王小春，孔金平

(河北工業(yè)大學(xué)，天津 300401)

我國保障性住房是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房。黨的十九大報告指出：“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境?！奔哟蟊Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)的力度，解人民群眾住房之憂，成了堅定不移的發(fā)展策略。由于保障性住房社區(qū)居民收入處于中低層次，個人購買社會養(yǎng)老服務(wù)的能力有限，在我國人口老齡化不斷加劇的態(tài)勢下，保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求將更為集中和迫切。但我國保障性住房建設(shè)還存在公共服務(wù)配套設(shè)施不全、資金供給不足等與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)密切相關(guān)的問題。

目前，為數(shù)不多的學(xué)者將養(yǎng)老服務(wù)問題融入保障性住房前導(dǎo)規(guī)劃和后續(xù)管理進行探討。如潘彤探討了將養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)納入保障性住房建設(shè)體系的必要性[1]。魏繼謙闡述了保障性住房加強居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的必要性，并從選址、小區(qū)規(guī)劃、環(huán)境設(shè)計等方面進行闡述[2]。嚴(yán)榮認(rèn)為可以將部分保障性住房轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老用房[3]。肖聚賢則對老年人居住建筑適老化設(shè)計進行了具體研究[4]。王方兵介紹了保障性住房的適老性導(dǎo)向[5]。章鴻雁針對特大城市老城區(qū)住宅適老化改造進行研究[6]。

在京津冀地區(qū)，京津人口老齡化程度位居全國第二和第三，河北省人口老齡化速度超過經(jīng)濟發(fā)展速度，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為三地共同關(guān)心的重大課題。但在京津冀保障性住房方面，目前主要側(cè)重于融資途徑[7][8][9]、分配機制[10]、后續(xù)管理[11][12]等方面，在養(yǎng)老服務(wù)方面鮮有專門研究。

一、京津冀保障性住房養(yǎng)老服務(wù)供給問題的突顯

2016年～2017年，課題組對京津冀代表性保障性住房社區(qū)進行實地調(diào)研，包括北京市天通苑、通州梨園、金隅濱和園、燕保京原家園、珠光御景、首開康乃馨城等社區(qū)，天津市瑞盈園、瑞寧園、瑞益園、秋怡家園、秋麗家園、華城佳苑、蘭景園、和暢園等社區(qū)，河北省石家莊市紅河小區(qū)、文河小區(qū)，秦皇島市翠堤灣，唐山市旭安園小區(qū)，廊坊市惠民佳苑等社區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市保障性住房在公共休閑社區(qū)廣場、健身設(shè)施、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)居家照料等方面均比天津市和河北省健全。就整體而言，京津冀除少數(shù)保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給較健全，大部分嚴(yán)重滯后，供需差距較大。

(一)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施機構(gòu)欠缺，適老型無障礙措施不夠

由于建設(shè)資金有限，當(dāng)前保障性住房社區(qū)內(nèi)普遍存在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不齊全現(xiàn)象，本應(yīng)規(guī)劃配建的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，常滯后于住房建設(shè)，規(guī)劃預(yù)留用地不足、規(guī)劃用地挪為他用和服務(wù)設(shè)施僅停留在圖紙上等情況時常發(fā)生[13](p.38)。另外，建筑年代較遠的社區(qū)適老化無障礙設(shè)施也有所欠缺。

根據(jù)《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》要求，0.7萬～2萬人的居住社區(qū)應(yīng)建有托老所和老年活動場站，3萬～5萬人及以上的居住社區(qū)應(yīng)建有養(yǎng)老院、老年活動場地、殘疾人康復(fù)托養(yǎng)所。保障性住房社區(qū)由于老年人口和殘疾人口比例高，更應(yīng)如此。而據(jù)調(diào)研，除天通苑和首開康乃馨社區(qū)外，其他社區(qū)基本沒有社區(qū)養(yǎng)老院和托老所等設(shè)施，部分社區(qū)雖建有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心但沒有投入運營。根據(jù)《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，1萬～1.5萬人的居住區(qū)應(yīng)建有托老所和社區(qū)服務(wù)站(含老年人服務(wù)站)，5萬～8萬人及以上的居住區(qū)應(yīng)建有社區(qū)養(yǎng)老院、老年人活動中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心。但據(jù)調(diào)查，天津市保障性住房社區(qū)內(nèi)或社區(qū)周邊不僅缺乏專門的社區(qū)養(yǎng)老院，也缺乏托老所、老年人活動站或服務(wù)站等設(shè)施機構(gòu)。目前的養(yǎng)老服務(wù)主要是每年一次的體檢以及一些公共健身器材，為老為殘服務(wù)專業(yè)設(shè)施少，無障礙設(shè)施建設(shè)不足。根據(jù)《河北省城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)導(dǎo)則》要求，將社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與居住項目建設(shè)相結(jié)合，與住宅同步設(shè)計、同步施工、同步驗收、同步交付使用。其中，城市一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)建設(shè)養(yǎng)老院和托老所等。但該導(dǎo)則頒布于2016年，大量保障性住房已經(jīng)建成。據(jù)調(diào)查，河北省保障性住房社區(qū)公共配套設(shè)施不健全，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施更是缺乏。個別社區(qū)如石家莊市紅河小區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心規(guī)劃服務(wù)項目齊全，但目前尚在建設(shè)中。

