張 媛

（西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224）

1 我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)初具雛形

①基本法律框架。作為最高層次的法律，我國《憲法》在多處涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條文，如第9條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?0條“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！钡?6條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木?！边@些法律條文對生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的制定、規(guī)范、適用和解釋都具有重要指導(dǎo)意義。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉?，?015年1月1日起施行的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第31條明確指出“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。

②不同領(lǐng)域針對性的專門法律。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中國人民共和國森林法》、《中國人民共和國水法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等專門法從不同側(cè)面，針對不同自然資源類型和資源利用目標(biāo)，直接或間接涉及了生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則、生態(tài)補(bǔ)償范圍的界定、生態(tài)補(bǔ)償資金的來源、生態(tài)補(bǔ)償資金的使用等具體規(guī)定，一方面貫徹了生態(tài)補(bǔ)償基本法框架的精神，另一方面又為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化實(shí)施創(chuàng)造了便利條件。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償涉及多個實(shí)踐領(lǐng)域

我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立始于對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆e極探索，從1998年開始，我國先后啟動了天然林保護(hù)工程、退耕還林（還草）工程等六大林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目，截至2013年，全國納入公益林補(bǔ)償范圍的林地面積達(dá)1.25億hm2，其中國有國家級公益林每年補(bǔ)助75元/hm2，集體和個人所有的國家級公益林每年225元/hm2。其次，我國流域生態(tài)補(bǔ)償主要集中在城市飲用水水源保護(hù)和區(qū)域間流域補(bǔ)償，從1999年起廣東省境內(nèi)的東江流域水源涵養(yǎng)林建設(shè)、2001年浙江省東陽和義烏兩市的水權(quán)交易、2005年福建省域內(nèi)流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償是我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的典型案例，為今后開展流域補(bǔ)償提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。再次，20世紀(jì)80年代，我國開始有償使用礦產(chǎn)資源的理論和實(shí)踐探索，1994年我國礦產(chǎn)資源的無償開采正式結(jié)束，2006年我國開始建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度，2007年4月，發(fā)改委《關(guān)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門分工意見的通知》明確指出整合和完善涉及補(bǔ)償及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)收費(fèi)，統(tǒng)籌安排資金集中用于因開采開發(fā)活動破壞生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，包括礦區(qū)土地復(fù)墾、水土保持和植被恢復(fù)等方面的開支[1]。再次，自然保護(hù)區(qū)是我國生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重要領(lǐng)域，近年來得到快速擴(kuò)張。2000—2012年，我國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量從1 227個增加至2 669個，自然保護(hù)區(qū)面積從9 821萬hm2增加至14 979萬hm2，保護(hù)區(qū)面積占轄區(qū)面積比重從9.9%上升至14.9%[2]。

1.3 生態(tài)補(bǔ)償資金以政府來源為主

我國目前開展的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目（工程）主要以政府主導(dǎo)型為主，項(xiàng)目（工程）資金主要源自中央或國家財政安排。2001—2012年由中央財政安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額累計約2 500億元。其中森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金累計約549億元，草原生態(tài)獎勵補(bǔ)助資金累計約286億元，礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金累計約237億元，水土保持資金約269億元，2008年開始的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付累計安排1 101億元[3]。理論上來講，生態(tài)補(bǔ)償主要涉及具有公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或產(chǎn)品，隨著資源匱乏的加劇、生態(tài)環(huán)境的日益惡化，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)日益稀缺，消費(fèi)者對白云、藍(lán)天、青山、綠水的需求不斷增加，而市場交易卻排斥公共物品（因?yàn)樗姆歉偁幮院头桥潘裕?，此時唯有政府充當(dāng)購買者，才能為社會提供公共物品，滿足居民對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求。實(shí)踐上來看，政府出資推動生態(tài)補(bǔ)償是出于，一方面，1979—2012年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增長速度達(dá)到9.8%，2007—2012年我國環(huán)境保護(hù)的財政支出占當(dāng)年GDP的比重平均保持在2.38%[4]。另一方面，我國先后加入了《生物多樣性公約》、《防治荒漠化公約》和《濕地公約》，簽署了《京都議定書》等國際性環(huán)境協(xié)議，加大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作是履行大國義務(wù)的具體行動。

