嚴(yán)齊斌，吳雪雄

（1.浙江省水利廳建設(shè)處，浙江 杭州 310009；2.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 問(wèn)題的提出

根據(jù)中共中央《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）文件精神，投融資改革的總體要求之一“企業(yè)為主，政府引導(dǎo)”。文件指出“科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍，平等對(duì)待各類(lèi)投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會(huì)投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力。充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，完善政府和社會(huì)資本合作模式”。

為此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年2月，發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）文件。文件指出：“培育全過(guò)程工程咨詢(xún)。鼓勵(lì)投資咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢(xún)，培育一批具有國(guó)際水平的全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)。制定全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。在民用建筑項(xiàng)目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)提供全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”。

鑒于十九大以來(lái)，政府轉(zhuǎn)變職能的改革步伐逐步加快，工程建設(shè)領(lǐng)域的建設(shè)模式也在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變。本文通過(guò)對(duì)全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式的探討，為公益性項(xiàng)目建設(shè)模式提出一種新思路。

2 總體思路

受2016年投融資改革提出的“政府和社會(huì)資本合作”（PPP模式）啟發(fā)，結(jié)合“全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”從事“投資咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)”的要求，并借鑒國(guó)外的PMC項(xiàng)目管理承包模式和EPC設(shè)計(jì)施工總承包模式的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)成立項(xiàng)目建設(shè)管理公司，形成“全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”建設(shè)模式。

3 成立建設(shè)管理公司，建立新型項(xiàng)目法人制度

在PPP模式下，政府為了解決建設(shè)主體的問(wèn)題，建立項(xiàng)目法人制度，由資方在項(xiàng)目所在地成立項(xiàng)目公司，作為工程建設(shè)主體的做法，正在被政府和市場(chǎng)所接受?！叭^(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”的建設(shè)模式下，政府仍然面臨項(xiàng)目法人制的問(wèn)題，這是各類(lèi)建設(shè)模式生存的根本問(wèn)題。為此，借鑒PPP模式下的項(xiàng)目公司制度經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)以下步驟建議業(yè)主建立新型項(xiàng)目法人制度（與一般的項(xiàng)目法人制度職責(zé)有所不同）。

（1）地方水行政主管部門(mén)，可以根據(jù)項(xiàng)目的發(fā)起情況，在項(xiàng)目建議書(shū)或者可行性研究報(bào)告中，編制《項(xiàng)目建設(shè)模式方案》，以確定工程項(xiàng)目建設(shè)模式是否采用“全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”，包括對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理公司的類(lèi)型、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、移交辦法（含投資回報(bào)）等要求，并報(bào)投資主管部門(mén)批準(zhǔn)。

（2）按照批準(zhǔn)的《項(xiàng)目建設(shè)模式方案》，通過(guò)政府采購(gòu)的方法，確定工程咨詢(xún)公司，并簽訂全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)協(xié)議；必要時(shí)，可以進(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)投資者（注：有一定投資收益的項(xiàng)目，可以引進(jìn)社會(huì)投資者，成立運(yùn)行管理單位，建設(shè)期投入資金，并以運(yùn)行期效益作為投資回報(bào)，以減輕業(yè)主資金壓力），并簽訂項(xiàng)目投資協(xié)議；

（3）按照項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)協(xié)議的要求，由工程咨詢(xún)公司，在建設(shè)所在地設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)管理公司，包括銀行開(kāi)戶(hù)、稅務(wù)登記等；

（4）項(xiàng)目建設(shè)管理公司代表工程咨詢(xún)企業(yè)，按照當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，代理建設(shè)單位，履行全過(guò)程項(xiàng)目管理（PMC）職責(zé)（含建設(shè)監(jiān)理工作），管理投資資金和建設(shè)合同，協(xié)調(diào)建設(shè)各方（業(yè)主、資方、管方、用方）和參建各方（咨方、承包商、審價(jià)、檢測(cè)）關(guān)系，管控建設(shè)工程目標(biāo)；

