商大偉

為全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的質(zhì)量與水平，更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的綜合指導(dǎo)職能，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來(lái)，各地陸續(xù)出臺(tái)了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定。本文通過(guò)對(duì)荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱“技術(shù)規(guī)定”）修訂工作的解析，對(duì)新形勢(shì)下地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定編制工作進(jìn)行了思考，以期對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃精細(xì)化管理機(jī)制的創(chuàng)建提供借鑒。

一、技術(shù)規(guī)定修訂背景

荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2008年版）施行九年來(lái)，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范城市規(guī)劃、建設(shè)與行政管理行為，遏制城市無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)等方面，均起到了重要的作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，荊州城市建設(shè)進(jìn)入新的階段，城市發(fā)展面臨的新條件、新形勢(shì)、新問(wèn)題對(duì)規(guī)劃編制和管理工作提出了新要求，原技術(shù)規(guī)定的不適應(yīng)性日益明顯，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：：

1.法律、法規(guī)調(diào)整。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《湖北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的施行，原技術(shù)規(guī)定所依據(jù)的法律、法規(guī)有了重大調(diào)整。

2.規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)更替。隨著系列技術(shù)規(guī)范相繼修訂更新，原技術(shù)規(guī)定的相關(guān)條文與新規(guī)范、新標(biāo)準(zhǔn)不相適應(yīng)。

3.新型城鎮(zhèn)化、中央城市工作會(huì)等一系列改革新舉措的要求。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)，中央城市工作會(huì)議提出尊重城市發(fā)展規(guī)律，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，要求技術(shù)規(guī)定與國(guó)家重大改革發(fā)展理念相適應(yīng)。

4.城市空間發(fā)展變化的要求。近年來(lái)，省政府相繼批準(zhǔn)設(shè)立紀(jì)南文旅區(qū)、荊州高新區(qū)，城市用地布局和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。

5.重大區(qū)域規(guī)劃和城市發(fā)展機(jī)遇的要求。近年來(lái)，“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”、“長(zhǎng)江中游城市群”、“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”等系列重大區(qū)域規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)；國(guó)家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、大遺址保護(hù)區(qū)、壯腰工程、國(guó)家智慧城市試點(diǎn)城市、國(guó)家城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市一系列國(guó)家政策和省級(jí)戰(zhàn)略匯聚荊州，市委、市政府對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理提出了新的要求，將荊州打造成湖北經(jīng)濟(jì)多級(jí)“排頭兵”，實(shí)現(xiàn)“十年大振興”，要求技術(shù)規(guī)定對(duì)重大區(qū)域規(guī)劃的落實(shí)和城市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供技術(shù)保障。

二、技術(shù)規(guī)定修訂框架體系和基本特點(diǎn)

修訂稿共8章57條，基本框架為：第一章：總則；第二章：城市用地規(guī)劃管理；第三章：建筑間距和建筑退讓；第四章：建筑設(shè)計(jì)；第五章：城市道路和交通公用設(shè)施工程規(guī)劃管理；第六章：城市管線工程建設(shè)規(guī)劃管理；第七章：城市綠地、濕地、水體保護(hù)及防災(zāi)規(guī)劃管理；第八章：附則。通過(guò)采用圖、文、表相結(jié)合的形式，深化對(duì)條款的理解。技術(shù)規(guī)定受眾面廣，除了規(guī)劃管理人員、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位以外，還涉及到廣大公眾的切身利益，由于技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)，許多條款從字面上難以理解，為便于對(duì)容易產(chǎn)生歧義的條款正確理解，修訂稿對(duì)這些條款采用圖示或表格的方式予以闡釋說(shuō)明。

三、修訂主要內(nèi)容說(shuō)明

1.關(guān)于總則的說(shuō)明

（1）適用范圍的劃分。原技術(shù)規(guī)定適用范圍為102.5km2。湖北省政府批準(zhǔn)設(shè)立紀(jì)南文旅區(qū)和荊州高新區(qū)以來(lái)，城市空間發(fā)生變化，修訂稿根據(jù)荊州城市發(fā)展實(shí)際，對(duì)適用范圍進(jìn)行了重新劃定，將荊州高新區(qū)、紀(jì)南文旅區(qū)及荊州開(kāi)發(fā)區(qū)（托管區(qū)）納入到適用范疇，使適用范圍與城市空間發(fā)展相適應(yīng)。

（2）規(guī)劃用地的劃分。考慮不同區(qū)域規(guī)劃建設(shè)條件的不同，修訂稿結(jié)合城市總體規(guī)劃和名城保護(hù)規(guī)劃，對(duì)建設(shè)用地范圍進(jìn)行了調(diào)整，擴(kuò)大了舊城區(qū)范圍，更好保障城市更新政策的落實(shí)。

2.關(guān)于用地規(guī)劃管理相關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明

（1）關(guān)于城市設(shè)計(jì)。為與國(guó)家、省政策法規(guī)相銜接，根據(jù)住建部《城市設(shè)計(jì)管理辦法》及湖北省《城市設(shè)計(jì)管理辦法（試行）》，結(jié)合城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)的相關(guān)要求，增加城市設(shè)計(jì)的規(guī)定。

