林宇環(huán) 吳小干 陳斌璽吳坤勤

（海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，海南?？?571100）

近年來，隨著我國交通物流的不斷發(fā)展，肉用動(dòng)物（指用于屠宰的活畜禽）跨省調(diào)運(yùn)現(xiàn)象日益增加，動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播存在的風(fēng)險(xiǎn)日趨顯現(xiàn)。近年來，海南省加強(qiáng)調(diào)運(yùn)省外肉用動(dòng)物監(jiān)督執(zhí)法工作，鞏固海南省免疫無口蹄疫疫病區(qū)（以下簡稱“無疫區(qū)”）成效顯著。筆者結(jié)合工作經(jīng)歷，針對工作存在的困難，提出了幾點(diǎn)思考建議，供參考探討。

1 經(jīng)驗(yàn)做法

1.1 注重防疫策略應(yīng)用

海南省作為我國第一個(gè)通過無疫區(qū)評(píng)估驗(yàn)收的省份，海南省委、省政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部高度重視，海南省農(nóng)業(yè)廳相繼發(fā)布《關(guān)于暫停從島外引入活禽的通告》和《海南省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于停止輸入省外活體肉用動(dòng)物的通告》，全面實(shí)施以冷鮮肉代替活體肉用動(dòng)物跨省調(diào)運(yùn)防疫策略[1]，在各省、直轄市、自治區(qū)的支持下，海南省加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，著力打擊違法違規(guī)調(diào)運(yùn)省外動(dòng)物入島行為，嚴(yán)防動(dòng)物疫情跨區(qū)域傳播。

1.2 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

打鐵還需自身硬。海南省堅(jiān)持“管行業(yè)必須管行風(fēng)”的原則，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求抓好隊(duì)伍建設(shè)。一方面聘請國內(nèi)知名動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)專家開展指導(dǎo)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍能力建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法辦案。另一方面加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，梳理廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，開展提醒談話組織生活，成立暗訪工作組，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，確保執(zhí)法人員風(fēng)清氣正，經(jīng)得住考驗(yàn)。同時(shí)，向社會(huì)公布紀(jì)律監(jiān)督舉報(bào)電話，召開監(jiān)管對象座談會(huì)，形成多渠道監(jiān)督執(zhí)法人員的約束機(jī)制，使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍懂執(zhí)法、能執(zhí)法、不犯法。

1.3 嚴(yán)格依法行政

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是維護(hù)無疫區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)，動(dòng)物防疫法、《海南省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》等動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)為全省依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法提供了可循的法律依據(jù)。海南省雖然有得天獨(dú)厚的自然屏障，但海岸線長，廢棄漁港碼頭點(diǎn)多面廣，給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法造成一定的困難。針對這一問題，海南省向社會(huì)公布違法違規(guī)跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品舉報(bào)電話，并與“12345”政府服務(wù)熱線和“12331”食藥監(jiān)投訴熱線做好銜接聯(lián)動(dòng)，及時(shí)受理、查處舉報(bào)線索，做到舉報(bào)必查、有案必查，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為；并抽調(diào)執(zhí)法骨干成立應(yīng)急執(zhí)法隊(duì)，形成常態(tài)化工作機(jī)制，加強(qiáng)廢棄漁港碼頭巡邏，支援重大案件查處，打擊偷渡動(dòng)物行為。近年來，海南省動(dòng)監(jiān)所查處了一批大案要案，年均辦結(jié)案件近200起。

1.4 突出聯(lián)防聯(lián)控

海南省高度重視動(dòng)物疫病聯(lián)防聯(lián)控工作，每年至少召開一次聯(lián)系會(huì)議，海南省農(nóng)業(yè)廳先后與省食藥監(jiān)局、省公安廳、省海警總隊(duì)、武警邊防等部門建立起聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，每年開展聯(lián)合行動(dòng)超過150次，并與港口港務(wù)公司達(dá)成運(yùn)輸主體憑港口省際動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站查證驗(yàn)物通知單，規(guī)范運(yùn)輸動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)出島。近年來，在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制的推動(dòng)下，行政執(zhí)法與刑事司法銜接取得突破性成效，2015年7月，海南省移交一起涉嫌妨害動(dòng)植物檢疫罪案件，違法分子被定罪并處以拘役4個(gè)月、罰金4 000元的懲戒，在全省起到了強(qiáng)有力的震懾教育作用。

2 存在困難

2.1 動(dòng)物疫病區(qū)域化管理主體責(zé)任落實(shí)不到位

海南省屬于島嶼型省份，海岸線長，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，有的貨主通過非法方式，將島外未經(jīng)檢疫的肉用動(dòng)物運(yùn)輸入島，快速混群或直接分銷，逃避監(jiān)管，存在較大安全隱患。然而，在動(dòng)物疫病區(qū)域化管理上，有的市縣存在麻痹大意思想，認(rèn)為海南省已經(jīng)通過無疫區(qū)評(píng)估考核，缺乏進(jìn)一步鞏固提升的緊迫感和使命感，認(rèn)為調(diào)運(yùn)省外活體肉用動(dòng)物的監(jiān)管職責(zé)在于省際動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，對于人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、技術(shù)設(shè)備等基本執(zhí)法要素支持力度偏弱，落實(shí)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理主體責(zé)任落實(shí)不到位。

