胡文苑/浙江省檔案局

1 理念：從最佳證據(jù)到法規(guī)遵從

近代美國(guó)的崛起得益于它的法治文明，法治是在長(zhǎng)期歷史演進(jìn)下，理性爭(zhēng)辯與反復(fù)試錯(cuò)的結(jié)果。認(rèn)識(shí)美國(guó)法治，既要重視其制度框架與根源，也要了解制度運(yùn)行的邏輯與環(huán)境，更要重視支持制度的技術(shù)與工具。立法、執(zhí)法、司法、守法是法治基本范式，作為實(shí)施層面主要任務(wù)是固定事實(shí)、還原事實(shí)及根據(jù)事實(shí)進(jìn)行價(jià)值評(píng)判或利益平衡。正如時(shí)間不可逆乃亙古不變真理，固定或者還原全部事實(shí)幾無(wú)可能，能夠做到的是認(rèn)定證據(jù)能夠證明的事實(shí)?；谶@個(gè)理由，西方發(fā)展出整套證據(jù)規(guī)則，在證據(jù)可采性方面，冠以最佳證據(jù)規(guī)則的核心要義是“以文件內(nèi)容而不是以文件本身作為證據(jù)的一方當(dāng)事人，必須提出文件內(nèi)容的原始證據(jù)”。兼有“獨(dú)特特征確認(rèn)”和“監(jiān)管鏈條證明”特質(zhì)的檔案是文件原始性的最佳證明。最佳證據(jù)判定如果從法律技術(shù)角度考慮，對(duì)文件內(nèi)容原始性證明可以轉(zhuǎn)化為以提交檔案佐證之或者用檔案的檔案（即檔案管理記錄）證明之的過(guò)程。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，電子檔案管理中，對(duì)元數(shù)據(jù)的收集歸檔比電子檔案內(nèi)容本身重要。

對(duì)檔案的信任根植于西方立法、司法基因之中。為負(fù)責(zé)任的治理，1787年《美國(guó)憲法》第一條第五款明確要求參眾兩院“每院應(yīng)有本院會(huì)議記錄，并不時(shí)予以公布，但它認(rèn)為需要保密的部分除外”。1790年美國(guó)國(guó)會(huì)第11號(hào)法律《各州公共法令、檔案及法庭記錄確認(rèn)并在其他州生效方式法》和1804年美國(guó)國(guó)會(huì)第56號(hào)法律規(guī)定，法令、檔案、法庭記錄等在鈐印、正式作證、法官證明情況下，即可被承認(rèn)和予以接受，具有可信任的效力?！堵?lián)邦證據(jù)規(guī)則》規(guī)則901證據(jù)驗(yàn)真與辨認(rèn)的（7）關(guān)于公共記錄的證據(jù)，證明下列情況的證據(jù)：（a）某文件是公共機(jī)構(gòu)依法記錄或者存檔的；或者（b）所稱(chēng)的公共記錄或者陳述來(lái)自于保管該類(lèi)文件的公共機(jī)構(gòu)。據(jù)此，機(jī)構(gòu)檔案或檔案館檔案證明力優(yōu)于其他書(shū)證、視聽(tīng)資料和證人證言的地位得以確認(rèn)。

2001年安然事件、2002年世界通信事件、2016年大眾尾氣門(mén)事件是歐美歷史上最為嚴(yán)重的企業(yè)管理（財(cái)務(wù)）欺詐案。美國(guó)、歐洲已有《薩班斯—奧克斯萊法案》（2002）、《美國(guó)健康保險(xiǎn)便利及責(zé)任法案（HIPAA）》（1996）等數(shù)十項(xiàng)針對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)（文檔管理）的強(qiáng)制性法案出臺(tái)執(zhí)行。美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）對(duì)交易記錄保存的規(guī)定不但對(duì)信息完整性提出了具體要求，同時(shí)對(duì)電子記錄可存取性也作了具體規(guī)定?！端_班斯—奧克斯萊法案》法案明確規(guī)定了各公司對(duì)信息保存的要求：（1）對(duì)信息保護(hù)的能力。（2）對(duì)信息準(zhǔn)確跟蹤的能力。（3）對(duì)信息長(zhǎng)期保存的能力。要求公司確保用于保留要求記錄的檔案載體、存儲(chǔ)系統(tǒng)及其介質(zhì)支持長(zhǎng)期可靠的存取，對(duì)某些特定信息要求保存長(zhǎng)達(dá)7年的時(shí)間。

