魏勝?gòu)?qiáng)

改革開(kāi)放以后，中外合作辦學(xué)這種教育形式就在我國(guó)出現(xiàn)，并且呈現(xiàn)出越來(lái)越火熱的發(fā)展勢(shì)頭。但是在早期，相應(yīng)的法律制度沒(méi)有及時(shí)跟上，導(dǎo)致國(guó)家在調(diào)整中外合作辦學(xué)方面只能主要依靠教育行政機(jī)關(guān)的相關(guān)政策。2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，這一行政法規(guī)是目前我國(guó)關(guān)于中外合作辦學(xué)方面效力最高的專門(mén)性法律。2004年，教育部即為實(shí)施這一法規(guī)而制定了部門(mén)規(guī)章《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)。在規(guī)范中外合作辦學(xué)方面，盡管教育部還出臺(tái)了一些通知、意見(jiàn)等，但這基本上屬于政策層面的規(guī)范，在全國(guó)層面能稱得上是法律的，恐怕只有《條例》及其《實(shí)施辦法》，而其中居于主導(dǎo)地位的是《條例》。因而，關(guān)注《條例》存在的問(wèn)題，并對(duì)其修改完善，是新時(shí)代做好中外合作辦學(xué)工作的基本要求。

《條例》對(duì)我國(guó)熱度不斷提升的中外合作辦學(xué)工作起到了積極的規(guī)范引導(dǎo)作用，但是不時(shí)有研究者對(duì)它提出批評(píng)意見(jiàn)，要求對(duì)這一法規(guī)進(jìn)行修改的呼聲越來(lái)越高。中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放工作的若干意見(jiàn)》后，有關(guān)部門(mén)隨即把修改《條例》的相關(guān)工作列入日程?！稐l例》應(yīng)當(dāng)怎么改，不同的研究者提出了許多意見(jiàn)建議。由于關(guān)注的視角不同，研究者所提的意見(jiàn)涉及各個(gè)方面。“在當(dāng)前和一個(gè)階段以來(lái)，如何準(zhǔn)確把握中外合作辦學(xué)活動(dòng)的概念邊界、科學(xué)界定中外合作辦學(xué)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)并強(qiáng)化教育主權(quán)、切實(shí)加強(qiáng)黨建德育工作、保障系統(tǒng)引進(jìn)境外教育資源、完善加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管、健全退出淘汰機(jī)制等問(wèn)題，持續(xù)困擾著中外合作辦學(xué)者和教育行政部門(mén)，影響和制約了中外合作辦學(xué)質(zhì)量和效益的發(fā)展提升。在這些方面，《條例》及其《實(shí)施辦法》，部分規(guī)定在明確性、操作性上有待完善，部分規(guī)定與發(fā)展現(xiàn)狀不適應(yīng)，亟須改革，部分內(nèi)容迫切需要增補(bǔ)”。[1]有研究者把中外合作辦學(xué)面臨的法律問(wèn)題，歸結(jié)為教育主權(quán)問(wèn)題、合作辦學(xué)者的利益回報(bào)問(wèn)題、中外法律沖突問(wèn)題、基本教學(xué)語(yǔ)言的使用問(wèn)題、資產(chǎn)界定問(wèn)題、相關(guān)優(yōu)惠政策的法律界定問(wèn)題等六個(gè)方面，并提出了解決這些問(wèn)題的建議。[2]還有研究者分析了我國(guó)中外合作辦學(xué)的立法缺陷，將其歸結(jié)為五個(gè)方面：(1)立法依據(jù)方面，《高等教育法》被排除在《條例》的立法依據(jù)之外，是一個(gè)重大漏洞。(2)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)地位尷尬，導(dǎo)致中外合作辦學(xué)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，也不利于優(yōu)秀人才在中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)工作。(3)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)投資者的退出機(jī)制不明確，限制了潛在辦學(xué)者的辦學(xué)熱情。(4)中外合作辦學(xué)的糾紛處理機(jī)制不明確。(5)中外合作辦學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與考核原則不具體不充分，辦學(xué)質(zhì)量存在隱患。[3]這些意見(jiàn)都有其合理之處，也在很大程度上指出了我國(guó)修改《條例》時(shí)需要關(guān)注的問(wèn)題。

《條例》的修改不是一件簡(jiǎn)單的事情，更不宜在某些具體細(xì)節(jié)方面就事論事地作出過(guò)于詳盡的規(guī)定。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)雖然需要明確肯定，但應(yīng)當(dāng)限制在一定的幅度內(nèi)。否則，社會(huì)關(guān)系稍有變化，中外合作辦學(xué)形勢(shì)略有新情況，就會(huì)使法律的僵化性、滯后性、不周延性充分暴露出來(lái)。事實(shí)上，法律法規(guī)的制定即使留下較大的空間，也不會(huì)妨礙它的實(shí)施。因?yàn)榻逃恐贫ǖ摹秾?shí)施辦法》和發(fā)出的相關(guān)通知、意見(jiàn)等政策，對(duì)中外合作辦學(xué)的法律法規(guī)起著明顯的補(bǔ)充作用?！稐l例》固然在不同程度上存在著研究者所提出的上述問(wèn)題，但最根本的問(wèn)題可能不是這些細(xì)節(jié)方面的，而是這部法規(guī)潛在的理念存在不足。至少在全面依法治國(guó)時(shí)代，這種不足越來(lái)越明顯。具體來(lái)說(shuō)，就是這部法規(guī)沒(méi)有正確處理政府的管理與服務(wù)角色，難以適應(yīng)新時(shí)代教育對(duì)外開(kāi)放的需要。

