劉 星

(鄭州市畜牧技術(shù)推廣站, 河南 鄭州450052)

很多動(dòng)物疫病具有致病性強(qiáng)、流行性大、易感性烈等特點(diǎn)。 對(duì)發(fā)生的動(dòng)物疫病采取必要的應(yīng)急處置,及時(shí)進(jìn)行撲殺,可以避免疫情范圍擴(kuò)大,緩解對(duì)畜牧業(yè)和社會(huì)的沖擊。 我國(guó)動(dòng)物疫病應(yīng)急處置機(jī)制體系建立較晚,撲殺補(bǔ)償價(jià)格存在不能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效銜接的弊端。 通過(guò)近幾年的調(diào)查研究和不斷思考,提出一些完善動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策的建議。

1 我國(guó)動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策的發(fā)展歷程

1949 年新中國(guó)成立后,我國(guó)先后發(fā)生了多次動(dòng)物疫情,但都沒(méi)有催生任何政策性文件或者指導(dǎo)方案的出臺(tái)。 1998 年,我國(guó)第一部《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》出臺(tái)后,對(duì)我國(guó)動(dòng)物疫病防控指導(dǎo)具有里程碑的意義,但在這部國(guó)家法律中并沒(méi)有明確對(duì)感染疫病而進(jìn)行相應(yīng)撲殺補(bǔ)償?shù)臈l款和措施[1]。2001 年財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《牲畜口蹄疫防治經(jīng)費(fèi)管理的若干規(guī)定的通知》(財(cái)農(nóng)辦〔2001〕77號(hào))文件,第一次對(duì)撲殺動(dòng)物作出了明確的補(bǔ)償條款,這是1949 年以來(lái)中央級(jí)部門(mén)首次對(duì)重大疫病撲殺補(bǔ)助作出統(tǒng)一規(guī)定,在動(dòng)物疫病應(yīng)急處置工作中是一個(gè)轉(zhuǎn)折性發(fā)展的重要標(biāo)志。 2008 年修訂的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》頒布,才有了以法律規(guī)定的形式對(duì)因感染動(dòng)物疫病而進(jìn)行撲殺的措施和相應(yīng)的補(bǔ)償條款。 因此,我國(guó)動(dòng)物疫病撲殺補(bǔ)償政策制定和執(zhí)行也是最近十幾年才剛剛起步的。

2 動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策仍需不斷完善

2004 年全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在新疆檢查發(fā)現(xiàn),奶牛市場(chǎng)價(jià)格上萬(wàn)元,因疫病撲殺后,中央和地方兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)償只有2 400 元,與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格差距過(guò)大,養(yǎng)殖戶損失嚴(yán)重,恢復(fù)生產(chǎn)十分困難。2006 -2007 年“高熱病”全國(guó)流行,100 kg 豬的市場(chǎng)價(jià)在900 元以上,但撲殺1 頭豬只能拿480 元的補(bǔ)償。 部分養(yǎng)殖戶則將病死畜禽拋售到市場(chǎng)上,以彌補(bǔ)個(gè)人的部分損失,造成疫病的蔓延[2]。

2008 年全國(guó)兩會(huì)提案《盡快提高動(dòng)物疫病防控過(guò)程中強(qiáng)制撲殺動(dòng)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》提出“隨著動(dòng)物及其產(chǎn)品價(jià)格的上漲,補(bǔ)貼數(shù)額很難彌補(bǔ)農(nóng)牧戶的經(jīng)濟(jì)損失”。 由于補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)格,造成疫情報(bào)告不及時(shí),影響了防控工作的正常開(kāi)展和疫情的及時(shí)撲滅。

為了改善這一狀況,2011 年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展防止市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格大幅波動(dòng)的通知》和《關(guān)于調(diào)整生豬屠宰環(huán)節(jié)病害豬無(wú)害化處理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》(財(cái)建〔2011〕599 號(hào))等一系列規(guī)章制度,將撲殺生豬補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由每頭600 元提高到800 元,但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格,依然存在養(yǎng)殖場(chǎng)戶抵觸和逃避撲殺現(xiàn)象。因此,建立和完善符合各地實(shí)際的動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策或機(jī)制勢(shì)在必行。