通過(guò)上述幾個(gè)美國(guó)法案可以看出，“法規(guī)遵從（Compliance）”的含義就是企業(yè)和組織在業(yè)務(wù)運(yùn)作中不僅要遵守企業(yè)自行制定的各項(xiàng)規(guī)章，還要遵守政府和行業(yè)制定的各項(xiàng)法律、法規(guī)及各種規(guī)章，同時(shí)又能證明自己確實(shí)按相關(guān)要求行事。對(duì)文件有3個(gè)基本要求：一是確保信息的完整性，二是維護(hù)信息的保密性，三是確保信息能夠在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間以適當(dāng)?shù)母袷皆L問(wèn)。從法律技術(shù)的角度分析，“法規(guī)遵從”是“最佳證據(jù)規(guī)則”的深化，最佳證據(jù)是基于嚴(yán)密文檔控制體系產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)妫鴩?yán)密文檔控制體系的最終產(chǎn)品——檔案構(gòu)成了法規(guī)遵從（負(fù)責(zé)任治理）的基石，其邏輯是能給出證明自己確實(shí)做到了按相關(guān)要求行事的證據(jù)，竟而提供最佳證據(jù)——檔案。

2 技術(shù)：法律規(guī)制范式

法律規(guī)范具有指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制四項(xiàng)功能，包含假定、處理與制裁三大要素。美國(guó)檔案法律規(guī)制指引特性顯著，且十分注重成本效益比，體現(xiàn)了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)。

2.1 職責(zé)范圍

在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的檔案管理中，《聯(lián)邦檔案法》賦予美國(guó)國(guó)家文件與檔案局（署）（NARA）如下角色：指導(dǎo)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開(kāi)展符合實(shí)際情況的檔案管理實(shí)踐、開(kāi)展檔案鑒定、審批檔案保管及處置期限、行使檢查監(jiān)督權(quán)、在確認(rèn)是否為聯(lián)邦檔案和是否需要保存時(shí)具有決定權(quán)。《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》規(guī)定文件檔案管理相關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)如下：a.NARA負(fù)責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的歸檔文件是否齊全完整、檔案處置程序及其措施是否充分；總務(wù)管理局負(fù)責(zé)監(jiān)督檔案管理的經(jīng)濟(jì)及其效率情況；檔案局局長(zhǎng)及總務(wù)署長(zhǎng)負(fù)責(zé)簽發(fā)規(guī)章制度，并在檔案管理程序上對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)與幫助。b.聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立并維護(hù)檔案管理計(jì)劃，該計(jì)劃應(yīng)當(dāng)符合NARA及總務(wù)管理局的規(guī)則和指導(dǎo)意見(jiàn)。

從以上兩節(jié)可以看出，美國(guó)檔案行政管理部門(mén)主要履職形式為制定檔案政策、監(jiān)督政策執(zhí)行和評(píng)估政策績(jī)效。根據(jù)《文件處理法》的授權(quán)，NARA先后制發(fā)了《聯(lián)邦文件處理手冊(cè)》《永久文件鑒定指南》《一般文件處理表》等一系列規(guī)范性文件，其檔案政策核心使命為確保檔案齊全完整；監(jiān)督政策執(zhí)行關(guān)鍵在于按照業(yè)務(wù)流、信息流匹配的原則，重點(diǎn)關(guān)注文檔控制體系、檔案處置程序及其措施的充分有效；評(píng)估政策執(zhí)行的重點(diǎn)在費(fèi)效比上。以上是美國(guó)檔案行政職權(quán)的最核心內(nèi)容所在。而檔案形成部門(mén)主要使命有兩點(diǎn)，一是將聯(lián)邦檔案指令內(nèi)化為本機(jī)構(gòu)檔案行動(dòng)指南，二是執(zhí)行檔案政策。