一、現(xiàn)行《條例》存在著重政府管理輕社會(huì)服務(wù)的問(wèn)題

中外合作辦學(xué)是辦學(xué)形式的一種，是國(guó)家教育事業(yè)的組成部分，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到政府的管理和控制。更重要的是，中外合作辦學(xué)是中國(guó)教育機(jī)構(gòu)同外國(guó)教育機(jī)構(gòu)合作舉辦的教育種類，目的是引進(jìn)外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源，推進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。在引進(jìn)過(guò)程中，如何識(shí)別所引進(jìn)的資源屬于“優(yōu)質(zhì)”教育資源，是否存在危及我國(guó)的國(guó)家主權(quán)和安全、侵害我國(guó)的公共道德和社會(huì)公共利益等情形，都需要進(jìn)行嚴(yán)格把控。因而，政府對(duì)中外合作辦學(xué)工作進(jìn)行管理，并主要以審批、撤銷等方式進(jìn)行控制，要求中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)將所開(kāi)設(shè)的課程和引進(jìn)的教材報(bào)審批機(jī)關(guān)備案，都是理所當(dāng)然的。問(wèn)題是，現(xiàn)行《條例》對(duì)中外合作辦學(xué)工作的規(guī)定，基本上限于政府及其職能部門(mén)對(duì)中外合作辦學(xué)的審批和吊銷，凸顯的是管理型政府的思維，而幾乎不涉及政府的服務(wù)職能，好像政府除了審批中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或者吊銷中外合作辦學(xué)許可證，就沒(méi)有別的事可做了，政府完全變成了一個(gè)掌握中外合作辦學(xué)審批大權(quán)的高高在上的“官老爺”。

《條例》所呈現(xiàn)出的這種政府“盛氣凌人”的姿態(tài)，在很多條文中都有不同的表現(xiàn)，而通讀這一法規(guī)的全文，感受更為強(qiáng)烈。這可以從三個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。(1)法規(guī)的條文，絕大部分是從政府的審批、撤銷、注銷等角度進(jìn)行規(guī)范的，其他內(nèi)容較少，而對(duì)政府的義務(wù)只字不提?！稐l例》雖然也有“總則”“法律責(zé)任”等規(guī)定，但主要內(nèi)容是規(guī)定中外合作辦學(xué)者如何申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)如何審批，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)如何運(yùn)作、中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)如何變更和終止等。在這一系列的活動(dòng)中，政府一直處于主導(dǎo)地位，決定著中外合作辦學(xué)工作的發(fā)展進(jìn)程，而政府所肩負(fù)的義務(wù)有哪些，法規(guī)并未涉及?！稐l例》總則規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)引進(jìn)外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源的中外合作辦學(xué)”，“國(guó)家鼓勵(lì)在高等教育、職業(yè)教育領(lǐng)域開(kāi)展中外合作辦學(xué)，鼓勵(lì)中國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)與外國(guó)知名的高等教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)”。這種提倡要落到實(shí)處，必然需要政府職能部門(mén)采取一定的行動(dòng)或者措施，促進(jìn)中外合作辦學(xué)的發(fā)展。然而，《條例》的規(guī)定更像是一種道德性的義務(wù)，因?yàn)楹笪闹嘘P(guān)于政府及其職權(quán)的規(guī)定都是在管理中外合作辦學(xué)者，而與鼓勵(lì)無(wú)關(guān)。所以，這給人的感覺(jué)是，中外合作辦學(xué)搞得好不好，不是政府的事情，而是社會(huì)的事情，政府只負(fù)責(zé)審批和吊銷而已。(2)在法規(guī)所確定的法律責(zé)任中，只規(guī)定了中外合作辦學(xué)審批機(jī)關(guān)的個(gè)人責(zé)任，而未明確有關(guān)機(jī)關(guān)的責(zé)任。在《條例》第七章“法律責(zé)任”中，共有10條(第49～58條)規(guī)定。其中有些內(nèi)容并不適合，例如第49條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)審批機(jī)關(guān)及其工作人員，利用職務(wù)上的便利收取他人財(cái)物或者獲取其他利益，濫用職權(quán)、玩忽職守，對(duì)不符合本條例規(guī)定條件者頒發(fā)中外合作辦學(xué)許可證，或者發(fā)現(xiàn)違法行為不予以查處，造成嚴(yán)重后果，觸犯刑律的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照刑法關(guān)于受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分?！边@一條首先存在用詞不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，“刑律”屬于學(xué)術(shù)概念而不是法律概念，法律上的正確稱謂是“刑法”；另外違反刑法應(yīng)當(dāng)受到刑事處罰是刑法規(guī)定的內(nèi)容，作為行政法規(guī)的《條例》顯然不能規(guī)定刑法的內(nèi)容。更重要的是，這一條所規(guī)定的是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人的責(zé)任，而不是國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)所對(duì)應(yīng)的責(zé)任。這就給了審批機(jī)關(guān)更大的自主權(quán)，比如它們可以暫停審批某些項(xiàng)目，而不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。而且，這10條內(nèi)容，只有前兩條(第49條、第50條)規(guī)定的是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任，后邊8條都是行政相對(duì)人違法應(yīng)當(dāng)受到審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門(mén)處罰的法律責(zé)任。(3)除了審批機(jī)關(guān)和中外合作辦學(xué)者外，并未明確其他社會(huì)力量對(duì)中外合作辦學(xué)的介入和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。既然國(guó)家對(duì)中外合作辦學(xué)持鼓勵(lì)的態(tài)度，就需要拿出鼓勵(lì)的措施。政府及其職能部門(mén)并未被法規(guī)要求采取有效的鼓勵(lì)措施，那就只能依靠合作辦學(xué)者和社會(huì)力量的自覺(jué)參加。關(guān)于中外合作辦學(xué)者能否獲取合理回報(bào)的問(wèn)題，盡管法規(guī)態(tài)度曖昧，但是學(xué)界已經(jīng)討論了多次，基本持肯定態(tài)度?！稐l例》除了對(duì)中外合作辦學(xué)者的積極性調(diào)動(dòng)不夠充分外，對(duì)其他社會(huì)力量的規(guī)定也很模糊，只在第35條略有提及。這一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門(mén)及勞動(dòng)行政部門(mén)等其他有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督，組織或者委托社會(huì)中介組織對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！鄙鐣?huì)中介組織作為參與中外合作辦學(xué)活動(dòng)的社會(huì)力量，顯然對(duì)推動(dòng)中外合作辦學(xué)事業(yè)的發(fā)展起著重要作用。然而《條例》除了這樣一句簡(jiǎn)單的規(guī)定外，并無(wú)下文。社會(huì)中介組織的參與，必然會(huì)涉及諸多權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題，特別是涉及諸多利益問(wèn)題，這些問(wèn)題不明確就不可能調(diào)動(dòng)他們參與的積極性。作為調(diào)整中外合作辦學(xué)事業(yè)的專門(mén)性法規(guī)，《條例》必須高度重視社會(huì)力量的作用，明確社會(huì)力量在中外合作辦學(xué)事業(yè)發(fā)展中所承擔(dān)的職能和由此產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這樣才能彌補(bǔ)政府在“鼓勵(lì)”中外合作辦學(xué)中的不足，促進(jìn)中外合作辦學(xué)事業(yè)的良性發(fā)展。

