羅雅婷

(江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”[1]。這一重要論述表明我國進(jìn)入基層治理法治化建設(shè)實踐新階段，鄉(xiāng)村治理法治化不再是愿景和口號。鄉(xiāng)村治理法治化實踐回答了我們要構(gòu)建什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、培育什么樣的新型農(nóng)民、體現(xiàn)什么樣的法治精神等重大問題[2]。

1 我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村治理的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國村民委員會組織法》，2010年修訂后，其徹底摒棄了在我國鄉(xiāng)村之中影響長達(dá)兩千年之久的禮治和管治兩大模式，充分奠定了基層法治治理的基礎(chǔ)?！按逯巍币源逡?guī)和村民的個人愿望為基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的自治性，呈現(xiàn)了民主的基本特點?！按逯巍蓖ㄟ^政府主導(dǎo)、全民參與，并基于合作、協(xié)商和指導(dǎo)等一系列對等關(guān)系，實現(xiàn)對于一系列公共事務(wù)的處置。“村治”切實尊重了村民的權(quán)益，完善了村民的參與權(quán)，公平正義理念在農(nóng)村得到深刻地體現(xiàn)。

我國封建社會歷史悠久，人治長期占據(jù)主導(dǎo)地位，“為政在人”的觀念深入人心，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的農(nóng)村地區(qū)，家長制仍是治理的主要方式，民主與法制并不為大多數(shù)人所接受。長期以來，鄉(xiāng)村社會由村委會說了算，村民對村委會產(chǎn)生依賴心理，認(rèn)為“這是村委會的事，不是自己該操心的事”，參政積極性不高。鄉(xiāng)村社會的宗族觀念和倫理觀念較為濃厚，農(nóng)民民主意識薄弱，民主選舉常常成為“內(nèi)部選舉”。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)利的過度干涉也使村民自治與民主選舉在實踐中未完全落實。

2 我國鄉(xiāng)村法治面臨的主要問題

2.1 傳統(tǒng)人治觀念與現(xiàn)代法治理念的矛盾

相對于城市社會，農(nóng)村社會更加封閉，依據(jù)種姓聚集在一起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個熟人社會，熟人社會一方面容易形成團(tuán)結(jié)的氛圍，另一方面也容易讓一切事務(wù)通過約定俗成的“關(guān)系”來解決。大家認(rèn)為疏通領(lǐng)導(dǎo)比遵紀(jì)守法更有利可圖，由此出現(xiàn)“小官大權(quán)”現(xiàn)象?，F(xiàn)代法治在公正和平等的環(huán)境下保障人民的權(quán)益，但一些群眾即便知道法律的作用，也常常無法擯棄“官命不可違”的觀念。

2.2 鄉(xiāng)村社會法治建設(shè)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會權(quán)責(zé)不清

《村委會組織法》指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)表現(xiàn)為協(xié)助和相互促進(jìn)的關(guān)聯(lián)。按照該法第三條要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可以參與到村民自治的一系列事務(wù)中[3]。伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能開始由全方位管理朝著依法行政、引導(dǎo)服務(wù)方面發(fā)展，建國至今“命令-服從”型的鄉(xiāng)村關(guān)系逐漸為“鄉(xiāng)政村治”的政治模式所取代[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層權(quán)利機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照我國法律的要求履行權(quán)利，在地區(qū)內(nèi)執(zhí)行行政管理工作，村民按照自身的意愿選舉村委會管理鄉(xiāng)村日常事務(wù)。村委會并非政權(quán)組織，其性質(zhì)是一個自我管理、教育和服務(wù)的重要群眾組織。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往忽略其本應(yīng)該發(fā)揮的引導(dǎo)和協(xié)助功能，過于關(guān)注對鄉(xiāng)村的行政管理。受傳統(tǒng)治理模式的影響，相當(dāng)一部分村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識不準(zhǔn)確，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)利擴(kuò)大，村委會成為其下屬機(jī)構(gòu)，極大地削弱了村民自治。村委會基于鄉(xiāng)村利益的考慮也一直在尋找機(jī)會拓展自治領(lǐng)域，但是如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀引導(dǎo)和執(zhí)政支持，很多工作難以有效落實。這樣的職權(quán)弱化雖然有效地緩解了基層矛盾但是削弱了鄉(xiāng)村地位，鄉(xiāng)級和村級治理機(jī)構(gòu)執(zhí)行工作的動力和水平也大幅走低[4]。雙方職權(quán)關(guān)系不清晰導(dǎo)致鄉(xiāng)政府的行管能力無法充分發(fā)揮，同時也制約了村委會積極性和主動性的發(fā)揮[5]。

2.3 鄉(xiāng)村法規(guī)體系不完善

我國有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的法律、法規(guī)大多是原則性內(nèi)容，缺乏可操作性。法律體系不完善，一些內(nèi)容相互抵觸，影響了法律的整體和諧?；痉ê蛦涡蟹ㄖg、法律法規(guī)與實施條例之間、原則規(guī)定與具體措施之間尚未完全配套，法律體系中出現(xiàn)了“斷層”和“缺項”，主要表現(xiàn)在兩方面，一是涉農(nóng)立法總量不足,有的領(lǐng)域還是空白；二是立法質(zhì)量不高，反映“三農(nóng)”客觀規(guī)律不夠，利益化痕跡明顯，行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章缺乏約束力。

