趙 辰，徐水平，宗文君，閆曉慧

（1.湖庫水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)河南省工程實(shí)驗(yàn)室，450008，鄭州；2.河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院，450008，鄭州；3.黃河小浪底水資源投資有限公司，450003，鄭州）

2016年修訂頒布的 《中華人民共和國水法》是迄今為止對流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位最明確、法定職責(zé)最完善的一部法律。流域基層水行政管理可以依據(jù)的法律法規(guī)還有《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》等。

按照法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，水利部黃河水利委員會河南段的基層河務(wù)局相繼在水政水資源科的基礎(chǔ)上加掛了水政監(jiān)察大隊(duì)牌子，具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)黃河段的水行政管理及水行政執(zhí)法等工作，有效維護(hù)了黃河河道水事秩序。但隨著國家執(zhí)法要求不斷提高及河道經(jīng)濟(jì)開發(fā)熱現(xiàn)象的出現(xiàn)，問題也越來越多。因此，認(rèn)真探索研究解決這些問題，持續(xù)推進(jìn)依法治河，履行好法律賦予基層河務(wù)部門的職責(zé)是很有必要的。以鄭州黃河河務(wù)局滎陽黃河河務(wù)局為例，對黃河流域河南段基層水行政管理存在問題進(jìn)行分析探討，并相應(yīng)提出對策。

一、基層流域水行政機(jī)構(gòu)及管理現(xiàn)狀

由于人員編制、單位性質(zhì)等因素制約，滎陽黃河河務(wù)局水政水資源科與水政監(jiān)察大隊(duì)合署辦公，編制2人。該部門不僅承擔(dān)著水資源管理和水量調(diào)度職能，而且承擔(dān)法制建設(shè)和水政監(jiān)察職能，一人多崗多職現(xiàn)象嚴(yán)重，在編人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作需要。

由于工作任務(wù)重，人員少，目前基層水行政管理與執(zhí)法工作基本處于被動狀態(tài)，缺乏生機(jī)與活力。水行政管理與執(zhí)法人員本身素質(zhì)水平參差不齊，法律和水政水資源管理等專業(yè)人才缺乏嚴(yán)重。此外對水行政管理與執(zhí)法工作重視不夠，重建輕管思想仍然存在?；鶎恿饔蛩姓C(jī)構(gòu)、人員編制沒有根本解決，影響了機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性，也影響了執(zhí)法人員的積極性。

因此，解決當(dāng)前基層流域水行政管理及執(zhí)法工作中存在的問題，切實(shí)提高基層流域水行政工作地位，充分發(fā)揮水行政管理與執(zhí)法工作的作用，是當(dāng)前的一個(gè)重要課題。

二、基層流域水行政管理存在的主要問題

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉，不能滿足執(zhí)法工作需要

基層流域河務(wù)部門水政監(jiān)察大隊(duì)與水政水資源科合署辦公，沒有水政監(jiān)察專職人員。水政水資源科與水政監(jiān)察大隊(duì)在職能、職責(zé)上本應(yīng)是分工協(xié)作，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但在基層流域水行政機(jī)構(gòu)卻是一體。

滎陽黃河河務(wù)局水政水資源科人員編制僅為2人，要從事水資源管理、水行政審批、項(xiàng)目監(jiān)督管理、水法規(guī)宣傳教育、水政監(jiān)察等業(yè)務(wù)。人員少、業(yè)務(wù)多，導(dǎo)致各方面業(yè)務(wù)均做不到提前籌劃，工作被動落后。水政部門作為基層流域部門唯一對外窗口，在需要處理外部糾紛時(shí)大多都要由水政人員辦理。水政人員面對繁重的工作任務(wù)常感到力不從心。

2.現(xiàn)行法律未賦予基層流域水政部門行政強(qiáng)制權(quán)，行洪障礙得不到有效清除

水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍在履行職責(zé)、查處河道違法行為中的依據(jù)主要有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》《河南省黃河河道管理辦法》等法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)的授權(quán)沒有針對基層流域河務(wù)部門。

以《中華人民共和國水法》為例，該法將行政管理主體授予了縣級以上水行政主管部門以及流域管理機(jī)構(gòu)?；鶎恿饔蚬芾砭肿鳛楹觿?wù)管理機(jī)構(gòu)，不屬于流域管理機(jī)構(gòu)本級機(jī)構(gòu)，未得到《中華人民共和國水法》授權(quán)，無法利用 《中華人民共和國水法》相關(guān)條款進(jìn)行河道水事管理。如：第六十六條“有下列行為之一，且防洪法未作規(guī)定的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期清除障礙或者采取其他補(bǔ)救措施，處一萬元以上五萬元以下的罰款：(一)在江河、湖泊、水庫、運(yùn)河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物的；(二)圍湖造地或者未經(jīng)批準(zhǔn)圍墾河道的”。

3.水法規(guī)對河道非法采砂管理懲處太低，導(dǎo)致打擊非法采砂管理難度加大

河道采砂作為黃河河道執(zhí)法管理的重中之重，本應(yīng)作為河道管理的重點(diǎn)，得到有效監(jiān)管，但水法規(guī)對非法采砂懲處卻過輕，使得基層流域河務(wù)部門在實(shí)際工作中無法有效打擊非法偷采盜采河砂者。

法律法規(guī)關(guān)于采砂相關(guān)規(guī)定，對違法分子進(jìn)行懲處的僅為責(zé)令停止非法采砂，自行拆除采砂設(shè)備，并處罰款50～1 000元。然而實(shí)際工作中，非法采砂由于利潤較高，現(xiàn)行法律規(guī)定的罰款較低，懲處與非法獲利不對等，不能有效震懾違法分子，導(dǎo)致非法采砂屢禁不止。