總之，當(dāng)前《條例》凸顯的是政府的管理職能，淡化了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的服務(wù)職能，甚至連能夠代替政府承擔(dān)部分服務(wù)職能的社會(huì)力量也是一筆帶過(guò)。凸顯政府的管理職能，固然對(duì)嚴(yán)格控制中外合作辦學(xué)的規(guī)模、提升中外合作辦學(xué)的質(zhì)量具有一定的積極意義，但是由此所帶來(lái)的負(fù)面影響也不容忽視。

一方面，這種管理方式緊緊束縛了政府的手腳，使審批機(jī)關(guān)不可能抽出時(shí)間和精力做其他的事情，不利于充分發(fā)揮政府的職能作用?！爸貙徟?、輕監(jiān)管”一直是我國(guó)當(dāng)前一些行政機(jī)關(guān)在工作中的弊病，這種弊病在中外合作辦學(xué)中表現(xiàn)得或許更為明顯。社會(huì)各界經(jīng)?？吹轿覈?guó)中外合作辦學(xué)獲批的數(shù)量，如有資料顯示：“截至2018年1月，全國(guó)經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立或舉辦的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已有2626家，涉及34個(gè)國(guó)家、1746所高校(其中中方高校785所，外方高校961所)，覆蓋了各個(gè)教學(xué)層次和類型，涉及自然科學(xué)與工程科學(xué)類以及人文社科類共計(jì)12個(gè)學(xué)科門(mén)類200多個(gè)專業(yè)?！盵4]問(wèn)題是，這多么的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目在實(shí)際效果上不可能整齊劃一，哪些運(yùn)行得較好，哪些運(yùn)行起來(lái)比較困難，哪些在引進(jìn)課程、教材等方面存在問(wèn)題，哪些根據(jù)《條例》應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N辦學(xué)許可證等，這些數(shù)據(jù)幾乎見(jiàn)不到。因此，不改變當(dāng)前過(guò)于突出政府管理職能的做法，中外合作辦學(xué)將會(huì)進(jìn)一步以“大躍進(jìn)”的方式發(fā)展下去，其存在的隱患也將難以消除。

另一方面，過(guò)于凸顯政府管理職能的制度設(shè)計(jì)，會(huì)增強(qiáng)政府權(quán)力尋租的可能性，并抑制社會(huì)力量參與辦學(xué)發(fā)揮作用的積極性?！稐l例》用大量的篇幅規(guī)范行政審批活動(dòng)，對(duì)獲批后的中外合作辦學(xué)運(yùn)行狀況并未做嚴(yán)格要求，必然引導(dǎo)大量的中外合作辦學(xué)者把主要精力放在機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目的申請(qǐng)方面，甚至不惜用不正當(dāng)手段達(dá)到獲得批準(zhǔn)的目的。至于獲得批準(zhǔn)后如何開(kāi)展辦學(xué)，是否按照申請(qǐng)時(shí)的內(nèi)容設(shè)計(jì)來(lái)運(yùn)行，則是另外一回事了?！皣?yán)進(jìn)寬出”的高等教育局面，在中外合作辦學(xué)中表現(xiàn)得更為顯著。面對(duì)如此龐大的中外合作辦學(xué)規(guī)模，《條例》既未對(duì)政府的監(jiān)督管理職能作出明確要求，也未通過(guò)一定的權(quán)利義務(wù)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)社會(huì)力量參與到對(duì)中外合作辦學(xué)狀況的監(jiān)督和調(diào)整活動(dòng)中，會(huì)導(dǎo)致各種力量對(duì)中外合作辦學(xué)質(zhì)量放任不管。而社會(huì)力量的缺失，進(jìn)一步加劇了中外合作辦學(xué)中審批環(huán)節(jié)的中心地位。社會(huì)力量的缺失也意味著政府服務(wù)職能的缺失。因?yàn)橹型夂献鬓k學(xué)者在政府的行政審批中只能處于“被管理者”而不是“被服務(wù)者”的地位，只能根據(jù)政府的審批要求這一指向標(biāo)而不是社會(huì)的需要來(lái)開(kāi)展中外合作辦學(xué)事業(yè)，管理型政府的角色仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工作方式中。有研究者主張：“建立公平合理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、受益共享的利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公益性原則與市場(chǎng)力量之間的平衡。一方面，在合作方選擇、資源引進(jìn)、人才培養(yǎng)中堅(jiān)守教育的公共責(zé)任，恪守學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和學(xué)術(shù)規(guī)范，保護(hù)學(xué)生和教師個(gè)人發(fā)展的價(jià)值訴求。另一方面，遵循教育市場(chǎng)規(guī)律和商業(yè)規(guī)則，承認(rèn)合作辦學(xué)者對(duì)資本增值的利益訴求，保障其財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)，在堅(jiān)持公益性的基礎(chǔ)上，允許辦學(xué)主體獲取合理合法的投資回報(bào)。”[5]這種思路，其實(shí)也是在談?wù)毮艿霓D(zhuǎn)型問(wèn)題。動(dòng)用社會(huì)力量積極參與中外合作辦學(xué)，使政府在作為管理者的同時(shí)更是服務(wù)者，才能真正把中外合作辦學(xué)工作做好。