2016 年,農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善動(dòng)物疫病防控支持政策的通知》(農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2016〕35號(hào)),該文件的出臺(tái)對(duì)撲殺補(bǔ)償價(jià)格雖只是略有調(diào)整,但卻具有戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折性意義。 主要在于該文件強(qiáng)調(diào)要“完善強(qiáng)制撲殺補(bǔ)償政策”和“建立撲殺補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”,為各級(jí)地方政府及畜牧部門(mén)探索動(dòng)態(tài)的撲殺補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整機(jī)制提供了政策依據(jù)。

3 完善動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策需要解決的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)河南某城市內(nèi)養(yǎng)殖場(chǎng)戶67 家,政府組成部門(mén)7 個(gè),基層畜牧部門(mén)7 個(gè),169 人次,對(duì)完善撲殺補(bǔ)償政策及存在的問(wèn)題進(jìn)行充分調(diào)查,形成有效調(diào)查結(jié)果114 個(gè)。 調(diào)查對(duì)象大都為負(fù)責(zé)人或者專業(yè)人員,調(diào)查樣本結(jié)構(gòu)構(gòu)成合理,并具有很好的代表性。

經(jīng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析,問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面：一是如何解決撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和合法性;二是如何解決撲殺補(bǔ)償政策制定的全面性和機(jī)動(dòng)性。 其他例如地方財(cái)政困難、補(bǔ)償資金到位不及時(shí)等導(dǎo)致?lián)錃⒀a(bǔ)償政策執(zhí)行不規(guī)范也是共性問(wèn)題。

3.1 如何確立撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性與合法性 撲殺補(bǔ)償價(jià)格低于養(yǎng)殖場(chǎng)戶的心理預(yù)期主要是補(bǔ)償價(jià)格較為固定,無(wú)法與市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)相關(guān)聯(lián)[3-4]。實(shí)際工作中,撲殺執(zhí)行主體單一,補(bǔ)償執(zhí)行對(duì)象單一,但這兩個(gè)群體不存在參與或影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的合法身份,補(bǔ)償價(jià)格很難得到雙方一致認(rèn)可,補(bǔ)償價(jià)格如何確定成為完善和執(zhí)行撲殺補(bǔ)償政策的主要障礙[5]。

3.2 如何解決撲殺補(bǔ)償政策的全面性和機(jī)動(dòng)性 以往的撲殺補(bǔ)償政策制定只包含主要畜禽品種且價(jià)格固定。 比如《關(guān)于調(diào)整完善動(dòng)物疫病防控支持政策的通知》(農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2016〕35 號(hào))中對(duì)禽類規(guī)定補(bǔ)償價(jià)格為15 元/只,但實(shí)際撲殺過(guò)程中蛋雞、肉雞、鴨、鵝等價(jià)格相去甚遠(yuǎn)。 籠統(tǒng)的品種闡述和補(bǔ)償價(jià)格的單一固定是完善撲殺補(bǔ)償政策必須克服的因素。

3.3 其他問(wèn)題 調(diào)查過(guò)程中有些地方政府財(cái)政困難,對(duì)于疫病防控資金投入力度不夠,存在撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低、撲殺數(shù)量多補(bǔ)償數(shù)量少、撲殺資金補(bǔ)償?shù)轿徊患皶r(shí)等問(wèn)題,形成了一些社會(huì)不穩(wěn)定因素,對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)也有一定的影響[6]。

4 完善地方動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策的建議

通過(guò)認(rèn)真細(xì)致的分析和思考,動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策的確存在較多可以改進(jìn)的地方[7]。 為進(jìn)一步完善地方動(dòng)物疫情撲殺補(bǔ)償政策的制定和有效執(zhí)行,提出以下5 個(gè)方面的建議。

4.1 明確公共管理部門(mén)的職責(zé) 公共管理部門(mén)的職責(zé)就是以政府為核心,各業(yè)務(wù)部門(mén)整合各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法和手段開(kāi)展相應(yīng)的工作并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

