吳 婧

(黃山學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 黃山 245041)

1 PPP融資路徑概述

在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中，財政部定義PPP(Public-Private Parterships)模式是為了更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府和社會資本共同推動這一方面的建設(shè)，形成穩(wěn)定聯(lián)系。政府部門主要負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，以保證公眾能夠?qū)崿F(xiàn)最大利益。發(fā)改委定義PPP 為政府通過改變提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式，達(dá)到提高公共產(chǎn)品供給效率的目的。政府和企業(yè)之間是一種長期的合作關(guān)系，這類合作有助于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營效率和供給效率。

1.1 租賃—建設(shè)—經(jīng)營(LBO)

LBO(Lease-Build-Operate)是私人部門對于已經(jīng)存在的政府工程運用自有資金進(jìn)行擴建并經(jīng)營。私人部門向政府交納租金，獲取報酬的方式通過合同的方式明確。這樣的制度安排可以有效避免國有資產(chǎn)流失，同時又能提高公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率。

1.2 建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(BTO)

BTO(Build-Transfer-Operate)指私人部門投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成后基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)移交給政府，政府部門按照合同規(guī)定，將基礎(chǔ)設(shè)施租賃給私人部門長期使用，在合同期內(nèi)私人部門通過向使用者收費的方式收回投資成本并獲得合理報酬。

1.3 建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)

BOT(Build-Operate-Transfer)指私人部門投資建設(shè)項目，建成后在規(guī)定期限內(nèi)擁有并經(jīng)營該項目，并通過向用戶收費的方式獲得回報。期限結(jié)束后，公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)歸政府所有。BOT與BTO相似，但在轉(zhuǎn)讓給政府部門前遇到的法律和債務(wù)問題會比BTO 模式多[2]。目前，BOT 是最常見的公私合作形式。

1.4 購買—建設(shè)—經(jīng)營(BBO)

BBO(Buy-Build-Operate)指政府將公共基礎(chǔ)設(shè)施出售給有能力對該項目進(jìn)行改造和經(jīng)營的私人部門。私人部門獲得資產(chǎn)后擁有永久性經(jīng)營權(quán)。與其他特許權(quán)授予一樣，在出售前的談判中，政府部門會對基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)定位和安全質(zhì)量問題在合同中作出規(guī)定，以實現(xiàn)其對公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的控制。

1.5 建設(shè)—擁有—經(jīng)營(BOO)

BOO(Build-Own-Operate)指私人部門投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建成后的基礎(chǔ)設(shè)施歸私人部門所有，但是作為公共產(chǎn)品的供給方，私人部門會受到政府的監(jiān)管，接受政府在價格、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等方面的規(guī)制。

PPP 的這些基本形式可以用來建設(shè)新項目，也可以用來改造存量項目。當(dāng)政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不能滿足公眾需求時，就需要私人部門加入，以提高供給效率。當(dāng)公共項目運營能夠帶來利益時，私人部門就會有動力參與項目。此時，政府與私人部門合作共同建設(shè)公共項目最為合適。

2 特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險因素識別

投資人、政府、財團或銀行等主體會參與到特色小鎮(zhèn)PPP融資中，項目展開過程面臨六種風(fēng)險。

2.1 政策風(fēng)險

政策變動會使項目處于風(fēng)險之中，典型的例子就是立項和建設(shè)初期項目合法合規(guī)，政策調(diào)整后項目不符合現(xiàn)有政策規(guī)定，從而導(dǎo)致項目延宕甚至是終止。在跨國投資特色小鎮(zhèn)項目中，這類風(fēng)險是要被首先評估的，項目周期越長，風(fēng)險越大。國內(nèi)政策風(fēng)險主要體現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求等政策規(guī)定的不持續(xù)性以及優(yōu)惠政策不能充分落實。

2.2 市場風(fēng)險

企業(yè)面臨市場供求變動，風(fēng)險隨之而來。當(dāng)企業(yè)沒有完全收回投資時，如果市場上出現(xiàn)了同質(zhì)低價產(chǎn)品，無疑會使項目受到威脅。一般說來，政府支持下的特色小鎮(zhèn)項目具有一定的壟斷性，短期內(nèi)風(fēng)險不突出，但是當(dāng)技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致產(chǎn)品被淘汰時，市場風(fēng)險就無法規(guī)避。

2.3 技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險主要源于特色小鎮(zhèn)內(nèi)部投資主體環(huán)境認(rèn)知能力和適應(yīng)能力有限以及運營團隊不穩(wěn)定。通常情況下，項目會延期，這樣一來項目經(jīng)營期會被相應(yīng)壓縮，從而使回報下降，有時項目會無限期終止。

2.4 融資風(fēng)險

融資風(fēng)險指回報率因通貨膨脹、利率及匯率等因素變動造成的不確定性。特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中，易因開發(fā)主體缺乏相關(guān)投資和運營經(jīng)驗引發(fā)投資成本遠(yuǎn)超預(yù)算或因經(jīng)營不善導(dǎo)致現(xiàn)金短缺等風(fēng)險。

