張 芳

（寧波市水利水電規(guī)劃設(shè)計研究院，浙江 寧波 315192）

1 區(qū)域概況

寧波市地處我國東海之濱，地勢西南高，東北低，靠山面海，全市陸域總面積9 816 km2，其中山丘面積占陸域的50.1%，平原占40.3%。寧波市特定的地理位置致使全市災(zāi)害性天氣相對頻繁，特別是春夏之交的“梅暴”以及夏秋之間的“臺暴”尤為惡劣。地形上倚山靠海，流域上游山區(qū)集流廣，河床比降大，匯流時間短且集中，洪水暴漲暴落，易造成特大洪水災(zāi)害；下游段處于濱海沖積平原地區(qū)，地勢低洼，坡降平緩，排水易遭外海高潮位頂托，排泄不暢，造成流域內(nèi)洪澇漫流，形成大面積受災(zāi)。

2 流域防洪排澇建設(shè)現(xiàn)狀

寧波市歷來重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是“五水共治”“治水強(qiáng)基”的提出，重要江河堤防、骨干排澇河道、城市排水設(shè)施和平原低洼地改造等一系列工程實施有效緩解了城市內(nèi)澇問題。目前，寧波市流域干支流防洪基本實現(xiàn)封閉，流域骨干排澇體系亦在有序推進(jìn)。

2.1 擋潮工程實現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)建設(shè)

寧波市海岸線總長1 544.0 km，其中陸域海岸線785.3 km，島嶼海岸線758.7 km。全市一線海塘總長度為622.2 km，已全面實現(xiàn)達(dá)標(biāo)建設(shè)，其中100 a一遇標(biāo)準(zhǔn)海塘長度約54.0 km，20 a一遇以上標(biāo)準(zhǔn)海塘為461.0 km。擋潮工程建設(shè)全面達(dá)標(biāo)，為寧波城市筑起了一道重要的安全屏障。

2.2 “上蓄”工程基本全面建成

規(guī)劃甬江流域共需建設(shè)具有防洪任務(wù)的大中型水庫20座，其中已建和在建（葛岙）水庫17座。奉化江流域已建的大型水庫工程5座，控制集水面積688.9 km2，建成中型水庫工程12座，控制集水面積402.5 km2，已建大中型水庫總流域面積1 092.0 km2，占山區(qū)面積的45%，總庫容9.66億m3，防洪庫容1.97億m3，興利庫容6.6億m3?！吧闲睢惫こ痰幕窘ǔ?，增加山區(qū)洪水的攔蓄能力，減少洪水入侵平原的威脅，從而提高下游城市的防洪能力。

2.3 流域干支流防洪基本實現(xiàn)封閉

甬江流域主要干流包括甬江干流、奉化江干流、姚江干流以及奉化江主流剡江以及3條主要支流（縣江、東江和鄞江）。甬江主要干支流全長212.3 km，規(guī)劃建設(shè)防洪堤長度436.7 km，截止2016年，已建防洪堤長度為412.2 km，達(dá)到規(guī)劃任務(wù)的94%，其中100 a一遇以上防洪堤長度113.4 km。流域干支流防洪基本實現(xiàn)了封閉，有力地支撐了寧波市城市的建設(shè)與發(fā)展，成為寧波市經(jīng)濟(jì)社會的重要安全保障。

2.4 流域骨干排澇體系有序推進(jìn)

近年來，在《甬江流域防洪治澇規(guī)劃》的指導(dǎo)下，流域骨干排澇工程體系有序推進(jìn)，沿江沿海排澇閘泵工程基本達(dá)到規(guī)劃要求，骨干河道整治工程陸續(xù)開展，先后完成鄞東南甬新河、沿山導(dǎo)流河、九曲河、姚江東排工程，鎮(zhèn)海東排南線工程、江北大河、官山河等河道工程，鄞西沿山干河、風(fēng)棚碶河等前期工程正在積極推進(jìn)。流域骨干排澇工程系統(tǒng)的逐漸完善，提升平原排澇能力，為城市內(nèi)澇治理做出巨大貢獻(xiàn)。