（5）工程咨詢(xún)企業(yè)，履行全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)協(xié)議，成立項(xiàng)目建設(shè)管理公司，在項(xiàng)目建設(shè)管理公司統(tǒng)籌下完成“投資咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)”等全過(guò)程項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)，包括施工（或者施工圖設(shè)計(jì)和施工總承包EPC）的招標(biāo)代理工作。

4 各建設(shè)主體的職責(zé)

4.1 業(yè)主

（1）負(fù)責(zé)征地拆遷等政策處理工作；

（2）負(fù)責(zé)全過(guò)程項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)單位的招標(biāo)委托工作，必要時(shí)（有效益的項(xiàng)目）引入社會(huì)投資者，并聯(lián)合招標(biāo)；負(fù)責(zé)施工（或者施工圖設(shè)計(jì)和施工總承包EPC）的公開(kāi)招標(biāo)工作；

（3）負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)資金的融資管理，包括接受社會(huì)投資者的建設(shè)資金；

（4）加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管，并根據(jù)建設(shè)進(jìn)展情況，逐步向項(xiàng)目建設(shè)管理公司注入項(xiàng)目建設(shè)資金；

（5）負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行期考核、項(xiàng)目驗(yàn)收接管和造價(jià)審計(jì)等工作；并根據(jù)審計(jì)意見(jiàn)，與項(xiàng)目建設(shè)管理公司、項(xiàng)目運(yùn)行管理公司進(jìn)行建設(shè)清算和項(xiàng)目移交。

4.2 工程咨詢(xún)公司

（1）必要時(shí)，與社會(huì)投資者進(jìn)行戰(zhàn)略合作，接受業(yè)主招商引資與運(yùn)行期管理的聯(lián)合招標(biāo)邀請(qǐng)；

（2）接受業(yè)主委托，按照批準(zhǔn)的《建設(shè)模式方案》要求，簽訂全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)協(xié)議，成立項(xiàng)目建設(shè)管理公司，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；

（3）在項(xiàng)目建設(shè)管理公司統(tǒng)籌下，開(kāi)展項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)工作，包括項(xiàng)目（預(yù)）可行性研究、初步設(shè)計(jì)，必要時(shí)，進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)或?qū)彶?、跟蹤審價(jià)、第三方質(zhì)量檢測(cè)等工作；

（4）負(fù)責(zé)施工（或施工圖設(shè)計(jì)和施工總承包EPC）招標(biāo)代理工作。

4.3 項(xiàng)目建設(shè)管理公司

（1）作為項(xiàng)目代理建設(shè)單位，協(xié)調(diào)建設(shè)各方（業(yè)主、資方、管方、用方）關(guān)系，向有關(guān)部門(mén)編制和報(bào)批各類(lèi)工程建設(shè)文件；

（2）負(fù)責(zé)施工監(jiān)理工作，包括進(jìn)度、造價(jià)、質(zhì)量的目標(biāo)控制，安全文明施工協(xié)調(diào)及參建各方關(guān)系協(xié)調(diào)，建設(shè)信息和合同管理工作；

（3）組織初步設(shè)計(jì)評(píng)審、施工圖審查、跟蹤審價(jià)、第三方質(zhì)量檢測(cè)項(xiàng)目法人驗(yàn)收等項(xiàng)目管理工作；

（4）協(xié)調(diào)施工期政策處理工作，協(xié)助業(yè)主做好征地拆遷工作；

（5）管理建設(shè)資金和建設(shè)合同，及時(shí)支付各項(xiàng)建設(shè)費(fèi)用；

（6）項(xiàng)目建成后，進(jìn)行項(xiàng)目清算，向業(yè)主或運(yùn)行管理單位移交工程建設(shè)項(xiàng)目。

4.4 社會(huì)投資者

（1）與工程咨詢(xún)單位進(jìn)行戰(zhàn)略合作，接受業(yè)主招商引資與運(yùn)行期管理的聯(lián)合招標(biāo)邀請(qǐng)；

