梁燦興

（廣西財經(jīng)學(xué)院圖書館 南寧 530003）

經(jīng)過十余年的籌備，《中華人民共和國公共圖書館法》[1]（以下簡稱《公共圖書館法》）終于在2017年11月4日頒布，并于2018年1月1日施行。這是中國內(nèi)地第一部針對圖書館的專門法律。回顧圖書館人展開圖書館立法研究的歷程，可見圖書館人對圖書館立法問題認(rèn)識的峰回路轉(zhuǎn)，尤其是對“為誰立法”的認(rèn)識，更是有一個獨特的精神歷程，從側(cè)面反映了改革開放近40年來圖書館界的精神變化。

1 為圖書館人的圖書館的立法研究

盡管直到2017年才通過了第一部針對圖書館的立法，但是，在圖書館學(xué)研究中，對圖書館立法發(fā)出呼吁是相當(dāng)早的。在改革開放之初的1980年，《中國圖書館學(xué)報》的前身《中國圖書館學(xué)通訊》在當(dāng)年的第1期上，刊登了李克西的文章《六律正五音 規(guī)矩成方圓——試談也要用立法來保證我國圖書館事業(yè)的發(fā)展》[2]，此文被視為國內(nèi)圖書館立法討論之濫觴。在此后幾年中，形成了一個研究圖書館立法的小高潮。特別是1982年底在南寧市舉行的“圖書館法”專題學(xué)術(shù)討論會，與會86名代表來自23個省、市、自治區(qū)，共收到論（譯）文119篇，55篇作為會議交流，21篇書面交流[3]，會后還編輯出版了我國第一本圖書館法的論文集《圖書館法論文選編》。這些論文基本上反映了1980年代國內(nèi)圖書館立法研究的概貌，蘇穎怡在1990年代末的《我國圖書館法制建設(shè)研究述評——80年代至今》一文中感慨：“1981年與1998年寫的論文 , 研究的內(nèi)容與結(jié)論相差并不大”[4]。

1980年至1998年，國內(nèi)圖書館法制研究的論文22%為譯文或者是對國外立法的研究，78%為對國內(nèi)的研究[4]。對我國“為什么要制定圖書館法？”和“為誰制定圖書館法？”的問題，基本看法是：①貫徹執(zhí)行黨和囯家圖書館政策的需要；②建設(shè)高度物質(zhì)文明和精神文明的需要；③發(fā)展我囯圖書館事業(yè)的需要；④規(guī)范圖書館工作本身和我國圖書館事業(yè)特點的需要；⑤我國圖書館實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要[3]。

法律的目標(biāo)是調(diào)整人與人之間的關(guān)系，最終反映的是人與人之間的利益訴求。圖書館法作為一部部門法，調(diào)整的關(guān)系包括圖書館與讀者、與政府和其他社會機(jī)構(gòu)的關(guān)系。此外，與這些主體已有的相關(guān)成文法律的關(guān)系，也是圖書館立法實踐中需要考慮的。但這些在1980年到1990年代末的論文所反映出來的利益訴求中，只有政府和圖書館兩者，而在前述的五點中，前兩點具有典型的“務(wù)虛”特征，后三點才是能落實到數(shù)據(jù)和事實上的要求。在這后三點中，圖書館的利益訴求無疑是主角。

事實上，這一時期的圖書館立法研究確實也把制定圖書館法當(dāng)作解決圖書館各種困難的“靈丹妙藥”，把圖書館法的作用提升到一個近乎神圣的高度，諸如“事業(yè)的根本保證”“直接影響生存和發(fā)展” 的說法相當(dāng)普遍[4]。特別是1980年代后期，由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的社會失衡，圖書館的處境普遍比較艱難，制定圖書館法更是被作為“救命稻草”。因此，這個階段的圖書館立法研究，實際上是為圖書館人呼吁的。

2 為讀者的圖書館的立法研究

圖書館收藏的是圖書（文獻(xiàn)），圖書需仰仗讀者的閱讀才能發(fā)揮其作用。讀者與圖書館構(gòu)成了圖書館活動領(lǐng)域中最主要的關(guān)系。在此關(guān)系中，各個主體的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)該是圖書館法調(diào)整的主要內(nèi)容之一。