2 “美麗中國”愿景下我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的新機(jī)遇

馬克思曾經(jīng)指出人與自然之間存在辯證統(tǒng)一關(guān)系，現(xiàn)階段正確處理與維系這種關(guān)系就是建設(shè)生態(tài)文明，走向美麗中國的真實(shí)反映[5]。

2.1 “五位一體”為開展生態(tài)補(bǔ)償營造了良好的社會氛圍

“五位一體”涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)五個方面，這五個方面是相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展是國家繁榮富強(qiáng)、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，民主政治建設(shè)是調(diào)動人民群眾積極性和創(chuàng)造性的保證，社會建設(shè)關(guān)注民生問題，凸顯“以人為本”理念，文化建設(shè)關(guān)系著民族血脈的傳承和人民精神家園的創(chuàng)造，生態(tài)建設(shè)是為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，滿足最廣大人民群眾根本利益和長遠(yuǎn)利益的根本要求。蘊(yùn)含豐富思想內(nèi)涵的“五位一體”傳遞著人與人、人與自然和諧共存的理念，與生態(tài)補(bǔ)償所追求的目標(biāo)具有高度一致性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括啟動動力機(jī)制、資金投入機(jī)制、社會保障機(jī)制、社會參與和監(jiān)督機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等諸多相輔相成的組成部分?！拔逦灰惑w”統(tǒng)籌兼顧的大局觀為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健全和完善營造了良好的社會氛圍，物質(zhì)財富的積累為生態(tài)補(bǔ)償資金籌措奠定基礎(chǔ)，民主政治、“以人為本”、“精神文明”、“生態(tài)文明”建設(shè)從不同側(cè)面助推了人與人關(guān)系的協(xié)調(diào)、人與自然關(guān)系的重塑，為健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制減少了隔閡，提供了便利。

2.2 生態(tài)文明建設(shè)為推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償提供了制度保障

美麗中國作為一種全新的發(fā)展理念，與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系密切，體現(xiàn)著我們黨和國家不斷突破瓶頸，勇于創(chuàng)新的魄力[6]，如果說美麗中國是中國特色社會主義未來的發(fā)展目標(biāo)，那么生態(tài)文明，就是托起美麗中國這一愿景的強(qiáng)有力的臂膀[7]。生態(tài)文明建設(shè)旨在改變過去盲目地掠奪、奴役、主宰自然的行為，強(qiáng)調(diào)在人類開發(fā)和利用大自然的過程中，既要滿足人類的需要，又要考慮大自然的承受能力，爭取在人與自然的良性互動、和諧共生中促進(jìn)人與自然關(guān)系的融洽，以達(dá)到人與自然共同發(fā)展的目的，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分之一，秉承生態(tài)文明建設(shè)的東風(fēng)，生態(tài)文明制度建設(shè)的契機(jī)，生態(tài)補(bǔ)償迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。

2012年中國共產(chǎn)黨的十八大報告在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的措施中指出，建立反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)生態(tài)價值的相關(guān)制度，明確了市場調(diào)節(jié)對于完善生態(tài)補(bǔ)償制度、建設(shè)生態(tài)文明的重大意義。2013年11月黨的十八屆三中全會關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的論述再一次指出，生態(tài)文明建設(shè)需要建立系統(tǒng)完整的制度體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，以解決生態(tài)文明建設(shè)的高度多樣性和復(fù)雜性。生態(tài)文明建設(shè)涵蓋的生態(tài)文明法治化、生態(tài)文明機(jī)制化、生態(tài)文明考核評價體系、生態(tài)文明社會參與等內(nèi)容，為健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)、規(guī)范市場主體的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制度、完善監(jiān)督責(zé)任機(jī)制、拓寬資金籌資渠道、提高相關(guān)主體參與力度提供了制度保障。