二、《條例》應(yīng)當(dāng)兼顧政府的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能

現(xiàn)行《條例》制定于我國(guó)剛剛邁入21世紀(jì)的時(shí)期。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、中外合作辦學(xué)的規(guī)模和水平等，都還帶有非常明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡。再加上黨中央實(shí)施依法治國(guó)方略的時(shí)間也不夠長(zhǎng)，很多工作仍然是依靠黨和國(guó)家的政策而不是法律來(lái)調(diào)整的。在這種背景下出臺(tái)的《條例》，一再地凸顯政府的管理職能而不是服務(wù)職能，強(qiáng)化審批環(huán)節(jié)在中外合作辦學(xué)整個(gè)環(huán)節(jié)中的中心地位，忽略各種社會(huì)力量在中外合作辦學(xué)中的重要作用，也就“順理成章”了。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治建設(shè)的迅猛發(fā)展，特別是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，整個(gè)國(guó)家和社會(huì)面臨的新形勢(shì)、出現(xiàn)的新情況和需要解決的新問(wèn)題，都使《條例》顯得愈發(fā)滯后和僵化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能順應(yīng)當(dāng)前大的政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)環(huán)境，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前中外合作辦學(xué)事業(yè)發(fā)展的需要。為了更好地調(diào)整新時(shí)代中外合作辦學(xué)事業(yè)，《條例》必須兼顧政府的行政管理職能和社會(huì)服務(wù)職能，這既是全面依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的時(shí)代要求，也是深入開(kāi)展依法治教的現(xiàn)實(shí)需要。

從宏觀上說(shuō)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，要求《條例》必須兼顧政府的管理和服務(wù)職能。自從中央提出全面依法治國(guó)以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)獲得蓬勃發(fā)展，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的原則深入人心。全面依法治國(guó)具體到政府領(lǐng)域要求建設(shè)法治政府，但法治政府建設(shè)并不是簡(jiǎn)單地要求政府嚴(yán)格按照法律行使職權(quán)那么簡(jiǎn)單。“政府依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律善治并為人民服務(wù)、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)、政府與公民法律地位平等。由此可以推斷：法治政府必定是以民主政府、陽(yáng)光政府、有限政府、廉潔政府、善治政府、程序政府、服務(wù)政府、高效政府、責(zé)任政府、誠(chéng)信政府、平權(quán)政府、親民(便民)政府、回應(yīng)政府等政府形態(tài)呈現(xiàn)，這是一個(gè)具有全面法治形態(tài)的政府”。[6](13-14)法治政府的內(nèi)涵很豐富，外延也很廣泛，具體到中外合作辦學(xué)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，至少應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任政府、服務(wù)政府這兩個(gè)基本要求。對(duì)這兩個(gè)基本要求，可以從三個(gè)方面來(lái)理解。(1)中外合作辦學(xué)的審批機(jī)關(guān)是政府的組成部分，他們不僅應(yīng)當(dāng)行使一定的職權(quán)，更應(yīng)當(dāng)在出現(xiàn)違法或者失職的情況后承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行《條例》回避審批機(jī)關(guān)在審批、監(jiān)管方面的法律責(zé)任，并不意味著審批機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)違法失職行為，即使在以前的中外合作辦學(xué)審批中，由于申請(qǐng)者太少，審批的任務(wù)量不算大，審批機(jī)關(guān)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)違法失職行為，也不意味著今后不會(huì)出現(xiàn)，因?yàn)殡S著教育對(duì)外開(kāi)放力度的增加，中外合作辦學(xué)將會(huì)成為很常見(jiàn)的辦學(xué)形式，中外合作者申請(qǐng)中外合作辦學(xué)的數(shù)量會(huì)越來(lái)越多。顯然，當(dāng)前這一法規(guī)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上是在偏袒審批機(jī)關(guān)可能存在的違法失職行為。(2)中外合作辦學(xué)的審批機(jī)關(guān)作為政府的組成部門(mén)，更應(yīng)當(dāng)履行服務(wù)型政府的職能。政府不僅是社會(huì)事務(wù)的管理者，更是全社會(huì)的服務(wù)者，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)當(dāng)然也不能例外。作為政府的組成部分，中外合作辦學(xué)的審批機(jī)關(guān)除了應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)透明、廉潔高效等要求，主動(dòng)公開(kāi)一些信息，便于中外合作辦學(xué)的申請(qǐng)者了解、查閱相關(guān)內(nèi)容外，更需要在社會(huì)服務(wù)方面下功夫。比如，發(fā)布關(guān)于中外合作辦學(xué)的相關(guān)信息、報(bào)告，回應(yīng)關(guān)于中外合作辦學(xué)工作的一些呼吁、疑慮，對(duì)正在運(yùn)行的中外合作辦學(xué)工作進(jìn)行檢查、督導(dǎo)，對(duì)中外合作辦學(xué)工作中存在的一些困難積極進(jìn)行應(yīng)對(duì)、化解等?？傊?，這些任務(wù)并不是審批機(jī)關(guān)作為單純的管理者，坐在自己的辦公室或者會(huì)議室通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)而后決定是否批準(zhǔn)就可以完成的，它要求審批機(jī)關(guān)必須蹲下身子，主動(dòng)到中外合作辦學(xué)的現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)地進(jìn)行調(diào)查研究，傾聽(tīng)社會(huì)大眾和辦學(xué)者的呼聲，幫助辦學(xué)者解決一些實(shí)際困難，及時(shí)糾正辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤。只有這樣，才能推動(dòng)中外合作辦學(xué)工作順利開(kāi)展和取得成效。(3)法治政府建設(shè)離不開(kāi)法治社會(huì)建設(shè)，法治社會(huì)建設(shè)的狀況直接影響到法治政府建設(shè)的水平?！胺ㄖ握脑S多具體制度，如政府信息公開(kāi)、申訴和申辯制度，以及近年來(lái)興起的電子政府和電子政務(wù)等，本身具有公眾參與功能，也是民眾利益表達(dá)的重要渠道。法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)將結(jié)果導(dǎo)向置于社會(huì)公眾與法律的評(píng)判之下，確保法治政府建設(shè)方向與人民需求相一致，并對(duì)此承擔(dān)法定責(zé)任”。[7](136)中外合作辦學(xué)中政府的管理和服務(wù)水平的提升，也需要全社會(huì)的關(guān)注和支持。中外合作辦學(xué)不僅是中外合作辦學(xué)申請(qǐng)者和審批機(jī)關(guān)之間的事務(wù)，它涉及全社會(huì)教育事業(yè)的發(fā)展，也影響著千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)學(xué)習(xí)者及其家庭的利益。一些民間的中介力量在促成中外辦學(xué)者合作開(kāi)展中外合作辦學(xué)方面起著積極作用，還有一些民間的組織或者團(tuán)體對(duì)中外合作事業(yè)所進(jìn)行的觀察、研究、評(píng)價(jià)等，雖不具有權(quán)威性，但有很大的社會(huì)影響力。政府特別是中外合作辦學(xué)審批機(jī)關(guān)在發(fā)展中外合作辦學(xué)事業(yè)中，不能只同中外合作辦學(xué)的申請(qǐng)者打交道，不能只在法律要求和申請(qǐng)材料之間思考問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)把主要精力放在社會(huì)上，傾聽(tīng)社會(huì)的呼聲，引導(dǎo)一些社會(huì)力量積極參與到中外合作辦學(xué)活動(dòng)中，也可以考慮借助社會(huì)力量完成政府不能完成或者不便于完成的某些工作。