2.5 智慧防汛達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平

隨著科技的進(jìn)步，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代的到來，智慧防汛成為流域區(qū)域防洪減災(zāi)體系建設(shè)的重要組成部分。寧波市經(jīng)過近10 a現(xiàn)代水利的建設(shè)，已經(jīng)基本建設(shè)“一個平臺、五大應(yīng)用、兩個支撐、三大保障”的智慧水利框架，其中智慧防汛不僅實現(xiàn)了雨情、水情、工情的全面在線監(jiān)測，而且基于“洪澇風(fēng)險動態(tài)預(yù)判技術(shù)”和“洪澇進(jìn)程智能跟蹤技術(shù)”的寧波市城市洪水動態(tài)風(fēng)險圖管理系統(tǒng)已經(jīng)達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平，其在近幾年防汛過程中起到了積極的作用，成為寧波市防汛最重要的技術(shù)保障。

3 存在問題及原因分析

3.1 城市開發(fā)需求與流域防洪減災(zāi)能力不匹配

隨著寧波城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市等級的提升，城市防洪標(biāo)準(zhǔn)宜隨之提高，最新的城市規(guī)劃要求城市防洪標(biāo)準(zhǔn)提升至200 a一遇，城市內(nèi)澇標(biāo)準(zhǔn)提高至20 ～ 50 a一遇。目前寧波市中心城防洪（潮）標(biāo)準(zhǔn)為100 a一遇，城市內(nèi)澇標(biāo)準(zhǔn)僅為10 ～ 20 a一遇。新形勢下，城市建設(shè)的防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)狀存在極大差別，且依靠工程建設(shè)提高防災(zāi)減災(zāi)能力的難度已越來越大。

同時，流域防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市建設(shè)的重要組成部分，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)以圍繞“支撐城市和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”確定。近10 a，寧波市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)力度和速度較大，但是與城市開發(fā)速度相比，仍比較滯后。例如鄞東南區(qū)域，經(jīng)過近5 a防洪排澇工程的建設(shè)，可新增調(diào)蓄和外排總量達(dá)到2 500萬m3，但是由于城市的開發(fā)，造成新增澇水和澇水轉(zhuǎn)移量達(dá)到1 500萬m3，大大消減工程的排澇減災(zāi)能力。

總體來講，城市開發(fā)需求與流域防洪減災(zāi)能力不匹配，城市開發(fā)一方面加重了城市防洪減災(zāi)的壓力，城市發(fā)展提出的高標(biāo)準(zhǔn)要求也給水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。

3.2 內(nèi)澇成為城市建設(shè)的短板

寧波市位于東部沿海，臺風(fēng)暴雨是主要的災(zāi)害天氣，遭遇“風(fēng)、暴、潮”三碰頭，城市將受到洪澇雙重威脅，其中內(nèi)澇是目前寧波市城市面臨的主要問題。近幾年基本每年都會出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇，例如，2012年“?？迸_風(fēng)期間，鄞州區(qū)姜山、五鄉(xiāng)地區(qū)河道實測水位超警戒水位0.8 ～ 1.0 m；2013年“菲特”臺風(fēng)期間，海曙區(qū)核心區(qū)片河道水位達(dá)到2.8 m，超警戒水位0.9 m，時間超過3 d；2015年“燦鴻”臺風(fēng)期間，老江東河道水位超警戒時間接近2 d。而內(nèi)澇產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，一方面是洪、潮頂托，造成內(nèi)河水位持續(xù)較高，另一方面，城市排水標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行較低，且以自排為主，難以抵御高潮位，高水位的影響。

目前，城市防洪基本已完成標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，內(nèi)澇成為城市建設(shè)的短板，海綿措施的建設(shè)雖可緩解內(nèi)澇，但是無法根本解決問題，“到城市里面去看海”在未來一段時間仍將存在。

3.3 防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施保障要素難以落實

基礎(chǔ)設(shè)施其具有公益性，主要以政府投資為主，而水利基礎(chǔ)設(shè)施工程往往建設(shè)規(guī)模大、投資大、占地大，受到的制約因素比較大，尤其是城市水利，政策處理費用已經(jīng)占到工程總投資的2/3以上。由于政府投融資政策的收緊，基礎(chǔ)設(shè)施的資金保障日趨艱難；而最主要的困難還是土地占補(bǔ)平衡，水利工程選址要求遵循洪水特性、自然規(guī)律，因此無法避免會碰到農(nóng)田，尤其是涉及基本農(nóng)田時，土地保障要素基本難以滿足。2016年1月，國土資源部、國家發(fā)展改革委、 水利部和國家能源局聯(lián)合頒布的《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，提出“實行先行用地政策，確保水利水電工程及時開工建設(shè)”“支持重點建設(shè)項目先行用地”，但是在具體工程中，得不到規(guī)劃和土地部門的認(rèn)可，水利基礎(chǔ)設(shè)施工程的推進(jìn)受到土地政策的制約，即使一些原址加固工程，也由于灘地、保護(hù)管理范圍被劃定為農(nóng)田而無法實施。防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施保障要素難以落實。