在制定地區(qū)性政策時(shí),特別是涉及到多個(gè)政府組成部門(mén)的撲殺補(bǔ)償政策的制定,一定要按照政府設(shè)立部門(mén)的要求,明確各部門(mén)的職責(zé)。 政策中不但要明確各個(gè)政府組成部門(mén)應(yīng)該使用的權(quán)力和手段以及其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任外,還應(yīng)明確各個(gè)部門(mén)間撲殺補(bǔ)償工作相互銜接的關(guān)鍵點(diǎn)和相互制約監(jiān)督的因素,同時(shí)還應(yīng)對(duì)于撲殺補(bǔ)償具體實(shí)施的各項(xiàng)工作的程序、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、具體要求等等都要進(jìn)行詳細(xì)的明確。 使各部門(mén)起到相互督促,相互監(jiān)督的作用,也可以形成推動(dòng)各個(gè)部門(mén)聯(lián)合工作的契機(jī),確保撲殺補(bǔ)償工作的順利執(zhí)行和補(bǔ)償資金的迅速到位。

4.2 完善養(yǎng)殖市場(chǎng)準(zhǔn)入制度 撲殺補(bǔ)償政策的執(zhí)行對(duì)象為養(yǎng)殖場(chǎng)戶,所以必須對(duì)養(yǎng)殖行業(yè)進(jìn)行規(guī)范,形成具有約束性的準(zhǔn)入制度來(lái)推動(dòng)撲殺補(bǔ)償機(jī)制的完善。 完善準(zhǔn)入制度應(yīng)包含兩個(gè)方面：一是行業(yè)準(zhǔn)入制度,即在養(yǎng)殖場(chǎng)戶申請(qǐng)執(zhí)照時(shí)就對(duì)其資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查,除達(dá)到一定養(yǎng)殖規(guī)模外,還要確保其具備良好的職業(yè)化水準(zhǔn)和管理模式及制度,降低疫病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn);二是撲殺補(bǔ)償后準(zhǔn)入制度,對(duì)較大規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)除適用撲殺補(bǔ)償機(jī)制外,還應(yīng)該制定各種優(yōu)惠政策來(lái)鼓勵(lì)其將來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn),依據(jù)其養(yǎng)殖規(guī)?；蛘邠錃?shù)量適用不同的優(yōu)惠政策。 但對(duì)于規(guī)模較小或養(yǎng)殖條件差的養(yǎng)殖場(chǎng),撲殺補(bǔ)償后應(yīng)禁止或限制其再恢復(fù)生產(chǎn)飼養(yǎng)。

因?yàn)橐卟〉陌l(fā)生與養(yǎng)殖場(chǎng)戶的疫病防控意識(shí)和養(yǎng)殖條件有著非常重要的關(guān)系,疫病防控意識(shí)高和養(yǎng)殖條件水平好的養(yǎng)殖場(chǎng)戶勢(shì)必會(huì)大大降低疫病發(fā)生的幾率。 完善行業(yè)準(zhǔn)入制度,提高行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻,從起點(diǎn)開(kāi)始增強(qiáng)其疫病防控能力和養(yǎng)殖水平,可以盡量降低在養(yǎng)殖過(guò)程中出現(xiàn)因疫病發(fā)生而采取撲殺事件的發(fā)生概率,也可以充分保證強(qiáng)制撲殺后養(yǎng)殖業(yè)的快速?gòu)?fù)蘇和健康穩(wěn)定發(fā)展。

4.3 確定合法的補(bǔ)償價(jià)格形成機(jī)制 補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)是完善撲殺補(bǔ)償政策的核心,補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理的重要前提。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,畜產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)幅度不是很大,但由于撲殺數(shù)量多或者牲畜體重大的原因,總體補(bǔ)償金額浮動(dòng)還是較大。 如何確保補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)銜接,并使補(bǔ)償價(jià)格具有靈活性的同時(shí)仍具有合法性和警示性及懲罰作用是非常重要的。 因此,建議在制定撲殺補(bǔ)償政策時(shí)應(yīng)積極完善由地方發(fā)改委、物價(jià)局、畜牧局等部門(mén)共同參與的價(jià)格動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制,即由發(fā)改委和物價(jià)局結(jié)合市場(chǎng)階段性交易價(jià)格以及畜牧部門(mén)對(duì)行情的了解進(jìn)行綜合評(píng)估后確定補(bǔ)償價(jià)格,促使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化能夠與市場(chǎng)規(guī)律同步,最大限度發(fā)揮其靈活性。 其優(yōu)勢(shì)可以表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過(guò)政府組成部門(mén)的共同參與,使補(bǔ)償價(jià)格具有合法性、合理性和嚴(yán)肅性;二是補(bǔ)償價(jià)格不再固定不變,補(bǔ)償價(jià)格可以根據(jù)市場(chǎng)供需關(guān)系和行情不斷變化,使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有靈活性,且更加合理。

