常帥渠

（中國(guó)人民銀行洛陽(yáng)市中心支行，河南 洛陽(yáng) 471000）

一、引言

歷史唯物主義和唯物辨證法是共產(chǎn)黨人看待問(wèn)題、分析問(wèn)題的世界觀和科學(xué)的方法論。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要立足我國(guó)國(guó)情和我國(guó)發(fā)展實(shí)踐,揭示新特點(diǎn)新規(guī)律,提煉和總結(jié)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的規(guī)律性成果,把實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為系統(tǒng)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō),不斷開(kāi)拓當(dāng)代中國(guó)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新境界?！盵1]習(xí)總書(shū)記的重要講話貫徹唯物史觀,對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐,都具有重大指導(dǎo)價(jià)值。近十年來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)從過(guò)熱到受金融危機(jī)沖擊面臨下行壓力，再到“三期疊加”，步入新常態(tài)。相應(yīng)地，外匯管理部門(mén)跨境資金流動(dòng)管理的工作重點(diǎn)也幾經(jīng)變遷，從“防熱錢(qián)、防風(fēng)險(xiǎn)”到“保增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、促平衡”，再到“防流出、擴(kuò)流入”。在政策調(diào)整過(guò)程中，各涉匯主體，包括各級(jí)外匯管理當(dāng)局、外匯指定銀行和企業(yè)、個(gè)人等有時(shí)難以準(zhǔn)確地把握工作重點(diǎn)，或是吃不透政策意圖，政策執(zhí)行不力、效果不彰。本文力圖用馬克思主義的基本原理，運(yùn)用歷史唯物主義唯物和唯物辨證法的發(fā)展觀、運(yùn)動(dòng)論、矛盾論、實(shí)踐論等來(lái)分析如何正確看待和把握跨境資金流動(dòng)，特別是當(dāng)前的流出管理問(wèn)題。

二、基層外匯局的政策困惑和跨境資金流動(dòng)管理的主要問(wèn)題

（一）外匯管理形勢(shì)復(fù)雜，外匯管理政策多變，基層外匯局難以完全精確領(lǐng)會(huì)、傳導(dǎo)外匯管理政策

1.外匯管理政策重點(diǎn)近十年來(lái)變化頻繁。國(guó)際金融危機(jī)是近十年來(lái)外匯管理政策的重要分水嶺。2008年上半年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是熱錢(qián)流入，流動(dòng)性過(guò)剩，通貨膨脹壓力高企，外匯儲(chǔ)備持續(xù)快速增長(zhǎng)，人民幣面臨較大的升值壓力，國(guó)際收支失衡的風(fēng)險(xiǎn)加大。外匯管理政策也以“防熱錢(qián)、防風(fēng)險(xiǎn)”為主要任務(wù)之一，年末，又果斷地實(shí)施了“積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”。2009年國(guó)家提出要“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”，外匯管理部門(mén)也提出了“保增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、促平衡”的工作思路，這一思路基本延續(xù)至2015年，期間伴隨著人民幣穩(wěn)中有升這一主旋律。2015年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，國(guó)家部署開(kāi)展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從2015年下半年開(kāi)始，我國(guó)陡然面對(duì)資本外流、人民幣貶值的壓力，跨境資金流動(dòng)管理隨之定調(diào)為“防流出、擴(kuò)流入”，延續(xù)至今[2]。2018年，受美國(guó)挑起的貿(mào)易戰(zhàn)和美聯(lián)儲(chǔ)加息周期影響，人民幣匯率承壓，當(dāng)局又面臨穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、還是保匯率的抉擇。