3.4 對洪澇災(zāi)害承載能力認(rèn)識不足

水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市防洪減災(zāi)體系中重要的內(nèi)容之一，同時水利管理也是保障城市安全的重要舉措。然而目前“重建設(shè)，輕管理”的現(xiàn)象仍普遍存在，政府管理重點也僅僅是對防洪排澇工程本身安全運行的管理，缺乏防洪減災(zāi)的全社會管理的意識，對于區(qū)域洪澇災(zāi)害承載能力認(rèn)識有限。一方面，流域洪澇災(zāi)害承載能力和風(fēng)險分布未納入到城市規(guī)劃和管理之中，防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)呈現(xiàn)“被動性”；另一方面，開發(fā)項目為不占用土地，而無序的占河、填河、改河現(xiàn)象普遍存在，由此造成河道功能降低甚至喪失，平原水面率不斷縮減，內(nèi)澇滯蓄能力大幅度減低，加重了城市整體的防洪排澇壓力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不僅要以資源為保障，也要充分考慮區(qū)域自然條件的承載能力，目前重視生態(tài)環(huán)境承載力，忽略了對區(qū)域洪澇災(zāi)害承載能力的研究和重視，隨著城市的進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)，新城越建越高，造成洪澇水轉(zhuǎn)移，老城受淹。

4 相關(guān)建議

4.1 拓展治理思路，提高流域防洪減災(zāi)能力

甬江流域治理已經(jīng)過幾十年，“上蓄、中疏、外排”的格局已經(jīng)基本形成，按照目前規(guī)劃的防洪排澇能力可支撐原規(guī)劃的城市發(fā)展。而未來隨著城市規(guī)模的進(jìn)一步拓展，原有的建設(shè)布局和防災(zāi)減災(zāi)能力已無法支撐，因此，需要拓展流域治理的思路，尋找新的建設(shè)方向。按照“洪澇分治、蓄滯同步、分級保護(hù)、分區(qū)設(shè)防、防治結(jié)合、整體推進(jìn)”的思路，聚焦防洪排澇薄弱環(huán)節(jié)，打贏殲滅戰(zhàn)補(bǔ)齊短板。

（1）在充分挖掘已建水庫蓄洪錯峰作用的同時，對非控山區(qū)洪水增加外排能力。如增加奉化江上游山區(qū)洪水南排象山港，減少洪水匯入奉化江、甬江干流的洪量，從而減少中心城區(qū)的防洪壓力；鄞東南水庫串聯(lián)分洪工程，減少洪水入平原量，緩解平原排澇壓力。

（2）通過沿山導(dǎo)流和節(jié)制工程，建立高速水路，將山區(qū)匯水導(dǎo)入外江或外海，實現(xiàn)區(qū)域的洪澇分治，從而實現(xiàn)對內(nèi)河水位的有效控制，如鄞西、鄞東南的兩條沿山干河工程等，構(gòu)建寧波市中心城區(qū)防洪保護(hù)圈。

（3）在保護(hù)現(xiàn)有和規(guī)劃水面率的前提下，完善骨干排澇體系，同時按照“分級防護(hù)”的要求，布置部分蓄滯洪區(qū)，進(jìn)一步增加對流域洪澇水的調(diào)蓄能力，例如江北濕地工程、鄞西廣德湖調(diào)蓄工程、東部新城明湖等。

4.2 加強(qiáng)多專業(yè)融合治理城市內(nèi)澇的引領(lǐng)作用

寧波市城市內(nèi)澇的成因比較復(fù)雜，內(nèi)澇治理不僅涉及多個專業(yè)，多個部門（例如規(guī)劃、城建、市政、水利等），而且排水管網(wǎng)和排澇河道還存在不同的治理標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范，因此為有效治理城市內(nèi)澇不僅要分類分析各內(nèi)澇點的成因，還要制定系統(tǒng)的內(nèi)澇治理方案，加強(qiáng)多專業(yè)技術(shù)融合。

（1）加強(qiáng)各專業(yè)基礎(chǔ)信息共享。將氣象、水文、地塊開發(fā)、管網(wǎng)、河道、閘泵等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合和共享，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)分析，研究內(nèi)澇形成的原因以及發(fā)展趨勢。