從微觀上說(shuō)，當(dāng)前日益深入的依法治教工作，也在促使政府改變單一的管理職能，把社會(huì)服務(wù)作為重要職責(zé)。依法治教是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是用法治思維和法治方式開(kāi)展教育工作的總體要求。在全面依法治國(guó)的背景下，依法治教已經(jīng)成為國(guó)家在教育領(lǐng)域的主要治理方式，對(duì)我國(guó)的教育事業(yè)產(chǎn)生了重大影響。依法治教需要國(guó)家制定切實(shí)可行的良法來(lái)規(guī)范教育事業(yè)，但凡不符合教育事業(yè)發(fā)展要求的法律都必須予以修改完善?！稐l例》顯然屬于需要修改完善的法規(guī)。在法律運(yùn)行領(lǐng)域，依法治教要求各級(jí)各類教育法律關(guān)系的主體，都按照法律的要求行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)，各司其職各守本分。依法治教對(duì)中外合作辦學(xué)事業(yè)的影響，可以從兩個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。(1)依法治教要求改變政府教育部門(mén)的工作方式方法，使它們根據(jù)法律法規(guī)的要求進(jìn)行管理和服務(wù)?！伴L(zhǎng)期以來(lái)教育部門(mén)在工作過(guò)程中，更多是靠行政命令、行政處分等方式進(jìn)行教育管理。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的新形勢(shì)下，法治方式是教育治理的基本方式，教育行政部門(mén)要善于使用執(zhí)法的方式進(jìn)行教育管理”。[8]現(xiàn)行《條例》所體現(xiàn)的中外合作辦學(xué)審批機(jī)關(guān)的工作方式方法，就是典型的行政命令式的，它過(guò)于凸顯審批機(jī)關(guān)的行政權(quán)威，漠視廣大社會(huì)主體在中外合作辦學(xué)事業(yè)中的權(quán)利。在現(xiàn)行《條例》中，有關(guān)主體的權(quán)利受到侵犯時(shí)如何救濟(jì)，有關(guān)社會(huì)力量參與中外合作辦學(xué)的途徑和相應(yīng)的利益保障等，都語(yǔ)焉不詳。隨著中外合作辦學(xué)的普及，必然有越來(lái)越多的社會(huì)主體參與到中外合作辦學(xué)的諸多事務(wù)中，把中外合作辦學(xué)的關(guān)系簡(jiǎn)單化為中外合作辦學(xué)者和政府審批機(jī)關(guān)之間的關(guān)系必然是行不通的。社會(huì)參與力量的增加和日益擴(kuò)大，將對(duì)政府教育管理部門(mén)提出更多的訴求和期望，教育部門(mén)只有積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，著力協(xié)調(diào)不同力量在中外合作辦學(xué)中的關(guān)系，盡力滿足不同社會(huì)群體對(duì)外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，推動(dòng)中外合作辦學(xué)工作健康有序發(fā)展，才能得到人民群眾的認(rèn)同和支持。而教育部門(mén)所需要做的這些工作，必須采用完全不同于以往那種管理模式下的工作方式方法，增強(qiáng)服務(wù)是教育行政部門(mén)必須完成的職能轉(zhuǎn)型。(2)依法治教鼓勵(lì)和支持各相關(guān)主體和社會(huì)力量積極參與教育管理工作，促使教育行政部門(mén)積極履行教育服務(wù)職能。依法治教不僅增強(qiáng)政府教育管理部門(mén)的法治思維和法治方式，提高他們嚴(yán)格執(zhí)法的能力和水平，而且增強(qiáng)教育行政部門(mén)之外其他相關(guān)主體和社會(huì)力量在教育方面的法治觀念，提高他們的法治意識(shí)和通過(guò)法律解決問(wèn)題的能力。中外合作辦學(xué)在我國(guó)是一種較為新穎的辦學(xué)形式，其中涉及的許多問(wèn)題既可能是它所獨(dú)有的，也可能是前所未有的。 因而，中外合作辦學(xué)難免出現(xiàn)魚(yú)龍混雜的情況，許多問(wèn)題、糾紛也會(huì)隨之而來(lái)。由于受教育者、學(xué)生家長(zhǎng)以及其他社會(huì)力量對(duì)中外合作辦學(xué)的高度關(guān)注和依法維權(quán)，教育行政部門(mén)必須及時(shí)依法處理出現(xiàn)的問(wèn)題，維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。比如，在優(yōu)質(zhì)教育資源的引進(jìn)上，目前就存在一些問(wèn)題。誠(chéng)如一些研究者所言：“在合作方層次結(jié)構(gòu)上，來(lái)源國(guó)合作機(jī)構(gòu)層次總體不高。國(guó)外知名高校對(duì)質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)較高，加之其本身已無(wú)通過(guò)合作辦學(xué)擴(kuò)大影響的必要，擔(dān)心海外合作可能會(huì)因質(zhì)量問(wèn)題使學(xué)校聲譽(yù)受損，因此態(tài)度謹(jǐn)慎，把關(guān)嚴(yán)格；反而是一些市場(chǎng)性運(yùn)作強(qiáng)但優(yōu)質(zhì)資源積累尚淺的新大學(xué)態(tài)度積極，在中外合作辦學(xué)中占較大比例。”[5]中外合作辦學(xué)事業(yè)發(fā)展當(dāng)然離不開(kāi)市場(chǎng)因素，但是市場(chǎng)自身的缺陷顯而易見(jiàn)，市場(chǎng)因素過(guò)多必然會(huì)對(duì)中外合作辦學(xué)工作產(chǎn)生負(fù)面影響，為各種糾紛的發(fā)生埋下隱患。與此同時(shí)，教育行政部門(mén)或者審批機(jī)關(guān)還必須拓寬信息渠道，及時(shí)對(duì)一些不合格的中外合作辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，并依法吊銷一些不合格的中外合作辦學(xué)者的許可證，凈化中外合作辦學(xué)市場(chǎng)。有專家指出：“強(qiáng)化限制條款不僅需要，而且應(yīng)該加強(qiáng)，體現(xiàn)規(guī)范管理；合理的限制就是保障，沒(méi)有限制就沒(méi)有保障。沒(méi)有必要的限制，放任自流，就會(huì)出現(xiàn)‘學(xué)店’‘連鎖店’‘搖錢(qián)樹(shù)’之類的項(xiàng)目，辦學(xué)質(zhì)量得不到保證?！盵4]這些事務(wù)都必然增加教育行政部門(mén)在中外合作辦學(xué)中的責(zé)任，促使政府教育行政部門(mén)不僅做好行政管理工作，而且要做好社會(huì)服務(wù)工作。