2.外匯管理政策在實(shí)踐中多數(shù)時(shí)間內(nèi)是在流出和流入兩端不均衡發(fā)力，并且經(jīng)常落后于形勢(shì)。綜觀外匯管理體制沿革歷史，經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期的“寬進(jìn)嚴(yán)出”，后又轉(zhuǎn)為“防熱錢(qián)、防風(fēng)險(xiǎn)”、至今天的“防流出、擴(kuò)流入”，都是側(cè)重于流出或流入一端的管理。比如1996年、1997年版的《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》，條文中有濃厚的“獎(jiǎng)入限出”色彩，以服務(wù)于當(dāng)時(shí)外匯緊缺的形勢(shì)。并且政策調(diào)整經(jīng)常跟不上形勢(shì)。如，2008年金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，經(jīng)濟(jì)已面臨較大下行壓力，外匯流入也大幅下降，當(dāng)時(shí)在執(zhí)行的還是前期防止熱錢(qián)流入為主的管理政策，如出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查政策、企業(yè)貨物貿(mào)易項(xiàng)下外債登記管理政策等。

3.基層外匯局理解政策、正確執(zhí)行政策存在困惑。外匯管理實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)政策明顯不適應(yīng)形勢(shì)的情況。在非常時(shí)期，近兩年面臨資金大幅流出、人民幣貶值壓力大的情形，外匯局也動(dòng)用了窗口指導(dǎo)等臨時(shí)性的、隱性的行政管理措施，有些地區(qū)的外匯管理部門(mén)運(yùn)用了干預(yù)的管理手段，引起銀行、企業(yè)的不解。這些都成為準(zhǔn)確執(zhí)行外匯管理政策的不利因素。思想理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，工作中思想上的不清醒、不統(tǒng)一也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的搖擺和偏差。

（二）當(dāng)前基層外匯局主要面對(duì)的是跨境資金流出管理難題。

1.貨物貿(mào)易項(xiàng)下違規(guī)資金流出方式花樣翻新,管理難度大。第一，“貿(mào)易外匯真實(shí)性審核”標(biāo)準(zhǔn)寬泛、約束作用小。《貨物貿(mào)易外匯管理指引》及《貨物貿(mào)易外匯管理指引實(shí)施細(xì)則》要求，銀行可根據(jù)展業(yè)三原則自行選擇真實(shí)性審核材料標(biāo)準(zhǔn)。且實(shí)踐中各銀行掌握標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一。對(duì)于銀行，“展業(yè)三原則”并未完全落地?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)存在部分企業(yè)借助關(guān)聯(lián)公司虛構(gòu)交易，先預(yù)收后退款等問(wèn)題[3]；第二，貿(mào)易信貸管理方式過(guò)于寬松?！敦浳镔Q(mào)易外匯管理指引實(shí)施細(xì)則》對(duì)于貿(mào)易信貸期限沒(méi)有設(shè)置上限，理論上企業(yè)可以無(wú)限期推遲貿(mào)易信貸報(bào)告時(shí)間，財(cái)務(wù)運(yùn)作式的貿(mào)易信貸可能進(jìn)一步加劇跨境收支波動(dòng)。對(duì)于通過(guò)實(shí)物方式變相轉(zhuǎn)移資金缺乏有效應(yīng)對(duì)手段，企業(yè)出口不收匯、少收匯行為凸顯。本外幣退款政策存在不協(xié)調(diào)，部分企業(yè)鉆政策漏洞。

2.服務(wù)貿(mào)易流出形式多樣。企業(yè)境外投資利潤(rùn)長(zhǎng)期不匯回，外商投資企業(yè)利潤(rùn)匯出速度加快，企業(yè)駐外代表處辦公經(jīng)費(fèi)成為流出通道，部分企業(yè)利用各類(lèi)名目的服務(wù)項(xiàng)目匯出資金等問(wèn)題存在。

3.對(duì)于個(gè)人分拆購(gòu)付匯管理防范難度大，管理效果不明顯。違規(guī)主體在與外匯局監(jiān)管博弈的手段升級(jí)，涉嫌分拆購(gòu)付匯的線索情況更趨復(fù)雜，違規(guī)個(gè)人多通過(guò)銀行自助渠道辦理，存在跨省跨行分拆、團(tuán)伙做案等。銀行沒(méi)有有效事先發(fā)現(xiàn)和防范，外匯局的事后檢查處理也面監(jiān)違規(guī)主體確定難、調(diào)查難、取證難、處罰難的問(wèn)題。關(guān)注名單的效用目前發(fā)揮得也不充分。外匯局和銀行投入資源多，但效果不甚理想。