（2）關(guān)于最小開(kāi)發(fā)單元。參照省內(nèi)先進(jìn)城市規(guī)定，提出建設(shè)用地最小開(kāi)發(fā)單元的控制要求。

（3）關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目分期規(guī)劃和核實(shí)。為加強(qiáng)項(xiàng)目管理，根據(jù)目前荊州實(shí)際，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目分期規(guī)劃審批及核實(shí)要求進(jìn)行了規(guī)定。

3.關(guān)于建筑工程規(guī)劃管理相關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明

（1）明確了相關(guān)計(jì)算規(guī)則。2010年荊州市政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行城市建設(shè)項(xiàng)目綠色圖章制度的通知》，對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目的綠地指標(biāo)及計(jì)算規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定；2012年規(guī)劃主管部門出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范容積率計(jì)算規(guī)則的通知》，針對(duì)不同性質(zhì)建筑層高標(biāo)準(zhǔn)、陽(yáng)臺(tái)等內(nèi)容的建筑面積計(jì)算進(jìn)行了限定，修訂稿對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行吸收和完善，從更高層面保持了政策的延續(xù)性。

（2）優(yōu)化了建筑間距的控制方式。根據(jù)不同建筑形態(tài)、布置方式分類對(duì)建筑間距進(jìn)行了控制，增加高層建筑縱墻面之間距離的彈性控制，提高居住舒適度。

（3）細(xì)化了建筑退讓要求。充分考慮道路等級(jí)和建筑高度的關(guān)系，把握適宜的空間尺度感，進(jìn)一步細(xì)化建筑退讓要求，使其更加科學(xué)、合理。

①由過(guò)去根據(jù)城市道路等級(jí)單因子控制改為城市道路等級(jí)、建筑高度雙因子控制，加大道路紅線退讓，拓展城市公共空間。

②從公共安全的角度出發(fā)，提高新建影劇院、游樂(lè)場(chǎng)、體育場(chǎng)（館）等人流、車流集中的公共建筑主要出入口退讓城市道路的距離，由原來(lái)的15m增加到25m。

③與園林部門充分對(duì)接，擴(kuò)大城市綠線退讓距離。將公園綠地退讓距離由原來(lái)根據(jù)低、多、高層分別不小于3m：、6m和9m統(tǒng)一調(diào)整為不小于10m。

（4）明確了建筑面寬及綠色建筑的相關(guān)規(guī)定。由于原規(guī)定對(duì)建筑面寬等景觀規(guī)劃無(wú)具體規(guī)定，管理工作中缺乏可操作的依據(jù)，為進(jìn)一步規(guī)范城市規(guī)劃設(shè)計(jì)及管理工作，改善城市空間景觀，增大城市空間的通透性和縱深感，修訂稿依據(jù)不同的建筑高度，對(duì)建筑面寬進(jìn)行分級(jí)管理。同時(shí)，為貫徹落實(shí)《湖北省綠色建筑行動(dòng)實(shí)施方案》，加快發(fā)展綠色建筑，提升建筑節(jié)能水平，確定了綠色建筑設(shè)計(jì)的相關(guān)控制要求。

（5）提出“荊楚派”建筑風(fēng)格的相關(guān)要求。為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，落實(shí)省委、省政府關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)體現(xiàn)荊楚文化和湖北特色的要求，在城市重要地段，如歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)，塑造城市文化、風(fēng)貌特色，具有特殊價(jià)值和特定意圖的地區(qū)；對(duì)于新、改建建筑，提倡采用“追求地域特色、體現(xiàn)楚文化內(nèi)涵、彰顯時(shí)代精神”的現(xiàn)代“荊楚派”建筑風(fēng)格。

（6）從環(huán)境優(yōu)美角度，落實(shí)城市總體規(guī)劃確定的“建設(shè)生態(tài)宜居城市”發(fā)展目標(biāo)，提出夜景燈光照明設(shè)置范圍的引導(dǎo)，指導(dǎo)城市夜景設(shè)計(jì)。

4.關(guān)于市政工程規(guī)劃管理相關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明

（1）明確城市各級(jí)道路規(guī)劃指標(biāo)。從生活方便、適宜的角度出發(fā)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》以及荊州實(shí)際情況，增加快速路的分級(jí)和規(guī)劃指標(biāo)，指導(dǎo)規(guī)劃編制和實(shí)施，增加道路網(wǎng)密度。

（2）確立機(jī)動(dòng)車位配建標(biāo)準(zhǔn)。隨著荊州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，原規(guī)定中建筑物配建停車位的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際停車需求，修訂稿參考省內(nèi)外同類城市近幾年頒布或修訂的建筑物配建停車位標(biāo)準(zhǔn)，制定了符合荊州實(shí)際的各類建筑工程停車場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）為落實(shí)國(guó)家關(guān)于城市建設(shè)的最新理念，結(jié)合荊州實(shí)際，明確綠道、自行車道、電動(dòng)汽車充電樁、海綿城市、綜合管廊建設(shè)的相關(guān)管理規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著城市的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大尺度的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式屢受詬病，建成空間愈發(fā)呼喚人性尺度和人文關(guān)懷，技術(shù)規(guī)定有廣闊的內(nèi)容拓展空間，弄清楚一些基本的規(guī)范性要求，將有助于技術(shù)規(guī)定專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)的進(jìn)一步提高。