筆者在美國(guó)觀察到一個(gè)奇特現(xiàn)象，就是檔案形成單位向聯(lián)邦文件中心移交半現(xiàn)行文件，需按存儲(chǔ)容積向文件中心繳納保管費(fèi)。其原因在于，保管檔案需要耗費(fèi)資源，如何將低價(jià)值的檔案擋在檔案館門(mén)外，既需要檔案保管期限表這樣的制度硬約束，更需要經(jīng)濟(jì)杠桿發(fā)揮作用。設(shè)置每立方英尺繳納數(shù)美元保管費(fèi)的門(mén)檻，使得部門(mén)在向文件中心移交時(shí)抱有審慎的態(tài)度，這樣美國(guó)檔案館體系（聯(lián)邦系統(tǒng)、州系統(tǒng)相同）從文件中心檔案接收率不到5%的控制率得到很好執(zhí)行，檔案保管費(fèi)（財(cái)政負(fù)擔(dān)）不至于呈幾何級(jí)數(shù)攀升。這也是大量建于20世紀(jì)70、80、90年代的美國(guó)檔案館庫(kù)房至今仍在有效運(yùn)行的重要原因。目前我國(guó)大量基層檔案館脹庫(kù)，許多低價(jià)值檔案占比過(guò)大，而高價(jià)值檔案收不進(jìn)來(lái)，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

對(duì)于管制效率的追求貫徹于美國(guó)執(zhí)法各個(gè)方面。對(duì)于聯(lián)邦半現(xiàn)行文件的保存策略，美國(guó)形成了一套有限市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的格局，即聯(lián)邦文件中心保存文件雖然處于優(yōu)勢(shì)地位，但未到壟斷程度，因有要求繳納保管費(fèi)的規(guī)定，故需要與部門(mén)的自行保管和商業(yè)機(jī)構(gòu)的存儲(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)聯(lián)邦審計(jì)署調(diào)查，目前整個(gè)聯(lián)邦文件中心存儲(chǔ)費(fèi)用處于中等偏下水平。筆者認(rèn)為，適度競(jìng)爭(zhēng)對(duì)提升聯(lián)邦檔案機(jī)構(gòu)效率和公共服務(wù)產(chǎn)品深度廣度是有益處的。值得觀察的是，未來(lái)數(shù)字化存儲(chǔ)大規(guī)模普及，聯(lián)邦檔案保管機(jī)構(gòu)核心競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)現(xiàn)的方式及其途徑是什么。

2.2 核心職責(zé)

檔案管理職責(zé)的核心是什么，其表現(xiàn)形式或者載體又是什么？細(xì)查美國(guó)檔案法律，可以發(fā)現(xiàn)檔案管理的全部核心或者邏輯起點(diǎn)就是信息記錄的價(jià)值判定，表現(xiàn)形式（形式淵源）就是基于價(jià)值判定上的歸檔范圍和檔案保管期限表，以及基于該表而發(fā)生的系列動(dòng)作，如歸檔、保存、處置等。

法治的基礎(chǔ)在于良法之治，一部精準(zhǔn)的歸檔范圍和保管期限表是檔案治理的基礎(chǔ)。目前檔案泛化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了檔案行政管理的效率，也讓外界無(wú)法認(rèn)同檔案的專(zhuān)業(yè)屬性，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為檔案館無(wú)非是存放“故紙堆”的場(chǎng)所而已，國(guó)家財(cái)政資金浪費(fèi)也很?chē)?yán)重。檔案 “應(yīng)歸未歸，應(yīng)交未交”的重要原因在于歸檔范圍表述空洞，業(yè)務(wù)流、信息流未能很好地銜接，以及歸檔流程繁瑣、不便執(zhí)行。

應(yīng)該看到，歸檔范圍和保管期限表是文檔控制體系之緣起。簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，各級(jí)政府部門(mén)均發(fā)布權(quán)責(zé)清單，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的深度和廣度已超出檔案人原有的想象空間，這為歸檔范圍和保管期限表精細(xì)化編制提供了很好的基礎(chǔ)。為滿(mǎn)足國(guó)家治理要求，達(dá)到法治政府標(biāo)準(zhǔn)，歸檔范圍和保管期限表應(yīng)涵蓋政務(wù)服務(wù)活動(dòng)中結(jié)論性材料、證據(jù)性材料、程序性材料，電子數(shù)據(jù)則還應(yīng)涵蓋背景信息。