4.資本項(xiàng)下流出金額大，影響大。第一，對(duì)外直接投資金額巨大，難以有效甄別哪些是符合國(guó)家政策導(dǎo)向的真實(shí)投資，哪些是變相資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、資金外逃。一些企業(yè)進(jìn)行與主業(yè)明顯不符的投資，一些進(jìn)行“母小子大”類(lèi)的境外直接投資；第二，對(duì)外放款的管理模式可能成為資金流出的重要通道。外匯局對(duì)境外放款的審核除了不超過(guò)所有者權(quán)益的30%，并無(wú)約束性很強(qiáng)的原則性條款；第三，提前償還外債現(xiàn)象明顯。在人民幣貶值的背景下，不少企業(yè)選擇提前大額償還外債。

三、以馬克思主義原理揭示外匯管理工作中存在的規(guī)律

（一）以歷史的、發(fā)展的眼光看待外匯管理問(wèn)題，其在特定歷史階段均具有鮮明時(shí)代特點(diǎn)

以外匯儲(chǔ)備規(guī)模為例，1950年僅1.57億美元，改革開(kāi)放前長(zhǎng)期在10億美元以內(nèi)，1981年達(dá)到27億美元，隨著改革開(kāi)放的深入，呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，至2016年外匯儲(chǔ)備余額超3萬(wàn)億美元。從外匯管理體制改革進(jìn)程看，經(jīng)歷改革開(kāi)放前的外匯稀缺時(shí)的外匯留成、外匯調(diào)劑，改革開(kāi)放前期外匯短缺和外匯管制，1996年實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，2001年年底,我國(guó)加入世界貿(mào)易組織,涉外經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，外匯收支、外匯儲(chǔ)備規(guī)模急速擴(kuò)大。2005年實(shí)施人民幣匯率形成機(jī)制改革,2008年修訂《外匯管理?xiàng)l例》，2009年提出實(shí)施“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，2010年進(jìn)一步推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革?；仡櫷鈪R管理體制沿革歷史可以看出，每個(gè)特定的階段，外匯管理形勢(shì)均具有明顯的特點(diǎn)，相應(yīng)地，每個(gè)時(shí)期外匯管理的改革、管理重點(diǎn)也不相同。這要求我們決不能脫離歷史、脫離時(shí)代背景去分析和對(duì)待外匯管理問(wèn)題，那會(huì)犯歷史虛無(wú)主義的錯(cuò)誤。

（二）以歷史唯物主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)方法揭示國(guó)際收支的決定因素

歷史唯物主義認(rèn)為，歷史進(jìn)程受一般規(guī)律支配。同時(shí)，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。只有同生產(chǎn)力水平適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，才能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)此，跨境資金流動(dòng)的規(guī)模和特點(diǎn)只能是由我國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，也即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定，而不是其它因素。外匯管理政策對(duì)跨境資金流動(dòng)有影響，但不能高估其作用。同時(shí)，外匯管理政策的目的是要為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，要防止為了管理跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、維持國(guó)際收支平衡而忘了這一目的。

（三）以運(yùn)動(dòng)的、矛盾的觀點(diǎn)看待外匯管理的一些難點(diǎn)

運(yùn)動(dòng)是絕對(duì)的，靜止是相對(duì)的，因此，不存在絕對(duì)的國(guó)際收支平衡，也不存在絕對(duì)合理的跨境資金流動(dòng)態(tài)勢(shì)。外匯管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流入與流出管理、防風(fēng)險(xiǎn)與貿(mào)易投資便利化、外匯局與涉匯主體等的關(guān)系，是矛盾的兩個(gè)方面，即對(duì)立又統(tǒng)一，雙方相互作用，相互影響，最后統(tǒng)一于找到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展大局的平衡點(diǎn)上。