在適老化方面，盡管京津冀在保障性住房建筑技術(shù)導(dǎo)則中，強調(diào)要融入適老化無障礙措施，但建筑年代較久遠的保障性住房社區(qū)，“規(guī)則無從適用”；保障性住房施工過程存在開發(fā)商隨意改變設(shè)計內(nèi)容的問題，部分項目建設(shè)在勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，致使應(yīng)有的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計并沒有落實[14]。

(二)醫(yī)療設(shè)施不足，與大型醫(yī)院空間背離

老年人由于身體機能退化，對醫(yī)療保健的需求是不可避免的，但目前大多保障性住房社區(qū)醫(yī)療保障存在不足。

據(jù)調(diào)研，北京市大部分保障性住房社區(qū)雖建有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，但仍有少部分社區(qū)如通州梨園、珠光御景等社區(qū)缺乏社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。隨著城市快速發(fā)展擴張，北京市保障性住房規(guī)劃建設(shè)的空間布局總體呈現(xiàn)出越來越遠離中心城區(qū)的趨勢[15](p.24)，這就使得依賴公共交通的保障性住房居民就醫(yī)出行更加不方便[16]。

天津市的保障性住房社區(qū)多數(shù)位于北辰區(qū)、東麗區(qū)、津南區(qū)等地區(qū)，交通相對不便，公交路線較少。而綜合性和專業(yè)性大型醫(yī)療機構(gòu)通常位于城市中心地區(qū)，因此，天津市保障性住房與醫(yī)療機構(gòu)之間也存在較明顯的空間背離關(guān)系。保障性住房社區(qū)由于距離大型醫(yī)院較遠，更應(yīng)配備社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，但據(jù)調(diào)研，天津市保障性住房社區(qū)除紅橋區(qū)瑞益園、瑞寧園等建有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站外，其他社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站很少，其醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量和服務(wù)項目不能滿足相應(yīng)需求。

河北省要求 0.8萬～1萬人的城市社區(qū)應(yīng)建有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，1萬人以上社區(qū)要求在每個街道辦事處或每3萬～10萬人規(guī)劃設(shè)置1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。據(jù)調(diào)研，大部分保障性住房社區(qū)缺乏社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站或社區(qū)醫(yī)院，由于基本醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的缺乏，一些私營診所或藥店在社區(qū)內(nèi)部或旁邊營業(yè)，這雖可緩解部分居民的實際需要，但居民仍有不放心和藥價偏高等擔(dān)憂。

(三)社區(qū)公共空間不足，缺乏室內(nèi)活動空間

目前保障性住房社區(qū)一般樓層高，人口密度大，容積率高，社區(qū)公共活動空間有待擴充補建。

北京市要求 0.3萬～0.5萬人的居住社區(qū)應(yīng)建有文化活動站和綜合文體活動場地，0.7萬人以上居住社區(qū)應(yīng)建有室內(nèi)文體活動中心和室外文體活動場地。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分保障性住房社區(qū)戶外活動場地相對較充裕，都建有戶外體育健身設(shè)施以及座椅。但室內(nèi)文體活動中心普遍缺乏，大部分老人聚集在一小塊空地上，從事單一的聊天或下棋活動。