對于讀者研究的重要性，圖書館立法研究共同體是有先知先覺的。1982年初，在湛江市舉行的廣東省圖書館學(xué)會“圖書館立法討論會”上, 廣州醫(yī)學(xué)院圖書館的劉國勛在會上的發(fā)言 : 圖書館立法最根本的一條原則 , 就是要充分反映讀者的要求 , 保證讀者利用圖書館的權(quán)利?，F(xiàn)代圖書館,其真正的主人是讀者,一切為讀者應(yīng)該是圖書館的宗旨和目的,只能把為讀者服務(wù)的優(yōu)劣作為衡量一個圖書館工作水平的標(biāo)尺,離開為讀者服務(wù)這個前提,圖書館的存在就失去了意義。因此,在考慮圖書館立法問題時,應(yīng)該把為讀者服務(wù)作為我們的出發(fā)點[5]。

然而，類似于讀者權(quán)利的概念，直到12年之后的1994年，才由管英在《從大讀者觀念談讀者權(quán)益》[6]一文中提出，2002年 《 普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程（修訂）》頒布之后 ,相關(guān)研究才漸入高潮。此時，圖書館法的立法進(jìn)程已經(jīng)在上一年由文化部正式啟動[7]，距離劉國勛提出圖書館立法要重視讀者研究已經(jīng)20年。

有關(guān)讀者權(quán)利的研究，可以分為讀者權(quán)利的概念與內(nèi)容、讀者權(quán)利的現(xiàn)狀與維護(hù)、讀者權(quán)利與法律、讀者的隱私權(quán)、讀者權(quán)利與圖書館服務(wù)、讀者權(quán)利與圖書館制度、國內(nèi)外的比較研究以及無法歸類的其他研究等類別[7]。其中，讀者權(quán)利與法律、讀者的隱私權(quán)、讀者權(quán)利與圖書館服務(wù)、讀者權(quán)利與圖書館制度等方面均與圖書館立法研究有關(guān)。

讀者權(quán)利被認(rèn)為包括應(yīng)然權(quán)利、法定權(quán)利和實然權(quán)利三種。這些研究成果有一部分已反映到《公共圖書館法》當(dāng)中。應(yīng)然權(quán)利指權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，是一種道德權(quán)利，主要包括平等權(quán)、求知權(quán)、免費(fèi)使用權(quán)、無差別享有權(quán)、參與權(quán)等[8-9]。在《公共圖書館法》中，平等權(quán)在第三十三條中規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務(wù)?！鼻笾獧?quán)在第一條中如此表述：“ 為了促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信，制定本法?！泵赓M(fèi)使用權(quán)則在第二條中有：“本法所稱公共圖書館，是指向社會公眾免費(fèi)開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會教育的公共文化設(shè)施?！庇嘘P(guān)無差別享用權(quán)的規(guī)定見第三十四條,要求公共圖書館對兒童、老年人、殘疾人等特殊人群提供均等的利用條件：“ 政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域，……有條件的地區(qū)可以單獨設(shè)立少年兒童圖書館。政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創(chuàng)造條件，提供適合其需要的文獻(xiàn)信息、無障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等”。參與權(quán)見“第二十三條 國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理?！?/p>

法定權(quán)利指法律意義上的權(quán)利或有法律依據(jù)的權(quán)利，主要包括讀者隱私權(quán)、信息公開與知情權(quán)、批評建議權(quán)等[8-9]。隱私權(quán)在第四十三條：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)妥善保護(hù)讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供?！庇嘘P(guān)信息公開與知情權(quán)、批評建議權(quán)的規(guī)定包括：“第三十八條 公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過其網(wǎng)站或者其他方式向社會公告本館的服務(wù)內(nèi)容、開放時間、借閱規(guī)則等；因故閉館或者更改開放時間的，除遇不可抗力外，應(yīng)當(dāng)提前公告。”“第四十二條 公共圖書館應(yīng)當(dāng)改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平，定期公告服務(wù)開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會監(jiān)督”等。