2.5 產(chǎn)業(yè)風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)的精髓在于其產(chǎn)業(yè)特色，目前國內(nèi)特色小鎮(zhèn)同質(zhì)化問題突出。特色小鎮(zhèn)必須符合國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與主流方向相違背會直接影響項目建設(shè)，甚至?xí)鬼椖繙S為爛尾項目。

2.6 無法避免的外力風(fēng)險

與其他項目一樣，特色小鎮(zhèn)項目也會面臨各種自然災(zāi)害等不可抗力的影響，一旦發(fā)生，損失巨大。這種風(fēng)險是不可控的，企業(yè)可以采取參保的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，減少損失。

3 特色小鎮(zhèn)PPP融資路徑風(fēng)險管理

3.1 明確風(fēng)險分擔(dān)主體

PPP項目中政府扮演著重要角色，尤其是在項目建設(shè)前期和中期。政府應(yīng)從制度層面進(jìn)行宏觀把控和安排，對項目實施全過程監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)注意的是，政府發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，并不意味著政府對所有事項大包大攬，政府應(yīng)與社會資本明確劃分權(quán)責(zé)，各司其責(zé)，協(xié)同做好工作。借鑒國外經(jīng)驗，政府相關(guān)部門應(yīng)下放權(quán)力，盡可能發(fā)揮市場本身的調(diào)節(jié)功能，及時做好風(fēng)險預(yù)防和應(yīng)急處理，使風(fēng)險最小化，可引入第三方機構(gòu)參與特色小鎮(zhèn)PPP融資的執(zhí)行，通常來講，這些機構(gòu)所扮演的角色包括但不限于技術(shù)支撐、能力提供、政策咨詢等[5]。

3.2 設(shè)計合理融資策略

特色小鎮(zhèn)PPP融資初期應(yīng)明確社會資本以何種方式參與項目及獲得收益和補償，可以通過設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)的形式，也可以通過支付可行性缺口補助的形式，具體形式根據(jù)實際需要靈活選擇。政府應(yīng)不斷提升總體規(guī)劃能力。社會資本應(yīng)主動跟政府商討盈利規(guī)劃，并在建設(shè)過程中合理壓縮成本，提高項目效益。

3.3 健全風(fēng)險控制機制

總的來講，風(fēng)險控制方法有兩類，一種是規(guī)避風(fēng)險，即采取適當(dāng)策略，使不利情況出現(xiàn)的概率大大下降；一種是分擔(dān)風(fēng)險，即事前約定風(fēng)險出現(xiàn)時各方如何分擔(dān)損失。具體說來，一是規(guī)避政策風(fēng)險?？鐕顿Y項目應(yīng)爭取政府賦予的特權(quán)，從而規(guī)避政策變動帶來的損失。同時，還可以通過尋求擔(dān)保的形式規(guī)避風(fēng)險。國家應(yīng)在財政政策和貨幣政策方面多下功夫，預(yù)測特色小鎮(zhèn)可能面臨的利率風(fēng)險、通脹風(fēng)險、融資風(fēng)險和匯率風(fēng)險，提高融資效率，確保PPP融資下特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠順利完成。二是分擔(dān)市場風(fēng)險。市場總是處于變動之中，特色小鎮(zhèn)的發(fā)起人和參與人應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險。三是避免融資風(fēng)險。資金需分步融入，從而降低整個項目成本，同時要重視對產(chǎn)品價格的約定，充分考慮通脹等因素的影響。四是強化過程監(jiān)督，降低技術(shù)風(fēng)險。應(yīng)提高特色小鎮(zhèn)項目技術(shù)能力，積極引進(jìn)新技術(shù)，規(guī)避傳統(tǒng)施工風(fēng)險。五是通過參保減小不可抵抗外力風(fēng)險損失。

3.4 健全法律法規(guī)體系

特色小鎮(zhèn)PPP融資項目順利進(jìn)行，僅僅依靠政府的承諾是不夠的，還要依托于具有保障性的法制構(gòu)建和體制健全。只有相關(guān)的法律制度完全構(gòu)建起來，才能保證發(fā)展的健康和合規(guī)。[6]

當(dāng)前PPP的規(guī)模不能滿足基建投資需求。根據(jù)財政部、統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2016年地方一般公共預(yù)算支出16萬億元，按照10%的支出限制，有1.6萬億元可用于PPP政府付費，加上3.6億元的預(yù)算內(nèi)資金，能夠用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金為5.2萬億，而同期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為15萬億元，資金缺口較大。有些財政能力較弱的地區(qū)，單個大型項目投資可能就超過了10%的上限。PPP是融資平臺被禁后中央大力推廣的融資模式，但由于規(guī)模不足、流程復(fù)雜等原因，在強大的基建融資壓力下，地方政府有強烈的繞道融資需求。2017年5月28日，財政部出臺 “87號文”，對地方政府的違規(guī)融資行為進(jìn)一步規(guī)范。根據(jù)財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，PPP項目操作流程包含識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交5個階段，共19個步驟，任何一個步驟出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致項目失敗。同時，PPP項目落地周期長，財政部第一批示范項目平均落地周期約15個月，雖然第三批項目落地周期明顯加快，但也需要11個月左右。另外，物有所值評價、財政承受能力論證以及公開招標(biāo)都是對地方政府融資行為的約束。