天津市規(guī)定0.3萬～0.5萬人的組團(街坊)居住區(qū)應(yīng)建有文化活動室和居民健身場地，1萬～1.5萬人居住小區(qū)應(yīng)建有社區(qū)文化活動站和居民活動場地，5萬～8萬人的居住區(qū)應(yīng)建有社區(qū)文化活動中心、社區(qū)體育運動場和室內(nèi)綜合健身館。天津市保障性住房除紅橋區(qū)瑞益園、瑞寧園建有面積較大的休閑娛樂公共活動場地外，其他社區(qū)大多只有一小塊露天健身場所，幾乎沒有專門為老人設(shè)計的活動場所或文化體育設(shè)施以及室內(nèi)活動中心，還存在停車位擠占本就狹小休閑場所的現(xiàn)象。

河北省要求城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置應(yīng)有室內(nèi)體育設(shè)施、室外活動場地、文化活動室(社區(qū))、文化中心(街道)等文化體育設(shè)施。據(jù)調(diào)研，河北省保障性住房除部分社區(qū)建有一些簡單的健身器材設(shè)施外，文化中心、文化活動室等基本缺乏，室外活動場地除少數(shù)社區(qū)如紅河社區(qū)較寬裕外，其他大部分場地較狹小，且多數(shù)被公共交通、自行車、三輪車等擠占。

(四)社會資本未得到充分利用，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足

社會資本主要是指人與人之間的聯(lián)系，以及相互間的信任感，作為一種無形資產(chǎn)，社區(qū)社會資本能在一定程度上緩解家庭成員養(yǎng)老壓力，有利于開展互助養(yǎng)老，提升老人生活滿意度。但目前京津冀保障性住房社區(qū)社會資本并不豐富，養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足，大部分老人與鄰居基本沒有接觸過或者得到的幫助較少。

(五)養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，志愿者隊伍不足

養(yǎng)老服務(wù)人員的服務(wù)水平和服務(wù)態(tài)度直接關(guān)系老年人的生活質(zhì)量。除北京市少數(shù)社區(qū)外，京津冀尤其是天津市和河北省保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重不足甚至為零，為老服務(wù)志愿者較少，由于位置偏僻，大學(xué)生志愿者或其他社會志愿者隊伍很少能進社區(qū)。

二、 保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

(一)需求層次論

馬斯洛認(rèn)為人類的需要是以不同層次的形式出現(xiàn)的，由低級的需要開始逐級向上發(fā)展到高級的需要。他將人的需要分為生理的需要、安定或安全的需要、社交和愛情的需要、自尊與受人尊重的需要以及自我實現(xiàn)的需要。同時，人們的各項基本需要只可能有部分的滿足，從較低的層次逐級向上，滿足的程度百分比逐級減少[17](pp.276-278)。根據(jù)需求層次論，每個人(包括老年人在內(nèi))均有各種需要，而保障性住房社區(qū)老年人由于購買力弱，其養(yǎng)老服務(wù)需求應(yīng)有其自身特征。因此，在保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，應(yīng)清楚社區(qū)老人的具體需要并因地制宜滿足其不同層次需要。

(二)福利多元主義理論

福利多元主義一方面強調(diào)福利服務(wù)交由公共部門、營利部門、非營利部門和家庭社區(qū)共同提供。政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、監(jiān)督者、管理者和仲裁者，以及促使其他部門從事服務(wù)供給的角色；另一方面強調(diào)非營利組織的廣泛參與，將他們導(dǎo)向福利服務(wù)領(lǐng)域，通過規(guī)范對這些組織的管理，提高福利供給效率[18](p.51)。福利多元主義強調(diào)福利資源供給方的多元化，在為老年人提供社會養(yǎng)老服務(wù)過程中，由國家、企業(yè)、社區(qū)和家庭等多方供給主體提供多元化養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)是福利多元化的主要體現(xiàn)，對于提升老年人生活質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府職能有著重要促進作用。

(三)社會嵌入理論

社會嵌入理論也稱嵌入性理論，嵌入概念的最早提出者波蘭尼(Karl Polanyi)從實體主義出發(fā)，闡明了特定行為在社會中被制度化為何以可能以及經(jīng)濟行為如何嵌入社會關(guān)系之中，強調(diào)了嵌入性是新興行為得以合理運行的保障[19](pp.101-110)。該理論的代表人物格蘭諾維特(Mark Granovetter)指出行動者會在具體的動態(tài)的社會關(guān)系制度中追求目標(biāo)的實現(xiàn)”[20](p.10)。一個人的一生是一個不斷社會化的過程，老年人也不例外。這主要是源于老年人面臨著收入降低、空巢、疾病、喪偶等系列風(fēng)險和威脅，這需要老年人通過社會嵌入實現(xiàn)社會化，學(xué)習(xí)新角色，適應(yīng)新生活[21]。