4.水行政執(zhí)法人員編制數(shù)量不足，借調(diào)人員積極性不高

2006年水管體制改革時(shí)，滎陽黃河河務(wù)局僅有2處控導(dǎo)工程，工程長度僅7.9 km，按此測算人員編制僅為2人。但水行政管理范圍還涉及59.9 km2灘地、45.68 km河岸線。因此水管體制改革時(shí)測定水行政執(zhí)法人員編制不盡合理，應(yīng)按照實(shí)際工作量予以增加人員編制。為此該局及上級主管單位也多次呼吁，卻未得到合理解決。為滿足水行政管理需要，在編制偏少的情況下，該局從所屬企業(yè)里借調(diào)了4名工作人員充實(shí)到水行政管理，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了管理需要。借調(diào)人員由于身份不在水行政編制，僅能做一些河道巡查等輔助性工作，而不能執(zhí)法辦案。借調(diào)人員升職等方面受限嚴(yán)重，導(dǎo)致工作主動性及積極性不足，工作效率低下。

5.經(jīng)費(fèi)不足，不能滿足執(zhí)法辦案需求

按照滎陽黃河河務(wù)局執(zhí)法管理開展的業(yè)務(wù)，轄區(qū)現(xiàn)有采砂場7處，分布于兩個(gè)沿黃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照上級管理要求，每周要進(jìn)行現(xiàn)場巡查監(jiān)管不少于一次，采砂場密集的要每天一次。該局全年需要對采砂場監(jiān)管進(jìn)行480次；河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目10處，每月稽查監(jiān)管2次，全年累計(jì)要監(jiān)管240次；每年查處其他違法案件按照平均每月4起，需查處48起；河道內(nèi)引黃涵閘4座，每月監(jiān)管1次，需監(jiān)管48次；河道巡查每月開展4次，全年需48次。

現(xiàn)有水政撥款經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作需要。經(jīng)費(fèi)的欠缺，導(dǎo)致水政執(zhí)法監(jiān)督管理無法得到保證，保障案件查處的車輛及運(yùn)行、執(zhí)法裝備及辦案經(jīng)費(fèi)無法得到保障。

三、意見及建議

1.設(shè)立單獨(dú)水政監(jiān)察隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)法制部門監(jiān)督執(zhí)法部門架構(gòu)

按照國家推行依法治國，依法行政的要求，急需從管理機(jī)構(gòu)上進(jìn)行職能及職責(zé)的劃分，組建單獨(dú)水政監(jiān)察隊(duì)伍。沿黃灘區(qū)河道水事活動的多發(fā)，組建專職水政監(jiān)察隊(duì)伍已成為當(dāng)前管理好黃河的緊迫任務(wù)。在組建專職水政監(jiān)察隊(duì)伍的同時(shí)，要進(jìn)一步完善規(guī)章制度，實(shí)行法制部門對專職水政監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法辦案等監(jiān)督模式，符合國家依法治國依法行政要求，也避免權(quán)力過于集中導(dǎo)致的權(quán)力濫用及腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.盡快完善修改相關(guān)法律法規(guī)，使之適應(yīng)新形勢下執(zhí)法管理需要

現(xiàn)行水法規(guī)仍需完善以跟上時(shí)代的發(fā)展，急需對現(xiàn)行水法規(guī)進(jìn)行修訂。如對《中華人民共和國水法》中的監(jiān)督管理主體流域管理機(jī)構(gòu)予以明確，將管理權(quán)限賦予流域管理機(jī)構(gòu)下級河務(wù)部門。如《中華人民共和國防洪法》等法律法規(guī)中未賦予河務(wù)管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予河務(wù)行政管理主體，或進(jìn)一步優(yōu)化河務(wù)部門與防指及地方法院的協(xié)作模式的配套規(guī)章制度，便于將需要強(qiáng)制執(zhí)行的案件由防指及法院盡快執(zhí)行，避免案件執(zhí)法文書無法履行。如需盡快修訂非法采砂相關(guān)法律，賦權(quán)扣押采砂設(shè)備，加大罰款數(shù)額，增加違法成本，達(dá)到懲戒目的。

3.科學(xué)合理配置法制部門人員及執(zhí)法部門人員編制

按照水管體制改革兩定方案測算，人員編制測算采用的是按照水利工程長度來測算的。而水政執(zhí)法業(yè)務(wù)及水政水資源管理任務(wù)卻涉及面更廣，不僅僅是工程長度范圍，還涉及灘區(qū)面積、區(qū)位敏感度等。因此在核定基層法制部門人員及執(zhí)法人員數(shù)量進(jìn)行定編時(shí)，應(yīng)綜合考慮工程長度范圍、灘區(qū)面積、區(qū)位敏感度等，保證法制部門人員及執(zhí)法部門人員編制能夠滿足水行政管理及執(zhí)法任務(wù)需要。

4.加大資金投入，滿足日常執(zhí)法需求

水政管理及執(zhí)法任務(wù)涉及河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理、河道采砂管理、違法案件查處等，工作任務(wù)重，現(xiàn)有撥付經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，因此建議盡快編制水政工作定額，按照實(shí)際工作需要測算所需經(jīng)費(fèi)，并暢通經(jīng)費(fèi)預(yù)算及撥付，提供充足專項(xiàng)資金保障，滿足基層河務(wù)部門水行政管理及執(zhí)法工作需要。 ■