2.3“新常態(tài)”為完善生態(tài)補(bǔ)償提供了現(xiàn)實(shí)空間

美麗中國是在中國特色社會主義初級階段具體國情的背景下提出的，美麗中國的實(shí)現(xiàn)也不可能脫離中國的國情，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年前三季度我國經(jīng)濟(jì)同比增長7.3%，是2009年第一季度以來的新低，中國經(jīng)濟(jì)步入了“新常態(tài)”[8]。“新常態(tài)”是習(xí)近平主席2014年5月在考察河南時提出的，“我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”[9]?！靶鲁B(tài)”的主要特點(diǎn)是速度（高速轉(zhuǎn)為中高速）、結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化）和動力（要素和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動），孕育著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇，預(yù)示著中國經(jīng)濟(jì)的“浴火重生”。

“新常態(tài)”注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、考慮環(huán)境承載能力、關(guān)注社會公平正義，為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的緊張關(guān)系爭取了空間，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健全創(chuàng)造了條件。“新常態(tài)”不僅會降低社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的需求，而且可以增加資源環(huán)境的供給，提高生態(tài)承載力水平。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)增長速度的放緩，增長潛力依賴創(chuàng)新驅(qū)動以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，都會在很大程度轉(zhuǎn)變資源無價的意識、降低資源耗竭速度、提高資源利用效率，有利于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，促進(jìn)全民生態(tài)意識的提高、激勵相關(guān)主體參與生態(tài)建設(shè)，上述種種利好因素為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健全提供了現(xiàn)實(shí)、有利的保障。

3 “美麗中國”視域下健全我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

3.1 加快生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法

首先，協(xié)調(diào)現(xiàn)有法律之間沖突，發(fā)揮整合優(yōu)勢。完備和協(xié)調(diào)的法律體系是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮作用的重要制度保障?，F(xiàn)階段我國不同自然資源專門立法有其自身關(guān)注的對象和權(quán)限，不同執(zhí)法部門目標(biāo)不同，資金籌措、使用和管理機(jī)制因職能部門不同而不同，但是自然資源具有生態(tài)整體性特征，其價值或效益不是根據(jù)個別的某一種資源的價值或效益來核算的，單一部門管理的高效、單一法律執(zhí)行的高效并不能保證自然生態(tài)的完整和穩(wěn)定，如礦山植被修復(fù)與森林生態(tài)工程之間的重疊、流域保護(hù)與水土治理之間的交叉、草原保護(hù)與防沙治沙之間的沖突。唯有整合現(xiàn)有法律中生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的條文，綜合協(xié)調(diào)多個部門的權(quán)限，減少或避免部門職能空間配置的重復(fù)，才能確保有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

其次，加快生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，健全長效機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償專門立法應(yīng)該考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕I(lǐng)域、遵循原則、補(bǔ)償主體和對象、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償考核評價辦法、違約責(zé)任追究等具體內(nèi)容，要區(qū)別于自然資源專門法律，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性特點(diǎn)，為后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)奠定基本、權(quán)威、完整的法律基礎(chǔ)。與此同時，充分發(fā)揮地方性法規(guī)的作用，凸顯生態(tài)補(bǔ)償解決實(shí)際現(xiàn)實(shí)問題的能力。全國首個生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)———《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》2014年10月1日起在全市范圍內(nèi)正式施行，《條例》對生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶ο?、?biāo)準(zhǔn)、資金承擔(dān)方式以及補(bǔ)償資金的申報、審核、使用、監(jiān)督等做出了規(guī)定[10]。

3.2 明確生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先領(lǐng)域

2010年我國頒布了國家主體功能區(qū)規(guī)劃，旨在通過對我國陸地國土空間土地資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)系統(tǒng)重要性、自然災(zāi)害危險性、人口集聚度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通優(yōu)勢度等因素的綜合評價，使人們認(rèn)識并全面把握了國土空間開發(fā)的趨勢，規(guī)劃按開發(fā)方式將我國國土空間分為以下主體功能區(qū)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。其中限制開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾最突出的地區(qū)，應(yīng)該是今后我國開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)地區(qū)和優(yōu)先領(lǐng)域。