三、保障性住房養(yǎng)老服務(wù)的需求調(diào)查與體系建設(shè)

保障性住房養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)應(yīng)以社區(qū)居民實際需求為基礎(chǔ)。本研究通過對實地訪談資料進行統(tǒng)計匯總，能更加貼近社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)性需求，并力求探索與總結(jié)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念、方式和標(biāo)準(zhǔn)。

(一)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)的需求調(diào)查

第一，保障性住房社區(qū)居民目前最迫切、最普遍的需求是醫(yī)療保健和休閑娛樂。醫(yī)療保健涉及居民的身體健康問題。保障性住房社區(qū)大多地處郊區(qū)，與大型醫(yī)院空間背離，再加上公共交通網(wǎng)絡(luò)的滯后，醫(yī)療保健服務(wù)尤其是常規(guī)性的醫(yī)療服務(wù)大多需要在社區(qū)內(nèi)解決。醫(yī)療保健服務(wù)主要包括常見藥品的儲備、常規(guī)檢查項目的齊全、常規(guī)診療手段及儀器設(shè)備的齊備、家庭病床的配置等。另外，醫(yī)療保健不僅涉及老年人，也涉及兒童等各種群體，其必要性顯而易見。相關(guān)的延伸性養(yǎng)老服務(wù)包括送醫(yī)送藥上門、陪同看病、醫(yī)療護理、養(yǎng)生理療、助浴助潔等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，延伸性養(yǎng)老服務(wù)以及大部分家政服務(wù)項目，大多涉及收費問題，此部分有效需求較少。休閑娛樂涉及居民的精神需求問題。結(jié)合社會嵌入理論，老年人需要通過一定途徑或載體嵌入社會實現(xiàn)社會化，而保障性住房大多位置偏僻，附近缺乏公園，老人緩解精神壓力的需求與一般社區(qū)居民相比更強烈也更需要通過社區(qū)建設(shè)來滿足。所以，建設(shè)社區(qū)休閑文體娛樂活動空間，組織相關(guān)活動，有利于老年人順利實現(xiàn)繼續(xù)社會化。在經(jīng)費緊張的條件約束下，應(yīng)優(yōu)先解決這兩大養(yǎng)老服務(wù)需求。

第二，緊急服務(wù)在天津市、河北省保障性住房社區(qū)中需求比較集中。由于保障性住房設(shè)施不全，位置偏遠，社區(qū)老人擔(dān)憂如果有突發(fā)情況將不能很好地應(yīng)付，因此，需要加大諸如家庭緊急呼叫以及消防、警務(wù)等緊急服務(wù)項目的建設(shè)。

第三，老年餐桌、失能半失能老人的集中住院護理的需求量雖不太大，但也是居民的根本需求，牽涉整個家庭的日常運轉(zhuǎn)。隨著高齡老人和空巢家庭的增加，此類需求項目也必須予以逐步解決。

第四，適老化改造是隨著老人身體機能退化，需要對居住環(huán)境實施的適應(yīng)性改變。適老化改造涉及社區(qū)、樓道門廊以及居室三個層級。社區(qū)適老化改造包括地面鋪裝、高差處理、盲道、無障礙停車位、休憩及活動設(shè)施(包括遮蔽設(shè)施、坐息設(shè)施、健身設(shè)施、標(biāo)識設(shè)計)等[22](pp.41-45)。樓道門廊適老化改造包括電梯的加裝、停靠樓層和按鍵的設(shè)計、樓道寬度、入戶門寬度、防滑等方面。居室適老化改造包括房型、相關(guān)照明、插座、沐浴座椅、助力扶手、地面防滑與色差、高差處理等細節(jié)內(nèi)容。結(jié)合保障性住房社區(qū)居民需要，成本較低且施工難度小的項目可先行提供。