總之，在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，政府教育行政部門(mén)在中外合作辦學(xué)方面的工作需要兼顧管理職能和服務(wù)職能?，F(xiàn)行《條例》的不少內(nèi)容明顯滯后于時(shí)代的發(fā)展，不可能很好地完成對(duì)中外合作辦學(xué)事業(yè)的規(guī)范和指引作用。兼顧政府的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能修改完善《條例》勢(shì)在必行。

三、《條例》兼顧政府行政管理和社會(huì)服務(wù)職能的修改方向

關(guān)于《條例》的修改，研究者提出了不少中肯的意見(jiàn)建議。有研究者提出，在中外合作辦學(xué)法規(guī)的修訂中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注如下問(wèn)題：(1)合作辦學(xué)“社會(huì)公益”與“合理回報(bào)”的平衡，即把中外合作辦學(xué)定位為“非公辦教育或民辦教育”，使辦學(xué)者依據(jù)《民辦教育法》取得合理回報(bào)。(2)合作辦學(xué)審批的優(yōu)化和細(xì)化，即將合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和合作辦學(xué)項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，教育部只負(fù)責(zé)影響較大的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的審批，并負(fù)責(zé)對(duì)合作辦學(xué)項(xiàng)目的抽查和復(fù)核。(3)合作辦學(xué)學(xué)生利益的保護(hù)，即嚴(yán)格控制招生、防止虛假宣傳、完善合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)終止后的學(xué)生安置規(guī)定。(4)合作辦學(xué)教育教學(xué)的質(zhì)量保障，包括合作辦學(xué)者的資質(zhì)認(rèn)證、教學(xué)過(guò)程的督導(dǎo)、教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估等。(5)合作辦學(xué)監(jiān)管機(jī)制的健全，即建立全國(guó)性的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和綜合信息系統(tǒng)，建立監(jiān)管規(guī)則，健全執(zhí)法機(jī)制。[9]“此外，國(guó)家還要加強(qiáng)中外合作辦學(xué)配套法律的立法，促進(jìn)法律環(huán)境的完備。例如，中國(guó)對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的外國(guó)教育機(jī)構(gòu)的學(xué)歷、學(xué)位證書(shū)的承認(rèn)，需要國(guó)家締結(jié)或加入相關(guān)的國(guó)際條約，甚至要將國(guó)際條約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法；同時(shí)，國(guó)家還要加快推進(jìn)與其他國(guó)家的文憑互認(rèn)工作，簽署相關(guān)的學(xué)歷互認(rèn)協(xié)定，促進(jìn)中外合作辦學(xué)的可持續(xù)發(fā)展”。[10]這些建議總結(jié)得比較全面，涵蓋了當(dāng)前中外合作辦學(xué)亟須法律解決的諸多問(wèn)題。但是，這些建議仍然是就某些細(xì)節(jié)或環(huán)節(jié)而言的，并沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行《條例》存在的行政管理和社會(huì)服務(wù)失衡的現(xiàn)象進(jìn)行深刻反思，很可能還會(huì)陷入原先那種強(qiáng)化政府權(quán)威而弱化社會(huì)力量的窠臼中，難以走出以審批為中心環(huán)節(jié)的怪圈。只有調(diào)整《條例》的整體思路，按照兼顧政府行政管理和社會(huì)服務(wù)職能的方向進(jìn)行修改，才能比較徹底地解決這一法規(guī)存在的問(wèn)題。

兼顧政府的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能而修改《條例》，更直白地說(shuō)就是削弱政府機(jī)關(guān)行政管理的職權(quán)，增強(qiáng)其服務(wù)職能和范圍。因?yàn)檫@一法規(guī)本身就帶有強(qiáng)烈的行政管理色彩，在修改中適當(dāng)保留必要的行政管理職能就行了，關(guān)鍵是要突出政府教育行政部門(mén)作為中外合作辦學(xué)事業(yè)的服務(wù)者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，促使政府教育行政部門(mén)在身為中外合作辦學(xué)事業(yè)管理者的同時(shí)，更是中外合作辦學(xué)事業(yè)的推動(dòng)者、服務(wù)者?；谶@一思路，可以考慮從如下三個(gè)方面來(lái)修改完善《條例》。