限制開發(fā)區(qū)的首要任務(wù)是生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，包括水源涵養(yǎng)功能保護(hù)區(qū)、水土保持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、防風(fēng)固沙生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、洪水調(diào)蓄生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生物多樣性維護(hù)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和海洋生態(tài)功能保護(hù)區(qū)等六大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程。生態(tài)保護(hù)和建設(shè)勢必限制當(dāng)?shù)毓I(yè)的發(fā)展（如淘汰污染性產(chǎn)業(yè)、限制高能耗產(chǎn)業(yè)），造成直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失，拉低經(jīng)濟(jì)增長速度，影響人民生活水平。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，一方面可以彌補(bǔ)工業(yè)發(fā)展受阻帶來的經(jīng)濟(jì)損失，解決遺留的社會經(jīng)濟(jì)問題，如關(guān)閉企業(yè)職工的再安置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題，另一方面生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展還有利于提高公民的生態(tài)意識，激發(fā)他們參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，為相關(guān)生態(tài)技術(shù)的推廣奠定基礎(chǔ)，同時還可以通過生態(tài)補(bǔ)償方式的靈活組合（如現(xiàn)金方式、實(shí)物方式、政策方式、技術(shù)方式等），采取低息免息貸款或者其他金融創(chuàng)新工具為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持，增強(qiáng)限制開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展能力，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長效作用，最終實(shí)現(xiàn)以生態(tài)補(bǔ)償“輸血”形式向后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“造血”形式的轉(zhuǎn)變，從根本上緩解限制開發(fā)區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。

3.3 拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道

首先，縱向資金支付與橫向資金支付相輔相成。隨著生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的日益增加、生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模日益擴(kuò)張，單純依靠縱向資金難以滿足生態(tài)補(bǔ)償對資金的需求，再加上某些領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償具有清晰的受益主體和受損主體，界定雙方權(quán)責(zé)利的成本較低，適用橫向資金支付的情景。如2008年4月起，河北省在子牙河流域的五市實(shí)施跨界斷面目標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制，如果河流水質(zhì)超標(biāo)，扣繳上游地方政府財政的錢，扣繳資金用于補(bǔ)償下游地區(qū)的損失、水污染綜合治理及保障群眾飲水安全項(xiàng)目，扣繳標(biāo)準(zhǔn)按照污染程度的不同，從10萬元至300萬元不等[11]。2011年12月2日渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟在西安成立，陜甘兩省沿渭的六市一區(qū)簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，協(xié)議設(shè)定了跨省、市出境水質(zhì)目標(biāo)，按水質(zhì)目標(biāo)考核并予以補(bǔ)償，2012年陜西省向甘肅省的天水市和定西市支付了600萬元的渭河上游水質(zhì)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金[12]。橫向資金支付一方面可以彌補(bǔ)縱向資金的不足，更好保證生態(tài)補(bǔ)償對資金的需求，另一方面橫向資金支付充分體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t，受益者支付、受損者補(bǔ)償將會激勵生態(tài)保護(hù)和建設(shè)行為，有助于生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，政府資金主導(dǎo)與社會資金參與取長補(bǔ)短。政府出資購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和產(chǎn)品雖然具有理論和實(shí)踐的可行性，在降低交易費(fèi)用、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)方面具有優(yōu)勢，但政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目無法克服信息不對稱導(dǎo)致的低效率和官僚體制自身存在的問題，如預(yù)算失誤、尋租、腐敗等出現(xiàn)的可能性；與此同時，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中不同生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域具有各自特點(diǎn)，如流域補(bǔ)償中受益方和受損方界定明確、森林和自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償中受損方明確，而受益方無法確定、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償中受益方明確而受損方難以確定，針對上述不同情況，“一刀切”式的政府主導(dǎo)式生態(tài)補(bǔ)償勢必效果有限。社會資金參與生態(tài)補(bǔ)償，即可以避免“政府失靈”，又可以綜合考慮不同生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的地理位置、自然狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史遺留問題，比較準(zhǔn)確地估算機(jī)會成本，高效利用資金，確保生態(tài)補(bǔ)償效率的提高。