第五，智慧養(yǎng)老服務(wù)(如便攜式緊急呼叫系統(tǒng)、自動報警系統(tǒng)、養(yǎng)老服務(wù)熱線、居民健康信息數(shù)據(jù)庫、智能床墊等)能顯著提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。它既可以是提供養(yǎng)老服務(wù)的手段，也可以是提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。智慧養(yǎng)老服務(wù)主要包括生活照料、醫(yī)療保健、精神關(guān)愛、文娛活動、法律援助五方面內(nèi)容[22](p.55)。由于成本較高，一般在高檔或中高檔社區(qū)有所應(yīng)用，在成本可控前提下，部分必要內(nèi)容(如居民健康信息數(shù)據(jù)庫)在保障性住房社區(qū)可通過相關(guān)途徑提供，其他可分階段逐步提供。

(二)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念

第一，分階段建設(shè)理念。保障性住房建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施隨著時代發(fā)展需要不斷添置或升級，這就需要有分階段建設(shè)的理念。而保障性住房社區(qū)人口稠密，容積率高，如果不預(yù)留一定空間，將來再尋找空間添置新的養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施將會很困難。因此，建設(shè)初期預(yù)留一定的公共設(shè)施用地或空間很有必要。可試行將保障性住房進行底層架空建設(shè)，既可以使底樓防潮，也能為將來社區(qū)建設(shè)預(yù)留大量空間。

第二，潛伏設(shè)計理念。部分保障性住房社區(qū)居民有可能會在保障性住房中度過一生。在保障性住房建設(shè)之初，如果能把將來老年生活需要的設(shè)備管線空間、房型設(shè)計等進行潛伏預(yù)留，可從整體上節(jié)約適老化改造成本。

第三，共享優(yōu)化理念。京津冀地緣相近，三地可通過協(xié)同規(guī)劃，將保障性住房戶型設(shè)計、綠色建筑、適老化改造、養(yǎng)老設(shè)施建造、遠程醫(yī)療診治、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、志愿服務(wù)等各種資源及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)逐步互通共享，以達到各盡其能，優(yōu)勢互補，協(xié)同發(fā)展。

第四，適度變通理念。保障性住房大多位置偏僻，主要養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無法通過居住區(qū)附近社區(qū)來共享，需要通過社區(qū)逐一全面解決，但保障性住房社區(qū)公共空間又非常有限，所以，針對保障性住房，應(yīng)允許對相關(guān)規(guī)定進行適度靈活變通。如可將老年人文娛場所建在地下空間，對社區(qū)養(yǎng)老院床位數(shù)最低限制(30張)進一步降低要求。

(三)保障性住房養(yǎng)老體系建設(shè)的方式

保障性住房建設(shè)方式一般包括大規(guī)模集中成片建設(shè)和配建方式。大規(guī)模集中成片建設(shè)保障性住房雖然可以實現(xiàn)較快批量解決住房困難的問題，但如果后續(xù)物業(yè)管理混亂，容易產(chǎn)生“貧民窟”問題。從現(xiàn)代社會治理理論看，應(yīng)防止城市居民發(fā)生嚴(yán)重階層分化和固化，因此保障性住房宜采用分散配建或貨幣補貼等方式來逐步過渡。

配建方式雖可在一定程度上避免“貧民窟”問題，但也有不利因素：一方面間接加大商品房建設(shè)開發(fā)成本；另一方面保障性住房的居民和高價商品房的居民同處一個社區(qū)，社區(qū)公共資源均等享用會使得部分業(yè)主產(chǎn)生強烈不公對比心態(tài)，容易激發(fā)新的社會矛盾。因此，配建方式也需在細節(jié)上不斷完善。如將保障性住房配建于公共交通較為便利的普通商品房社區(qū)之中，并將其分散在不同樓房的不同樓層或不同樓門。在后續(xù)管理中，既要注重保護保障性住房住戶的身份信息，又要嚴(yán)格審查保障性住房住戶的入住資格，及時清理不符合入住資格的住戶。

(四)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃待建的保障性住房應(yīng)達到一般社區(qū)的普通建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，并逐步改善提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。由于低收入人群中，老年人占有相當(dāng)比例，保障性住房應(yīng)分散建設(shè)一定比例的適老化住宅。

第一，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》規(guī)定，“各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”“凡新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)，必須按照《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)”。在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)方面，主要有《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等政策規(guī)范。此外，還應(yīng)包括無障礙設(shè)施規(guī)范如《居住區(qū)無障礙設(shè)計規(guī)程》(GB 50763-2012)、《居住區(qū)無障礙設(shè)計規(guī)程》(DB 11/1222-2015)等。