四、以馬克思主義立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法應(yīng)對(duì)當(dāng)前跨境資金流動(dòng)和外匯管理難題

（一）外匯管理政策應(yīng)服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局

黨的十九大指出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，要“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、深化金融體制改革、增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資便利化政策，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放?！痹诠ぷ髦幸?，堅(jiān)持了十九大確定的改革方向和任務(wù)，才能在制訂和執(zhí)行政策中保持清醒，堅(jiān)定地推進(jìn)貿(mào)易投資便利化，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要取向，防止出現(xiàn)為了管住一時(shí)的跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而出臺(tái)“為了管理而管理”的政策。

（二）保持政策定力，實(shí)施均衡管理，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)的總思路

涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了跨境資金流動(dòng)的方向、結(jié)構(gòu)、形勢(shì)等特點(diǎn)，外匯管理政策對(duì)其會(huì)起到暫時(shí)的、輔助的作用，但決不會(huì)起主要作用。要保持外匯管理政策定力，外匯管理政策不能總在“寬進(jìn)嚴(yán)出”“嚴(yán)進(jìn)寬出”間搖擺，在流出、流入端選擇性發(fā)力。而是要按照《外匯管理?xiàng)l例》中明確提出的對(duì)跨境外匯資金流動(dòng)實(shí)施“均衡管理”的要求，在外匯資金流出、流入兩個(gè)方向均有完善的管理手段和保障措施。通過(guò)建立健全宏觀審慎管理框架，強(qiáng)調(diào)更多地運(yùn)用法律和市場(chǎng)的手段，而非行政手段來(lái)實(shí)施管理。抓緊對(duì)不適應(yīng)形勢(shì)的政策進(jìn)行調(diào)整，全面出臺(tái)符合《外匯管理?xiàng)l例》確定的基本原則的相關(guān)配套政策。

（三）堅(jiān)持用改革解決發(fā)展中的外匯管理問(wèn)題，既重“道”，也講“術(shù)”

1.解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于改革，要向前看，不能遇到問(wèn)題和困難就用老辦法，走回頭路。要矢志不渝地推進(jìn)外匯管理體制改革，把貿(mào)易投資的對(duì)外開(kāi)放，深化人民幣匯率形成機(jī)制改革，穩(wěn)妥有序?qū)崿F(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換作為改革的方略和路徑。持續(xù)地改革不適應(yīng)和影響服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外匯政策，完善防范跨境資金流動(dòng)的政策。

2.在外匯管理的關(guān)鍵領(lǐng)域推進(jìn)實(shí)施宏觀審慎管理。黨的十九大明確提出要健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架。宏觀審慎政策具有市場(chǎng)化、價(jià)格型、透明、非歧視和動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)勢(shì)，宏觀審慎可以不再對(duì)單個(gè)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)測(cè)、檢查，而是在宏觀審慎框架內(nèi)自動(dòng)發(fā)揮逆向調(diào)節(jié)作用，給市場(chǎng)以穩(wěn)健透明的預(yù)期，可以在穩(wěn)定跨境資本流動(dòng)的同時(shí)有效防止行政管制和非市場(chǎng)化手段形成的資源錯(cuò)配、資源浪費(fèi)、效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。2015年開(kāi)始，我國(guó)完善了外匯跨境流動(dòng)的宏觀審慎管理政策，2017年《中國(guó)人民銀行關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》出臺(tái)，本外幣一體的跨境融資宏觀審慎政策框架臻于完善，發(fā)揮了積極的作用。在外匯管理的其它領(lǐng)域，如對(duì)外投資、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等也應(yīng)抓緊推出宏觀審慎的管理框架。宏觀審慎管理政策應(yīng)逐步上升為外匯管理的主要政策工具。