2.2 法律法規(guī)震懾力不夠

動(dòng)物防疫法、《海南省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對違法違規(guī)跨省調(diào)運(yùn)活體動(dòng)物的行為以行政處罰為主，罰則較輕，與違法利潤相比相差甚多，不足以震懾不法分子。比如，海南省在監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到同一貨主屢次犯案，存在強(qiáng)烈的僥幸心理。2018年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了第2號(hào)公告，雖然明確了限制易感畜禽從動(dòng)物疫病高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)調(diào)運(yùn)，但缺乏強(qiáng)制性懲戒措施，難以對違法違規(guī)行為構(gòu)成強(qiáng)有力的約束和威懾作用。

2.3 調(diào)運(yùn)省外動(dòng)物落地不報(bào)告不隔離

根據(jù)動(dòng)物檢疫管理辦法的規(guī)定，跨省調(diào)運(yùn)肉用動(dòng)物到達(dá)目的地后，要采取落地報(bào)告和隔離觀察制度。海南省雖然已經(jīng)建立起了制度，但很多養(yǎng)殖戶由于飼養(yǎng)管理不便或缺乏防疫意識(shí)等原因，到達(dá)目的地后不報(bào)告不隔離，甚至馬上就混群飼養(yǎng)，給當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖業(yè)帶來不利影響。

3 思考建議

3.1 強(qiáng)化動(dòng)物疫病區(qū)域化管理

無疫區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)重要的政府工程[2]。動(dòng)物防疫法第24條規(guī)定，國家對動(dòng)物疫病實(shí)行區(qū)域化管理，逐步建立無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)。目前，國內(nèi)已經(jīng)有6個(gè)省份建成省域或區(qū)域無疫區(qū)，其中山東省已經(jīng)建成口蹄疫和禽流感2種重大疫病無疫區(qū)[3]。海南省要?jiǎng)?chuàng)新動(dòng)物疫病區(qū)域化管理模式，學(xué)習(xí)四川省、重慶市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的“三權(quán)”直接歸縣級(jí)政府部門，分離執(zhí)法與服務(wù)[4]，穩(wěn)定無疫區(qū)基層獸醫(yī)隊(duì)伍。要強(qiáng)化人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等保障，因地制宜出臺(tái)制定完善各項(xiàng)規(guī)范、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為動(dòng)物疫病區(qū)域化管理提供制度保障。大力推行無規(guī)定動(dòng)物疫病生物安全隔離區(qū)建設(shè)[5]，學(xué)習(xí)山東民和、福建圣農(nóng)肉雞無高致病性禽流感生物安全隔離區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)[3]，鼓勵(lì)一批大型龍頭企業(yè)集團(tuán)建立生物安全隔離區(qū)劃，投資建設(shè)無規(guī)定動(dòng)物疫病企業(yè)，加強(qiáng)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理，促進(jìn)海南省“國際旅游島、無疫島、生態(tài)島”建設(shè)。

3.2 開展動(dòng)物衛(wèi)生立法

針對違法成本與懲戒力度不平衡的矛盾，在國家層面需要加快動(dòng)物防疫法的修訂。海南省需要充分用好特區(qū)立法權(quán)，修訂《海南省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》，對無檢疫證明、準(zhǔn)引手續(xù)、檢疫證明過期、證物不符、證明過期、涂改或偽造檢疫證的動(dòng)物在處罰后做無害化處理[5]，對明知不能調(diào)運(yùn)而調(diào)運(yùn)疫區(qū)動(dòng)物的按危害公共安全罪處罰。通過立法手段，提高動(dòng)物跨區(qū)域流動(dòng)的技術(shù)門檻和監(jiān)管措施，深化無疫區(qū)建設(shè)。

3.3 加強(qiáng)獸醫(yī)衛(wèi)生法律法規(guī)的培訓(xùn)宣傳

在加強(qiáng)跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物監(jiān)管的同時(shí)，要加大養(yǎng)殖從業(yè)人員的培訓(xùn)教育力度，重點(diǎn)培訓(xùn)動(dòng)物防疫法、《海南省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》、動(dòng)物檢疫管理辦法中關(guān)于畜禽調(diào)運(yùn)的相關(guān)規(guī)定，讓他們了解和掌握畜禽調(diào)運(yùn)的相關(guān)知識(shí)，全面提高其法律法規(guī)意識(shí)，提高行業(yè)自律形象。創(chuàng)新法律法規(guī)宣傳形式，如利用微信、微電影、視頻、法律宣傳周等喜聞樂見的方式開展宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步提高法律意識(shí)。