第二，老年住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前主要有《老年人居住建筑設(shè)計規(guī)范》(GB50340-2016)、《老年人居住建筑》(15J923)、《老年養(yǎng)護院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(建標(biāo)144-2010)等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。按現(xiàn)行規(guī)定，保障性住房應(yīng)以成品房形式交給住戶，所以，其裝修質(zhì)量也應(yīng)達到國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如《住宅室內(nèi)裝飾裝修設(shè)計規(guī)范》(JGJ 367-2015)、《室內(nèi)裝飾裝修選材指南》(JC/T2350-2016)等。

第三，京津冀養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前京津冀應(yīng)分別根據(jù)《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》《河北省城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)導(dǎo)則》(2016)等進行。

四、完善保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要件的思考

根據(jù)需求調(diào)研結(jié)果，在相關(guān)理念與標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，基于供給現(xiàn)狀，保障性住房養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)還應(yīng)圍繞養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、機構(gòu)、場地、資金來源、養(yǎng)老服務(wù)人員等實體要件進行深入實踐探索。

(一)逐漸優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、機構(gòu)及場地布局

在保障性住房公共空間場地十分有限的制約條件下，應(yīng)積極發(fā)掘優(yōu)化現(xiàn)有機構(gòu)空間的使用效率，倡導(dǎo)同一場所的綜合集約化使用，以有效降低建設(shè)成本，提升服務(wù)效果。一方面，將社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)養(yǎng)老院、社區(qū)藥房進行一體化合并建設(shè)。以“一站式”服務(wù)集中解決老年人醫(yī)療保健服務(wù)和失能半失能老人入院護理服務(wù)以及部分老年配餐需求。相應(yīng)場所可利用保障性住房底層建設(shè)，通過新建、社區(qū)用房功能置換、社區(qū)居民住宅置換、沿街商業(yè)用房置換等途徑來解決。此外，重大疾病及疑難急癥還是需要到大型醫(yī)療機構(gòu)進行診治，為此，需要優(yōu)化保障性住房社區(qū)與市內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)的公共交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)計，開辟相關(guān)公交線路，或?qū)崿F(xiàn)地鐵與公交的無縫對接。另一方面，與社區(qū)居委會或物業(yè)中心合并設(shè)立集中型社區(qū)服務(wù)中心。該中心實行集約管理和功能分區(qū)，使其兼具組織休閑娛樂服務(wù)項目、老年配餐、提供消防報警等緊急服務(wù)以及理發(fā)等日常居家服務(wù)、智慧養(yǎng)老、組織適老化改造等多項功能。在場地方面，可以通過拆除違章建筑、整合現(xiàn)有場地，擴建小區(qū)花園，增設(shè)涼亭、座椅等設(shè)施，充分利用保障性住房樓頂、地下空間等來增設(shè)棋牌室、活動室等休閑娛樂空間；還可以將休閑娛樂設(shè)施與商業(yè)用房(如超市等)進行結(jié)合建設(shè)。

(二)不斷拓展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金來源

充足的資金支持是養(yǎng)老服務(wù)真正落實的前提保障和決定因素。目前公共財政仍是保障性住房養(yǎng)老服務(wù)的主要資金來源。如社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)健身器材、社區(qū)警務(wù)、對困難和高齡老人的各種補貼救助等。由于人口老齡化程度不斷加深，再加上“福利剛性”要求，要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展，必須不斷拓展資金來源。根據(jù)福利多元主義理論，在保證財政基本項目出資基礎(chǔ)上，應(yīng)通過稅費優(yōu)惠、低息貸款、政府購買、接受捐贈、服務(wù)收費等多種途徑，加強監(jiān)管，充分引導(dǎo)激勵營利組織、非營利組織、家庭社區(qū)參與，以不斷拓展資金來源。具體而言，醫(yī)療保健項目中社區(qū)醫(yī)院及配套儀器設(shè)施建設(shè)應(yīng)由公共財政出資，使其達到一般社區(qū)的配套標(biāo)準(zhǔn)。休閑文體項目中的相關(guān)健身康樂設(shè)施可由財政出資購置，其他可由社區(qū)居民或商業(yè)機構(gòu)按照市場化原則，政府在稅收上予以優(yōu)惠，個人按照使用項目及時長等方式繳費。