實然權(quán)利是通過法律轉(zhuǎn)化為實有的權(quán)利[10]。從上述引用可見，這部公共圖書館法基本實現(xiàn)了基于讀者權(quán)利研究涉及的應(yīng)然權(quán)利和法定權(quán)利，為將這些權(quán)利轉(zhuǎn)化為實際享有的權(quán)利鋪平了道路。

3 為公民的圖書館的立法研究

上世紀(jì)90年代末，隨著圖書館學(xué)理論研究的核心從“文獻(xiàn)”轉(zhuǎn)移到“信息”，又從“信息”轉(zhuǎn)移到“知識”，在對知識的社會性質(zhì)的研究中，知識共享和知識自由不可避免地被揭示了出來。國際圖書館界有關(guān)知識自由的理念也被介紹到了國內(nèi)，公民知識自由權(quán)利的框架進(jìn)入圖書館學(xué)理論研究的視野之中。

IFLA/FAIFE（國際圖聯(lián)/信息自由獲取和自由表達(dá)委員會）對知識自由的觀點代表了世界圖書館界的共識：“知識自由是指人人享有的持有與表達(dá)意見、尋求與接收信息的權(quán)利。知識自由是民主的基礎(chǔ)。知識自由是圖書館理念的核心。”[11]這也得到國內(nèi)圖書館人的廣泛認(rèn)同，在1990年代末到世紀(jì)初前十年的人文圖書館學(xué)研究中，得到了發(fā)揚(yáng)光大。2004年前后，時任國家總理的溫家寶提出“窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，業(yè)界廣泛借鑒了聯(lián)合國有關(guān)人權(quán)的宣言和條約、國際圖聯(lián)有關(guān)知識自由的聲明以及發(fā)達(dá)國家對圖書館使命的認(rèn)識。在本世紀(jì)的前十余年中，從人文關(guān)懷、人權(quán)、公民權(quán)等角度闡發(fā)圖書館對人、對讀者的意義的研究取得了豐碩的成果，主要集中表現(xiàn)為人文圖書館學(xué)、制度圖書館學(xué)和圖書館權(quán)利的研究上。比如，范并思指出“公共圖書館不但是一種社會機(jī)構(gòu)，而且是一種社會制度，它代表的是一種社會調(diào)節(jié)知識或信息分配，以實現(xiàn)社會知識和信息保障的制度。公共圖書館制度能夠保障社會信息利用機(jī)會的公平，保障公民求知的自由和權(quán)利?！盵12]為此，保障公共圖書館正常運(yùn)行應(yīng)該是政府的責(zé)任，公共圖書館應(yīng)該實行無償服務(wù)和平等服務(wù)。蔣永福認(rèn)為,圖書館是維護(hù)知識自由的社會制度，圖書館職業(yè)的核心價值是維護(hù)公民的知識自由權(quán)利[13]。于良芝論證了信息的公益性和信息平等的原則是公共圖書館的核心原則[14]。李國新則認(rèn)為，“自由”與“限制”沖突相伴而行,權(quán)利要通過法律來界定,圖書館自由同樣伴隨著對自由權(quán)利的限制[15]。這些研究都影響了國內(nèi)圖書館學(xué)界對圖書館立法的研究，促使圖書館立法研究有了更深入、更細(xì)致的思考。