依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律制定和完善撲殺補(bǔ)償政策,使補(bǔ)償價(jià)格不僅靈活機(jī)動(dòng)具有合法性。 政策執(zhí)行時(shí)將綜合評(píng)估價(jià)格按比例進(jìn)行補(bǔ)償又體現(xiàn)出警示性和懲罰作用,使廣大養(yǎng)殖場(chǎng)戶可以接受,這樣才可以確保政策得到行之有效的執(zhí)行和滿足社會(huì)發(fā)展需要。

4.4 推行補(bǔ)償價(jià)格遞減的補(bǔ)償機(jī)制 補(bǔ)償價(jià)格遞減機(jī)制是當(dāng)?shù)卣诮錃⒀a(bǔ)償價(jià)格評(píng)估機(jī)制后,按照撲殺數(shù)量設(shè)立不同的補(bǔ)償階差。 例如以禽類撲殺補(bǔ)償為例,在經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)綜合價(jià)格評(píng)估后,撲殺5 000 只以下的按照評(píng)估價(jià)格的80%比例進(jìn)行補(bǔ)償;超出5 000 只未達(dá)到10 000 只的,超出部門(mén)按照評(píng)估價(jià)格的70%比例進(jìn)行補(bǔ)償;10 000 只以上的,超出部分按照評(píng)估價(jià)格60%比例進(jìn)行補(bǔ)償,并由此類推補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 補(bǔ)償價(jià)格遞減機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于既可以確保養(yǎng)殖量不太大的養(yǎng)殖場(chǎng)戶的補(bǔ)償金額能夠最大化;也可以最大限度的降低政府資金投入,減緩地方政府財(cái)政壓力;而且對(duì)于養(yǎng)殖量較大的養(yǎng)殖場(chǎng)戶,其自身已具備一定的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力,減少一部分補(bǔ)償資金對(duì)其再生產(chǎn)或發(fā)展并沒(méi)有決定性的影響。

實(shí)行補(bǔ)償價(jià)格遞減機(jī)制,可以很有效的促使廣大養(yǎng)殖場(chǎng)戶提高養(yǎng)殖水平,降低政府的支出。 雖然對(duì)于養(yǎng)殖量大的養(yǎng)殖場(chǎng)戶其補(bǔ)償綜合標(biāo)準(zhǔn)低于養(yǎng)殖量小的養(yǎng)殖場(chǎng)戶,但由于減少了政府一次性的補(bǔ)償資金投入,地方政府更愿意將更多的優(yōu)惠政策適用在大型養(yǎng)殖場(chǎng)戶,也間接的推動(dòng)了養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。

4.5 將政策執(zhí)行與地方政府考核掛鉤 如何確保撲殺補(bǔ)償政策的有效執(zhí)行是政策完善的決定性因素。 有些縣級(jí)政府因?yàn)榈胤截?cái)力有限,對(duì)于大量的撲殺費(fèi)用難以持續(xù)投入,經(jīng)常采取降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者拖延補(bǔ)償,造成了很多的不良后果。 如果地方政府者執(zhí)行力度不夠,再完善的政策優(yōu)勢(shì)也無(wú)法體現(xiàn)。

政策的有效執(zhí)行主要在于加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行主體的監(jiān)督。 從行政部門(mén)自身角度來(lái)說(shuō),能夠有效督促政府部門(mén)工作有效方式為工作績(jī)效考核。 因?yàn)檎目?jī)效考核結(jié)果不僅僅影響政府及部門(mén)負(fù)責(zé)人的待遇和榮譽(yù),更直接影響未來(lái)仕途的發(fā)展。

因此,完善的撲殺補(bǔ)償政策還要包含詳細(xì)的賞罰和考核標(biāo)準(zhǔn)。 在撲殺補(bǔ)償政策執(zhí)行過(guò)程中,必須建立行之有效的責(zé)任機(jī)制和懲罰標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)執(zhí)行滯后者,要追究其責(zé)任,從而提高政策執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)。 完善的撲殺補(bǔ)償政策的優(yōu)勢(shì),不僅有依靠執(zhí)行主體自覺(jué)的有效執(zhí)行,更有賴于對(duì)政策執(zhí)行者的有效監(jiān)督和考核。