一是適度放開(kāi)對(duì)中外合作辦學(xué)的限制，擴(kuò)大中外合作辦學(xué)的規(guī)模和數(shù)量。當(dāng)前的中外合作辦學(xué)審批制度非常嚴(yán)格，但仍出現(xiàn)一些問(wèn)題，說(shuō)明單靠嚴(yán)格的審批制度并不能真正解決中外合作辦學(xué)中出現(xiàn)的問(wèn)題。如果放開(kāi)審批權(quán)限，放寬設(shè)立條件，結(jié)果會(huì)怎么樣呢？想一想十幾年前，一些高校設(shè)立研究生院都需要教育部批準(zhǔn)，后來(lái)教育部放開(kāi)設(shè)立研究生院的限制后，不但沒(méi)有造成混亂，反而維護(hù)了高校的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)了研究生教育事業(yè)的發(fā)展。由此可以推斷，放開(kāi)中外合作辦學(xué)審批工作同樣會(huì)收到好的結(jié)果。當(dāng)然，放開(kāi)中外合作辦學(xué)的限制并不是說(shuō)全部放開(kāi)，更不是放任不管。這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：(1)在申請(qǐng)條件上，除堅(jiān)持現(xiàn)行《條例》的限制外(如義務(wù)教育領(lǐng)域、政治、軍事等特殊領(lǐng)域不得實(shí)施中外合作辦學(xué)，外國(guó)宗教組織、宗教院校和神職人員不得在我國(guó)境內(nèi)從事中外合作辦學(xué)等)，只要是我國(guó)官方認(rèn)可的正規(guī)教育機(jī)構(gòu)，都可以同我國(guó)境內(nèi)辦學(xué)者開(kāi)展中外合作辦學(xué)。政府有關(guān)機(jī)關(guān)主要是審查那些禁止性的條件，防止境外敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子對(duì)我國(guó)通過(guò)合作辦學(xué)進(jìn)行滲透。至于辦學(xué)者的教育質(zhì)量、辦學(xué)水平、社會(huì)影響等，自有學(xué)習(xí)者自己把握、自愿選擇。普通高等教育領(lǐng)域的中外合作辦學(xué)，由于有高等教育法律和一系列制度的限制，以及高等學(xué)校自己的聲譽(yù)作為擔(dān)保，其教育質(zhì)量和水平不會(huì)低到哪里。(2)在審批設(shè)置上，只對(duì)開(kāi)展普通高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行審批，對(duì)于其他的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目實(shí)行登記制度。之所以對(duì)開(kāi)展普通高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行審批，是因?yàn)槠胀ǜ叩冉逃谖覈?guó)關(guān)涉廣大考生的利益和教育公平的實(shí)現(xiàn)，至少在目前還不能任由社會(huì)力量左右?？梢园凑諊?guó)內(nèi)設(shè)立高等學(xué)校、高等學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)的審批要求，由相應(yīng)的審批機(jī)關(guān)對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行審批。其他的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，原則上實(shí)行登記制，即主要由合作辦學(xué)者完成各項(xiàng)申報(bào)準(zhǔn)備工作后，向有關(guān)部門(mén)登記即可成立，但是設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照法人設(shè)立的要求進(jìn)行登記。對(duì)申請(qǐng)條件和審批設(shè)置這兩點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，放寬中外合作辦學(xué)的申請(qǐng)和設(shè)立條件，可以減少中外合作辦學(xué)者在申請(qǐng)開(kāi)展中外合作辦學(xué)方面的成本，把主要精力放在中外合作辦學(xué)的運(yùn)行上，提高辦學(xué)的質(zhì)量和水平。同時(shí)，這種較寬松的申辦條件，也有利于吸引更多的外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)入我國(guó)，擴(kuò)大中外合作辦學(xué)的規(guī)模和數(shù)量。在這種環(huán)境下，中外合作辦學(xué)將像其他教育形式一樣，在我國(guó)屬于司空見(jiàn)慣的教育形式，也能消除社會(huì)各界對(duì)中外合作辦學(xué)的神秘感，減少不法分子打著中外合作辦學(xué)的幌子進(jìn)行虛假宣傳、招搖撞騙的可能性。