這反映在圖書館法立法建設(shè)上，表現(xiàn)在兩個方面。一是圖書館法的立法目標(biāo)，從一個大而全的圖書館法轉(zhuǎn)變?yōu)楣矆D書館法，這是一個巨大的轉(zhuǎn)變。一部將所有類型的圖書館都涵蓋在內(nèi)的圖書館法，其對應(yīng)的服務(wù)對象，只能是讀者。而公共圖書館法所對應(yīng)的服務(wù)對象，必然是公民。從現(xiàn)代國家理念看，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域是被同等尊重的。國家的管轄權(quán)主要是在公共領(lǐng)域?，F(xiàn)代國家都秉持和推行公共財政的理念?！肮藏斦侵冈谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動模式或財政運(yùn)行機(jī)制模式，國家以社會和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生……。”[16]發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)特征，我國的財政也以公共財政為主導(dǎo)。公共圖書館是政府出資設(shè)立的獨立法人，需要規(guī)范其行為以符合設(shè)立的初衷，這其中涉及公共圖書館對公民的意義和價值。因此，公共圖書館立法的主旨需要體現(xiàn)公民的需求和權(quán)利，這是公共圖書館作為公共財政投資項目的應(yīng)有之義。其次，才是成為公共圖書館讀者的公民的權(quán)利。如果立法目標(biāo)是大而全的圖書館法，就會把不屬于獨立法人的其他類型圖書館包含在內(nèi)，這跨過了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分界線，會加大立法的復(fù)雜性和難度，也不符合學(xué)理。二是公共圖書館建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，以人口數(shù)量為參照標(biāo)準(zhǔn)，而不是以行政區(qū)劃或者地區(qū)的貧富程度作為標(biāo)準(zhǔn)。這主要體現(xiàn)在 《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》上[17]。這反映了國家發(fā)展公共文化事業(yè)的基本原則是普遍均等、惠及全民。這個原則與公共財政提供公共物品和服務(wù)、滿足社會公共需要的思想一脈相承，都是基于公民需要的共性。

4 為符合國情的圖書館的立法

任何一個國家立法都需要考慮本國的國情，我國的圖書館立法也不例外。我國要建設(shè)的是中國特色社會主義國家，需要考慮的特色國情也許還要復(fù)雜些。圖書館立法需要考慮的國情，無外乎包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律等情況。自從2001年圖書館立法進(jìn)程啟動以來，這方面的討論就變得熱烈起來，尤其是2012年、2015年、2017年三次發(fā)布征求意見稿時，在文化界和圖書館界內(nèi)部引起了激烈的討論，論題遍及立法宗旨、公共圖書館法的調(diào)整對象、公共圖書館的定義和功能、公共圖書館事業(yè)的基本理念、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化時代公共圖書館建設(shè)、政府在發(fā)展公共圖書館事業(yè)中的主體責(zé)任以及公共圖書館文獻(xiàn)信息資源和人才隊伍的建設(shè)等方面[18-19]。

我國地區(qū)和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差巨大，但與圖書館建設(shè)水平密切相關(guān)的，主要是政府的財政收支情況。由于我國擁有強(qiáng)大的財政汲取能力和強(qiáng)有力的轉(zhuǎn)移支付渠道，只要是政府想要辦到的事情，基本上都能辦到。因此，經(jīng)濟(jì)上造成的差異，并非不可逾越。主要問題在于圖書館能否和如何動員政府資源。從立法的角度看，圖書館立法的主要問題在于對政治制度的適應(yīng)和與已有法律制度的協(xié)調(diào)。正如劉小琴在2003年指出的那樣：“圖書館法應(yīng)以憲法為依據(jù),要保持與我國的現(xiàn)行法律協(xié)調(diào)一致。要吸納相關(guān)法的有關(guān)內(nèi)容……黨和政府的方針政策也應(yīng)體現(xiàn)?！盵20]