緊急服務(wù)中的警務(wù)、消防等建設(shè)資金應(yīng)由國家財政專門安排，高齡老人緊急呼叫器可通過政府購買、家庭部分自費的方式解決。老年配餐服務(wù)的實質(zhì)是要保證老年人以較市場價低廉的價格方便快捷地買到自己想要的飲食服務(wù)。通過政府購買和居民部分自費相結(jié)合的方式，聯(lián)系附近餐飲公司、社區(qū)養(yǎng)老院或者社區(qū)居民自營餐點解決老年人就餐問題。鼓勵社區(qū)居民在滿足相關(guān)資質(zhì)條件下，利用自家場所開設(shè)餐飲和文體活動服務(wù)，既可解決居民就業(yè)問題，又可服務(wù)社區(qū)居民。失能半失能老人入院護理服務(wù)的實質(zhì)是要使低收入老人能以較低的繳費住進能提供基本養(yǎng)老護理保障的養(yǎng)老機構(gòu)。在出資方面，既可以向老年人發(fā)放特困救助、高齡津貼、護理補貼等項目支持資金，又可以通過稅費減免，發(fā)放運營補貼等途徑，吸引商業(yè)資本、社會組織尤其是社區(qū)居民開辦連鎖社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)。

適老化改造應(yīng)采用政府購買和個人出資相結(jié)合的方式。社區(qū)的整體性適老化改造可歸屬于基礎(chǔ)設(shè)施改造，應(yīng)由財政出資。樓道門廊的適老化改造應(yīng)采用財政撥款和相關(guān)居民分?jǐn)偟姆绞絹斫鉀Q。居室的適老化改造，特困居民可由政府出資，非特困居民可以由財政低限出資和個人出資相結(jié)合解決。另外，可以將部分適老化改造項目納入保障性住房維修范疇，通過房屋維修基金解決資金需求。

智慧養(yǎng)老服務(wù)由于保障性住房社區(qū)普遍實施條件不夠充分，可由商業(yè)機構(gòu)提供、個人自愿購買來實現(xiàn)。但若資金允許，社區(qū)居民緊急呼叫系統(tǒng)、社區(qū)虛擬養(yǎng)老院服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可以結(jié)合社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)養(yǎng)老院逐步建設(shè)普及。

(三)積極充實養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍

保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，除設(shè)施齊備外，還離不開相關(guān)人員的管理和執(zhí)行。具體而言，醫(yī)療保健服務(wù)需要相應(yīng)數(shù)量的醫(yī)護人員；休閑娛樂服務(wù)需要設(shè)施管理人員、具體活動開展志愿服務(wù)人員等；緊急服務(wù)需要社區(qū)民警、消防員等；配餐服務(wù)需要餐飲經(jīng)營管理人員、廚師、送餐員等；社區(qū)養(yǎng)老院需要養(yǎng)老院管理人員、護理人員等；適老化改造需要建筑設(shè)計技術(shù)人員、施工人員、設(shè)施維護人員等；智慧養(yǎng)老服務(wù)需要各種技術(shù)人員以及護理人員等。在人員配備上，除專業(yè)技術(shù)人員以及經(jīng)營管理人員外，保障性住房社區(qū)應(yīng)堅持就近方便、促進就業(yè)、積極養(yǎng)老的精神，充分引導(dǎo)本社區(qū)勞動適齡人員和退休人員充實到送餐員、護理人員、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)志愿者等隊伍中來，鼓勵社區(qū)居民開辦居家養(yǎng)老服務(wù)公司，從而實現(xiàn)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)可持續(xù)性“自循環(huán)”。在人員培訓(xùn)上，應(yīng)通過發(fā)放獎金津貼、部分或全部免費、職業(yè)比賽等形式對相關(guān)人員間歇式集中，多渠道多口徑促進業(yè)務(wù)的提升。 不斷提高養(yǎng)老服務(wù)人員工作待遇，增強老年產(chǎn)業(yè)吸引力。

總之，為應(yīng)對人口老齡化以及低收入人群養(yǎng)老問題，保障性住房養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)立足于實際需求，著眼于可持續(xù)發(fā)展，將社會學(xué)、建筑學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科精髓融入其中。采用理論與實踐相結(jié)合的方式，提升保障性住房社區(qū)居民晚年生活質(zhì)量，增進民生福祉。