（2）完善內(nèi)澇數(shù)值模擬技術(shù)。建立和完善適合寧波市內(nèi)澇成因分析和治理研究的數(shù)值模擬，可在寧波市城市洪水動態(tài)風(fēng)險圖數(shù)學(xué)模型的基礎(chǔ)上，增加海綿措施、排水管網(wǎng)等數(shù)值模型，運用實時矯正技術(shù)、拓?fù)浼夹g(shù)、耦合技術(shù)等，建立全市洪澇分析智庫[1]。

（3）做好內(nèi)澇治理頂層設(shè)計。在全面掌握我市洪澇特點的前提下，編制寧波市內(nèi)澇治理和管理總體規(guī)劃，統(tǒng)一治理標(biāo)準(zhǔn)，確定內(nèi)澇治理方案和實施計劃，理順管理體制，界定內(nèi)澇治理交叉面，細(xì)化部門職責(zé)。

4.3 拓展“資源水利”發(fā)展理念，破解土地資金難題

在傳統(tǒng)的“資源水利”中將水資源作為人類生存和發(fā)展必要物質(zhì)基礎(chǔ)，加以開發(fā)、利用和保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步，水利作為防洪減災(zāi)、生態(tài)修復(fù)、資源開發(fā)、城市環(huán)境、人文歷史等的多功能性逐漸展現(xiàn)出來，尤其對寧波市濱海河網(wǎng)地區(qū)來講，“以水定城，以水興城”，創(chuàng)建名城名都離不開水，離不開水利基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。而在水利建設(shè)發(fā)展過程中遇到的土地、資金等要素的制約，主要根源在于將水利單純的定義為基礎(chǔ)投入，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到保障作用，忽略了其安全保障、資源開發(fā)、環(huán)境提升、文化展示等功能對于城市發(fā)展的引領(lǐng)作用，因此，應(yīng)拓展水利發(fā)展和建立的思路，采取“資源 — 資本 — 資金”的發(fā)展理念，將安全可靠、生態(tài)良好的環(huán)境資源變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)建設(shè)的資本，再由資本變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金。例如以流域為單元，通過流域的綜合治理和開發(fā)，統(tǒng)籌流域內(nèi)各項規(guī)劃，整合所在區(qū)域的自然、經(jīng)濟(jì)和社會資源，將環(huán)境保護(hù)與區(qū)域開發(fā)進(jìn)行有效融合，發(fā)揮市場機(jī)制作用，引入社會資本，實現(xiàn)流域統(tǒng)一發(fā)展。

4.4 強(qiáng)化水承載能力的剛性約束作用

城市進(jìn)程的推進(jìn)不僅僅需要基礎(chǔ)設(shè)施的保障，同樣受到水安全、水環(huán)境、水資源的約束，協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展是城市建設(shè)的根本要求和基本原則。在寧波市城市建設(shè)過程中，以往更加強(qiáng)調(diào)資源的保障，強(qiáng)調(diào)水利的支撐作用，對環(huán)境承載能力的分析和城市建設(shè)管理難有實質(zhì)的措施保障，因此建議：

（1）在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，制定寧波市防洪排澇規(guī)劃，除明確工程建設(shè)總體布局的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)水利管理的指標(biāo)體系，在水資源開發(fā)利用三條紅線的基礎(chǔ)上，增加城市洪澇安全紅線，并將指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)化、法定化。

（2）將流域防洪排澇總體布局和管理指標(biāo)納入城市總規(guī)和詳細(xì)規(guī)劃中，把水域保護(hù)和河道規(guī)劃紅線列入至區(qū)域開發(fā)的控規(guī)中，并要像管理基本農(nóng)田一樣管理基本水域，逐漸恢復(fù)河道功能，增加調(diào)蓄能力，提升區(qū)域防洪排澇能力。

（3）以排澇安全為前提，結(jié)合海綿城市建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)體系，率定城市開發(fā)中水安全控制指標(biāo)，并制定或者修改有關(guān)法律法規(guī)，新建城市（街道、小區(qū)）強(qiáng)制要求達(dá)到的水安全的標(biāo)準(zhǔn)[2]。

5 結(jié) 語

城市化是社會發(fā)展的必然趨勢，不僅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，而且也有負(fù)面效應(yīng)，城市洪澇災(zāi)害日趨嚴(yán)重，在威脅人們生命財產(chǎn)安全的同時，也制約著城市的進(jìn)一步發(fā)展，因此，城市防洪排澇研究具有重大的戰(zhàn)略意義，通過總結(jié)城市防洪排澇經(jīng)驗，分析洪澇災(zāi)害成因，采取適當(dāng)?shù)慕鉀Q措施，就能減少洪澇災(zāi)害的發(fā)生。