國際圖書館界所強(qiáng)調(diào)的圖書館的存在目的，在于維護(hù)公民的知識自由權(quán)利與信息平等權(quán)利。這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。知識自由的理念來源于《世界人權(quán)宣言》?！妒澜缛藱?quán)宣言》第十九條寫到：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！盵21]作為《世界人權(quán)宣言》的起草國之一，我國在1948年該宣言公布之初便簽署并通過了該條約。1949年中華人民共和國成立之后，新中國對該條約的態(tài)度如何并不太清晰。在中華人民共和國中央人民政府、外交部和聯(lián)合國網(wǎng)站上，都沒檢索到確切的信息。不過，“中國政府對《世界人權(quán)宣言》也給予了高度的評價”，認(rèn)為它“作為第一個人權(quán)問題的國際文件，為國際人權(quán)領(lǐng)域的實踐奠定了基礎(chǔ)”[22]。在聯(lián)合國主導(dǎo)制定的一系列人權(quán)文件中，“《世界人權(quán)宣言》（1948）是第一份保護(hù)世界人權(quán)的法律文件?！妒澜缛藱?quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》共同構(gòu)成國際人權(quán)憲章”[23]。后兩個公約與《世界人權(quán)宣言》不但精神一脈相承，連用語也都一致。這兩個公約及其他人權(quán)公約提出的原因，是由于《世界人權(quán)宣言》只是一個倡議性的文件，沒有法律的強(qiáng)制力，因此，又把《世界人權(quán)宣言》細(xì)化、擴(kuò)充為不同的專門公約，作為《世界人權(quán)宣言》的法律版。其中，這兩個公約是聯(lián)合國一系列人權(quán)公約的核心?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中所要求保障的，主要是受教育權(quán)和勞動及其保護(hù)等權(quán)利[24]，其中包括了信息平等權(quán)。有關(guān)持有思想、信仰自由及其自由表達(dá)權(quán)利的內(nèi)容，則在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中規(guī)定[25]。

改革開放之后，出于融入世界經(jīng)濟(jì)循環(huán)、發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的需要，1995年我國申請加入世界貿(mào)易組織（WTO），為了與世界公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)與文化秩序接軌，中國政府分別于1997年10月和1998年10月簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。其中，全國人大于2001年3月27日批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》。不過，在外交部網(wǎng)站“資料”欄目中的“條約文件”項目中，可以查閱從1952年迄今中國政府簽署的各種條約，包括《聯(lián)合國憲章》，但其中沒有找到《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》，在“中國參加國際公約情況一覽表（1875－2003）”中也沒有該條約[26]，但在中國的人權(quán)狀況白皮書中有提及[22]。在聯(lián)合國網(wǎng)站上，可查到中國簽署和批準(zhǔn)該條約的時間信息[27]。通過全國人民代表大會批準(zhǔn)的國際條約，也是國內(nèi)必須遵守的法律。因此，中國政府2003年和2010年曾經(jīng)兩次提交《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》履約報告[28]，這充分說明了被批準(zhǔn)的國際條約對國內(nèi)的現(xiàn)實意義。

迄今，我國已參加了26項國際人權(quán)公約，包括8項核心公約中的7項[29]。不過，我國政府也始終堅持對人權(quán)的獨特理解。知識自由權(quán)利主要與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》有關(guān)，而我國沒有批準(zhǔn)該公約。由于該公約中有關(guān)公民權(quán)利和政治權(quán)利的表述又來源于《世界人權(quán)宣言》，因此，我國沒有對這兩份文件采取更為明確的態(tài)度，便在情理之中了。這種態(tài)度使得我國的《公共圖書館法》并沒有明確支持知識自由權(quán)利的提法，強(qiáng)調(diào)的是“公共圖書館應(yīng)當(dāng)堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅持以人民為中心，堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進(jìn)文化”[1]。從行文上看，《公共圖書館法》是對《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中有關(guān)公民經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利保障中，有關(guān)文化權(quán)利的實現(xiàn)。從這個角度看，《公共圖書館法》的制定，既

是我國對世界在文化權(quán)利共識上的回應(yīng)，也體現(xiàn)中國特色社會主義政治制度對文化事業(yè)的指導(dǎo)作用。

5 結(jié)語

圖書館人對圖書館立法的認(rèn)識，經(jīng)歷了一個相當(dāng)曲折的過程。前三個階段體現(xiàn)出了圖書館人對職業(yè)精神的不懈追求，而到了最后一個階段，則更多反映出立法本身的規(guī)律。正如前文所述，圖書館立法調(diào)整的是圖書館與讀者、與政府和其他社會機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及與這些主體已有的相關(guān)成文法律的關(guān)系，前三個階段，主要反映了圖書館與讀者、政府和其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，而最后階段，則重在考慮與已有的相關(guān)成文法律的關(guān)系?！豆矆D書館法》的頒行，為我國公共圖書館的發(fā)展可能提供了現(xiàn)實的廣度和高度。

（來稿時間：2018年5月）