二是健全對(duì)中外合作辦學(xué)的引導(dǎo)機(jī)制，完善對(duì)中外合作辦學(xué)的服務(wù)和監(jiān)督。適度放寬中外合作辦學(xué)的限制后，中外合作辦學(xué)的規(guī)模和數(shù)量必然擴(kuò)大，難免會(huì)出現(xiàn)魚(yú)目混珠、泥沙俱下的情形，這就對(duì)政府提出了新的要求。面對(duì)龐雜的中外合作辦學(xué)事務(wù)，政府需要著力做好兩件事情。(1)健全對(duì)中外合作辦學(xué)的引導(dǎo)機(jī)制。外國(guó)教育機(jī)構(gòu)和中國(guó)教育機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展合作，甚至在審批非常嚴(yán)格的制度下還不遺余力地開(kāi)展中外合作辦學(xué)工作，既有教育事業(yè)發(fā)展的客觀需要，有廣大群眾對(duì)外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源的大量需求，更有中外合作辦學(xué)者的利益驅(qū)動(dòng)因素。盡管《條例》并未規(guī)定中外合作辦學(xué)者可以營(yíng)利，但也沒(méi)有禁止?fàn)I利。而《實(shí)施辦法》允許中外合作辦學(xué)者取得回報(bào)，實(shí)際上也就變相承認(rèn)了中外合作辦學(xué)中的營(yíng)利問(wèn)題。國(guó)家鼓勵(lì)中外合作辦學(xué)，又禁止中外合作辦學(xué)者營(yíng)利，這種鼓勵(lì)就沒(méi)有多大意義了?！叭绻〉没貓?bào)可以理解為營(yíng)利，那么不管人們是否承認(rèn)，它實(shí)際上也是中外合作辦學(xué)的一個(gè)目標(biāo), 即中外合作辦學(xué)不僅要以培養(yǎng)人才為目標(biāo), 還要以取得回報(bào)為目標(biāo)。即使不承認(rèn)取得回報(bào)這一目標(biāo)，在實(shí)踐中， 合作辦學(xué)者還是會(huì)努力取得回報(bào)的，倒不如直接公開(kāi)地承認(rèn)這一目標(biāo)”。[11]所以，只要中外合作辦學(xué)者的辦學(xué)活動(dòng)符合國(guó)家的要求，不存在“偷工減料”的行為，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可。一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)機(jī)構(gòu)的中外合作辦學(xué)活動(dòng)能否開(kāi)展下去，取決于它自身的吸引力，也取決于它的投入和產(chǎn)出的比值，這一點(diǎn)無(wú)論對(duì)中外合作辦學(xué)者還是對(duì)受教育者來(lái)說(shuō)，是一樣的。目前的很多研究者主張修改后的《條例》對(duì)何謂優(yōu)質(zhì)教育資源、何謂合理回報(bào)等概念進(jìn)一步明確，進(jìn)而更好地發(fā)揮調(diào)整作用。例如有學(xué)者提出：“目前，在‘優(yōu)質(zhì)資源’‘合理回報(bào)’‘外國(guó)教育機(jī)構(gòu)’等概念上，中外合作辦學(xué)的政策法規(guī)存在著模糊現(xiàn)象，中外合作辦學(xué)政策法規(guī)應(yīng)該在‘合理回報(bào)’問(wèn)題上，做更具體的規(guī)定，充分利用WTO規(guī)則，積極發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，用好這一重要的經(jīng)濟(jì)杠桿。此外，對(duì)于高等教育中外合作辦學(xué)引進(jìn)‘優(yōu)質(zhì)教育資源’的問(wèn)題，何為優(yōu)質(zhì)的教育資源，相關(guān)的政策法規(guī)應(yīng)該加以界定?！盵12]這種出發(fā)點(diǎn)是好的，但在法律法規(guī)中詳細(xì)規(guī)定未必合適?！皟?yōu)質(zhì)教育資源”這一概念是相對(duì)的，今天是優(yōu)質(zhì)的，明天未必優(yōu)質(zhì)；對(duì)國(guó)內(nèi)某個(gè)合作伙伴來(lái)說(shuō)是優(yōu)質(zhì)的，對(duì)別的教育機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)就未必是優(yōu)質(zhì)的?！昂侠砘貓?bào)”也是這樣，合作辦學(xué)者到底獲取多少利潤(rùn)才算合理，不能一概而論，更何況有些機(jī)構(gòu)或者人員辦教育，未必是因?yàn)樨潏D回報(bào)。除了普通高等教育這種特殊的教育階段外，一般中外合作辦學(xué)的辦學(xué)信譽(yù)、招生規(guī)模、學(xué)生的社會(huì)需求量等，都會(huì)影響它的回報(bào)。回報(bào)誘人，自然有更多的中外合作辦學(xué)者去占領(lǐng)市場(chǎng)，回報(bào)太低，自然有人退出。因此，修訂后的《條例》不用關(guān)注中外合作辦學(xué)者的回報(bào)問(wèn)題，基本靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)就能解決這一問(wèn)題。把應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定的事情交給市場(chǎng)，政府只承擔(dān)服務(wù)和監(jiān)督職能，才是解決問(wèn)題的出路。(2)完善中外合作辦學(xué)的服務(wù)和監(jiān)督。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這才是政府教育部門(mén)和其他相關(guān)機(jī)關(guān)在中外合作辦學(xué)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要工作。政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息共享和辦學(xué)監(jiān)管平臺(tái)，使公眾能夠高效便捷地查詢到各種合法的中外合作辦學(xué)信息資料，全面了解辦學(xué)者的相關(guān)資質(zhì)和所開(kāi)展的中外合作辦學(xué)的性質(zhì)等。有了這樣的平臺(tái)，在信息暢通的現(xiàn)代社會(huì)里，那些虛假宣傳或者欺騙性的辦學(xué)活動(dòng)自然不攻自破，就像在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代用假證很難辦理相關(guān)事務(wù)，造假證的違法人員自然會(huì)“失業(yè)”那樣。這樣的平臺(tái)還應(yīng)當(dāng)具有監(jiān)管職能，便于人民群眾提出建議、投訴和舉報(bào)，時(shí)刻監(jiān)督著各種中外合作辦學(xué)者的辦學(xué)活動(dòng)是否規(guī)范。政府還可以借助一些民間力量來(lái)開(kāi)展中外合作辦學(xué)的評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)中外合作辦學(xué)者不斷提高辦學(xué)水平?！耙詫W(xué)術(shù)組織、咨詢公司與大眾傳媒等為代表的政府外第三方評(píng)價(jià)政府的實(shí)例越來(lái)越多，這也是法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的潮流與趨勢(shì)”。[7](137)而這些活動(dòng)的開(kāi)展，都要求政府放下自己的架子，同中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的各種群體打交道，把主要用于審批的時(shí)間和精力放在搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，放在服務(wù)和監(jiān)督上。也只有以這樣的姿態(tài)開(kāi)展中外合作辦學(xué)工作，政府教育行政部門(mén)才稱得上是服務(wù)型政府。

三是暢通中外合作辦學(xué)的權(quán)利救濟(jì)渠道，依法維護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。在全面依法治國(guó)時(shí)代，公民權(quán)利的有效保障離不開(kāi)通暢的權(quán)利救濟(jì)渠道。法治政府建設(shè)中政府權(quán)力的限定和責(zé)任的落實(shí)狀況，依法治教中有關(guān)主體權(quán)利的維護(hù)和利益的實(shí)現(xiàn)水平，都在不同程度上取決于權(quán)利救濟(jì)途徑是否暢通。因此，《條例》在修訂中應(yīng)當(dāng)暢通權(quán)利救濟(jì)渠道，依法維護(hù)辦學(xué)者、學(xué)生和其他參與者的合法權(quán)益。權(quán)利救濟(jì)途徑大致包括調(diào)解與仲裁、行政途徑和司法途徑。作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，現(xiàn)行《條例》不會(huì)對(duì)司法途徑作出規(guī)定，但它對(duì)其他途徑也未規(guī)定，僅僅是在“法律責(zé)任”部分規(guī)定，教育行政部門(mén)和勞動(dòng)行政部門(mén)按照職責(zé)分工對(duì)某些違法行為予以取締、責(zé)令停止招生、罰款、吊銷中外合作辦學(xué)許可證等。這種規(guī)定強(qiáng)調(diào)的仍然是政府的行政權(quán)威和違法辦學(xué)者的責(zé)任，同法治政府建設(shè)中責(zé)任型政府的要求不符，也不利于保護(hù)有關(guān)主體的合法權(quán)益?！柏?zé)任型政府是法治政府的落腳點(diǎn)，也是檢驗(yàn)‘主權(quán)在民’的標(biāo)尺。法治政府的建設(shè)必須從政府行為后果的角度嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)范，至少應(yīng)包括對(duì)行為后果的監(jiān)督、對(duì)行為后果的矯正、對(duì)行為后果引起的法律責(zé)任必須依法承擔(dān)這三個(gè)方面的內(nèi)容”。[6](16)《條例》在修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)單列一章，專門(mén)規(guī)定中外合作辦學(xué)相關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，通過(guò)多種渠道和形式保護(hù)他們的合法權(quán)益，并建立同訴訟法、民商法、國(guó)際法等相關(guān)法律的銜接機(jī)制，確保相關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)渠道暢通。這樣的《條例》才具有新時(shí)代的氣息，才能在推動(dòng)中外合作辦學(xué)事業(yè)發(fā)展、推動(dòng)教育對(duì)外開(kāi)放方面作出更大貢獻(xiàn)。