（2）接受業(yè)主委托，按照批準(zhǔn)的《建設(shè)模式方案》要求，簽訂項(xiàng)目投資協(xié)議，成立項(xiàng)目運(yùn)行管理公司，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；

（3）根據(jù)投資協(xié)議和項(xiàng)目效益，分期計(jì)提投資回報(bào)。

4.5 項(xiàng)目運(yùn)行管理公司

（1）作為運(yùn)管單位，跟蹤監(jiān)督、分步驗(yàn)收和逐步接管項(xiàng)目建設(shè)管理公司移交的工程建設(shè)項(xiàng)目，及時(shí)有效地發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目效益；

（2）接受業(yè)主的運(yùn)行期考核，并根據(jù)考核結(jié)果和投資協(xié)議要求，向社會(huì)投資者支付投資回報(bào)；

（3）運(yùn)行期滿(mǎn)后，接受項(xiàng)目審計(jì)，并向業(yè)主交接工程項(xiàng)目。

5 設(shè)想與建議

（1）在本文的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式里，項(xiàng)目建設(shè)管理公司是工程咨詢(xún)公司的派出機(jī)構(gòu)，其法律責(zé)任還在工程咨詢(xún)公司；所以它只能代表工程咨詢(xún)公司，代理履行咨詢(xún)服務(wù)協(xié)議中全過(guò)程項(xiàng)目管理（PMC）的職責(zé)；在資金支付上，業(yè)主通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)管理公司，轉(zhuǎn)移支付至各參建單位；因此比PPP模式下的項(xiàng)目公司簡(jiǎn)單。為控制項(xiàng)目建設(shè)管理公司的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主可以視固定資產(chǎn)的形成進(jìn)度逐步撥付建設(shè)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

（2）雖然PPP模式更容易激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力，較容易吸引資金進(jìn)入建設(shè)項(xiàng)目投資，但公益性項(xiàng)目防控資金風(fēng)險(xiǎn)手段不足，容易發(fā)生資金失控的風(fēng)險(xiǎn)。在全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式下，由于初步設(shè)計(jì)和施工不是同一家，設(shè)計(jì)與施工的利益風(fēng)險(xiǎn)得到了有效防控，因此該建設(shè)模式比PPP模式更適宜公益性項(xiàng)目防控資金風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)吸引工程建設(shè)領(lǐng)域不熟悉的資金，仍不失為一種有效的方法。

（3）為了更好地調(diào)動(dòng)工程咨詢(xún)企業(yè)的積極性，使工程咨詢(xún)企業(yè)切實(shí)有效地管好施工企業(yè)，確保造價(jià)、質(zhì)量、進(jìn)度得到有效控制，必要時(shí)項(xiàng)目業(yè)主可以采取獎(jiǎng)勵(lì)措施。獎(jiǎng)勵(lì)可以以初步設(shè)計(jì)概算與施工決算的差價(jià)為基礎(chǔ)，獎(jiǎng)勵(lì)一定比例，當(dāng)然該比例一般需要事前得到批準(zhǔn)，并事前在全過(guò)程咨詢(xún)合同中予以明確。

（4）在全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式中，工程咨詢(xún)單位和社會(huì)投資者可以組成聯(lián)營(yíng)體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理和項(xiàng)目建成后的運(yùn)管。當(dāng)社會(huì)投資者具有建設(shè)工程項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，PMC工作可以由工程咨詢(xún)企業(yè)分包給運(yùn)行管理單位，這樣可以更好地提高運(yùn)行效率。

（5）考慮全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式中，業(yè)主須承擔(dān)征地拆遷工作，因此，在項(xiàng)目所在地，業(yè)主還需要成立辦公室或指揮部等傳統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)，必要時(shí)還需要通過(guò)項(xiàng)目法人單位對(duì)接全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)單位。