立群眾參與的評(píng)價(jià)機(jī)制等方式來(lái)提升居委會(huì)、自治組織以及社區(qū)居民的自治能力。

鎮(zhèn)改街道辦事處不是簡(jiǎn)單的將鎮(zhèn)政府“換個(gè)牌子”,更名為街道辦事處,也不是形式化的將農(nóng)村居民變?yōu)槌鞘芯用瘢皇敲つ啃缘奶岣邤?shù)字城鎮(zhèn)化率,鎮(zhèn)改街道是一次探索,一次改革,是一次在新型城鎮(zhèn)化背景下,在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,適應(yīng)國(guó)情民情,滿足現(xiàn)代城市管理需要,讓更多百姓共享社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成果的基層管理體制改革。

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