3.在“術(shù)”的層面，運(yùn)用科學(xué)的方法論解決具體問(wèn)題。第一，貨物貿(mào)易管理要牢牢抓住真實(shí)性審核這一關(guān)鍵，壓實(shí)銀行“展業(yè)三原則”責(zé)任?！锻鈪R管理?xiàng)l例》規(guī)定“經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)、合法的交易基礎(chǔ)?！闭鎸?shí)性審核是經(jīng)常項(xiàng)目管理的靈魂。對(duì)于資金流入和流出的兩端不應(yīng)有審核標(biāo)準(zhǔn)、寬嚴(yán)程度的差異，都要以真實(shí)性審核為工作重點(diǎn)。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，壓實(shí)銀行落實(shí)“展業(yè)三原則”的責(zé)任，促使銀行把好真實(shí)性審核第一道關(guān)口。這是解決經(jīng)常項(xiàng)目資金違規(guī)流動(dòng)的取勝之匙。

第二，堵塞貿(mào)易信貸管理漏洞。加強(qiáng)貿(mào)易信貸報(bào)告質(zhì)量管理，對(duì)企業(yè)自主報(bào)告的貿(mào)易信貸期限設(shè)置上限，建立與海關(guān)、稅務(wù)部門(mén)的執(zhí)法互助機(jī)制，在出口、退稅等環(huán)節(jié)形成對(duì)異常出口不收匯、少收匯企業(yè)的制約、追究機(jī)制，同時(shí)建議對(duì)無(wú)正當(dāng)理由出口不收匯、少收匯達(dá)到一定金額且超過(guò)一定期限的，按照外匯違規(guī)存放境外定性處罰。

第三，完善服務(wù)貿(mào)易管理。健全利潤(rùn)匯入?yún)R出管理，對(duì)于境外直接投資產(chǎn)生的利潤(rùn)，建議由上游國(guó)資管理部門(mén)等制訂利潤(rùn)匯回的期限，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，防止資金長(zhǎng)期滯留境外帶來(lái)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、外逃、避稅等風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于外商投資企業(yè)利潤(rùn)匯出，辦公經(jīng)費(fèi)匯出等，要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，做好真實(shí)性審核，防止成為資金非法流出通道。

第四，運(yùn)用技術(shù)手段防范個(gè)人分拆購(gòu)付匯。“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，要運(yùn)用科技手段破解目前防范個(gè)人分拆購(gòu)匯付的難題。據(jù)調(diào)查，招商銀行已通過(guò)改造業(yè)務(wù)系統(tǒng)，運(yùn)用技術(shù)手段監(jiān)測(cè)、管控個(gè)人分拆購(gòu)付匯，基本滿足了本行系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行個(gè)人外匯管理規(guī)定的要求，大大改善目前多數(shù)銀行不能有效防范個(gè)人分拆行為、外匯局對(duì)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的管理和檢查效果不理想的局面。建議推動(dòng)各家外匯指定銀行自總行層面行動(dòng)起來(lái)積極運(yùn)用科技手段防范個(gè)人外匯管理政策的違規(guī)行為。

第五，在資本與金融項(xiàng)目管理中要重視真實(shí)性審核，積極完善宏觀審慎管理?！锻鈪R管理?xiàng)l例》確定了登記、備案為主，輔以審批的資本項(xiàng)目管理方式，沒(méi)有相關(guān)交易應(yīng)具有真實(shí)性交易基礎(chǔ)的表述。而觀察直接投資、外債、對(duì)外放款等領(lǐng)域出現(xiàn)的流出問(wèn)題，如關(guān)聯(lián)公司之間借貸，隨意更改合同、更改還款日期等，多是出于套利目的構(gòu)造交易或虛假交易，總的來(lái)說(shuō)還是真實(shí)性方面的問(wèn)題。因此，建議再修訂《外匯管理?xiàng)l例》時(shí)，應(yīng)明確資本項(xiàng)目真實(shí)性審核的要求，今后出臺(tái)資本項(xiàng)目的規(guī)范性文件時(shí)也應(yīng)體現(xiàn)真實(shí)性的原則。建議積極在資本項(xiàng)目的流出端比如對(duì)外放款、對(duì)外直接管理等方面穩(wěn)步推進(jìn)宏觀審慎管理。