2.4 干部群眾法治信仰缺失

農(nóng)村法制教育滯后，農(nóng)民法律意識普遍不高、法制觀念淡薄、法律知識不足，群眾學(xué)法、懂法、用法的能力有限。多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為只要自己不違法犯罪，法律與自己無關(guān)，殊不知法律涉及生活的各個方面。農(nóng)民在利益受到侵害時，要么采取以暴制暴的方式，要么自認(rèn)倒霉，要么到處上訪，不知道利用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益?；鶎痈刹繉Ψ?、政策研究不深入，往往是一知半解,他們在長期工作中養(yǎng)成了根據(jù)經(jīng)驗處理事情的習(xí)慣，慣于通過人情、民俗等展開鄉(xiāng)村治理。法律知識匱乏導(dǎo)致村干部在解決糾紛時不知所措，習(xí)慣于聽從上級的指令干活、憑著自己的感覺做事、仗著自己的權(quán)勢管理，既傷害了干群關(guān)系，又影響了人們對法律權(quán)威的看法和對民主法治建設(shè)的信心。

3 鄉(xiāng)村法治的實現(xiàn)路徑

3.1 構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治體系

應(yīng)完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，最大限度地滿足基層法律服務(wù)需求。完善的基層法律服務(wù)體系、良好的法律服務(wù)可以推動農(nóng)民群眾親法、信法、學(xué)法、用法。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織建設(shè)，健全法律援助制度，推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問進(jìn)村，有效實施法律援助、司法救助，降低群眾用法成本，讓法律的服務(wù)功能、保障功能得到充分發(fā)揮，最大限度滿足農(nóng)村法律服務(wù)的基本需求。要完善相關(guān)法規(guī)和機(jī)制，為地方依法行政提供有力的法律和制度保障[6]。要盡快完善基層政府決策法律體系，對基層政府運行的各環(huán)節(jié)、各部門權(quán)責(zé)予以明確界定和規(guī)范。法律的制定需要綜合考量地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，要盡快修改目前與執(zhí)行環(huán)境不相符合的法律條文。

3.2 充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的重要作用

作為村民自我管理、自我激勵、自我約束的有效手段，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著獨特作用。在推進(jìn)鄉(xiāng)村法治治理的進(jìn)程中，要充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用。首先，在鄉(xiāng)村社會，宏大的價值體系不能很好地與村民日常生活相適應(yīng)，村規(guī)民約更貼近生產(chǎn)生活，它是鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的價值形式，對村民行為具有引導(dǎo)和規(guī)范作用。其次，遵守村規(guī)民約有利于培養(yǎng)村民的規(guī)則意識。在鄉(xiāng)村社會中，村規(guī)民約以傳統(tǒng)為依托，能夠被信服，是最有效和最節(jié)約成本的法律宣傳和法律教育形式。最后，村規(guī)民約是國家法律的重要補(bǔ)充，它以一種最節(jié)約成本和更有實踐效率的方式落實了基本的法律要求和道德要求，在一定程度上促進(jìn)了村民對國家法律規(guī)范的遵守，對法律的落實起到了補(bǔ)充作用。

3.3 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村自治組織的職權(quán)范圍

長期以來，鄉(xiāng)村社會治理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一手操辦”。隨著我國實行村民自治，鄉(xiāng)村治理發(fā)展成為多主體協(xié)作治理。要在法律上明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的職責(zé)，并明確越權(quán)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)應(yīng)集中在建設(shè)和諧鄉(xiāng)村社區(qū)、鄉(xiāng)村社會秩序維護(hù)以及公共產(chǎn)品供給方面，目的是為鄉(xiāng)村社會提供和諧穩(wěn)定的大環(huán)境。村民自治組織應(yīng)明確自己的權(quán)限范圍，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，發(fā)揮自身在鄉(xiāng)村社會治理中的重要作用，為依法做好民主選舉、監(jiān)管、決策奠定堅實基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的良性互動能有效促進(jìn)和諧鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)展，是鄉(xiāng)村治理法治化的重要一環(huán)。

3.4 培育法治主體，大力開展普法宣傳

要培育法治主體，大力開展普法宣傳教育，為鄉(xiāng)村社會營造濃厚的法治氛圍。農(nóng)民是承載著長期歷史傳統(tǒng)的特殊社會群體，要想讓這一具有悠久歷史的群體煥發(fā)出新的活力，由現(xiàn)代化的遺棄者轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化的促進(jìn)者，一定要通過思想文化教育展開對其的重新塑造[7]。要全面深化鄉(xiāng)村法治宣傳教育，尤其是《村民自治法》，讓廣大村民知道村民自治特別是村委會民主選舉的相關(guān)法律、法規(guī)和辦法，做到知法、懂法、用法。要提高普及法律知識的針對性和實效性，以增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部群眾法治意識為重點，滿足群眾的法律需求，要建立多樣化的普法平臺，特別是通過案例教育，提高村民法律意識，引導(dǎo)村民理性表達(dá)個人訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律素養(yǎng)對于鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)換有非常大的影響，形成此種素養(yǎng)需要較長的過程，亟需強(qiáng)有力的制度保證。應(yīng)完善基層干部學(xué)法機(jī)制，使其變成一種慣例，要把法律知識學(xué)習(xí)拓展至初任培訓(xùn)、干部選拔等環(huán)節(jié)，將依法行政落實到工作的方方面面。應(yīng)把依法行政水平作為一項關(guān)鍵評判指標(biāo)納進(jìn)考核體系，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提升依法治理水平。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村法治對于鄉(xiāng)村和諧發(fā)展具有重要作用。鄉(xiāng)村法治是一項系統(tǒng)工程，在短時間內(nèi)全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治是不切實際的，它需要上到政府的各級領(lǐng)導(dǎo)，下至田間農(nóng)民的共同努力，需要盡快解決當(dāng)前鄉(xiāng)村法治建設(shè)面臨的諸多矛盾。要想從根本上維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，就必須使鄉(xiāng)村法治走上正軌，讓鄉(xiāng)村法治成為鄉(xiāng)村社會共識，唯有如此才能更好地實現(xiàn)全面依法治國的目標(biāo)。