2.3 術(shù)語(yǔ)定義

“大道至簡(jiǎn)”，簡(jiǎn)明扼要的法律用語(yǔ)，便于周知，對(duì)法的規(guī)范作用也能起到于法周全、于事簡(jiǎn)便的功效。第一，“完整、準(zhǔn)確的歸檔文件”指完整、準(zhǔn)確記錄政府業(yè)務(wù)行為的檔案，包括需要記錄的機(jī)構(gòu)的組織、功能、政策、決定、程序及重要事務(wù)的完整、準(zhǔn)確的檔案，以及為保護(hù)政府和個(gè)人（受到機(jī)構(gòu)行為直接影響）的法律、財(cái)政權(quán)利提供必要信息的檔案（《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法》第1220.18條）。第二，“文件材料”是一個(gè)集合名詞，指信息記錄，不論該記錄的材質(zhì)、方法或者環(huán)境（同上）。第三，“檔案”指聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)聯(lián)邦法律在處理公共事務(wù)過(guò)程中形成或接收的，以及作為美國(guó)政府組織、職能、政策、決策、程序、運(yùn)作或者其他活動(dòng)的證據(jù)，或由于所含數(shù)據(jù)具有信息價(jià)值，而被該聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或者其合法繼任者保存或妥善保存的各種形態(tài)和特征的所有信息記錄。信息記錄一詞包括所有的檔案?jìng)鹘y(tǒng)形式，無(wú)論實(shí)體（物理）形式或特征，涵蓋所有數(shù)字或電子形式產(chǎn)生、處理、傳遞或者存儲(chǔ)的信息（《檔案處置法》第3301條）。

從上述術(shù)語(yǔ)定義或描述中可以看出，檔案管理基本視角應(yīng)立足于維系公務(wù)活動(dòng)的證據(jù)獲取上，緊扣機(jī)構(gòu)的組織、功能、政策、決定、程序、重要事務(wù)等7個(gè)緯度，衡量標(biāo)準(zhǔn)即該記錄是否會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)法律權(quán)利義務(wù)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成影響，即該記錄可否作為證據(jù)提交法庭以證明行政行為的正當(dāng)性或用于自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的維護(hù)。

2.4 監(jiān)督檢查

監(jiān)督檢查系筆者赴美培訓(xùn)期間關(guān)注的重點(diǎn)。第一，“檢查”用以評(píng)估聯(lián)邦檔案或檔案管理政策或業(yè)務(wù)的有效性以及其是否符合檔案管理法律，并提出必要建議糾正或者改進(jìn)檔案管理（《美國(guó)檔案局檔案管理辦法》第2901條（8））。通過(guò)分析工具和強(qiáng)化NARA監(jiān)督，持續(xù)改進(jìn)聯(lián)邦檔案管理工作效能（《政府檔案管理指令》第B4條）。第二，“評(píng)估”指有選擇性的或者全面的檢查、審計(jì)、復(fù)審一個(gè)或多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的檔案管理方案的有效及合法性、合規(guī)性，包括糾正、改善檔案管理政策、程序及后續(xù)活動(dòng)（匯報(bào)、實(shí)施該建議）的建議（《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》第1220.18條）。

檔案治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)在于監(jiān)督檢查的現(xiàn)代化，目前檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)混同，嚴(yán)重限制了檔案執(zhí)法的剛性、有效性，將執(zhí)法執(zhí)紀(jì)矮化為檔案整理業(yè)務(wù)達(dá)標(biāo)，既不嚴(yán)肅也不科學(xué)。美國(guó)檔案法規(guī)要求檔案監(jiān)督檢查的基本范式應(yīng)立足合法合規(guī)性審查，方式包括審計(jì)、檢查、評(píng)估等。主要檢查檔案管理是否依法開(kāi)展和檔案工作是否有效，設(shè)置結(jié)果性、過(guò)程性、隨機(jī)抽查三類(lèi)指標(biāo)，指標(biāo)體系核心關(guān)注檔案收集的齊全性與完整性、檔案安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)覆蓋兩方面，并綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)。

建立健全監(jiān)督管理工作制度，通過(guò)電子文件歸檔統(tǒng)一平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)檔案形成單位的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查，并與檔案形成單位建立監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制；檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檔案形成單位的業(yè)務(wù)規(guī)模、主要管理對(duì)象、內(nèi)部管理水平、檔案安全風(fēng)險(xiǎn)狀況等，對(duì)檔案形成單位實(shí)施分類(lèi)監(jiān)督管理；在數(shù)字轉(zhuǎn)型時(shí)期，檔案合法合規(guī)監(jiān)督檢查重點(diǎn)應(yīng)在數(shù)字記憶空白的風(fēng)險(xiǎn)源頭治理上，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭遏制，重點(diǎn)關(guān)注以下三點(diǎn)：一是加強(qiáng)信息系統(tǒng)準(zhǔn)入監(jiān)管。即確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)前端數(shù)據(jù)符合歸檔要求，按要求配置歸檔模塊或數(shù)據(jù)接口，與后端電子檔案管理系統(tǒng)無(wú)縫銜接，技術(shù)方案與業(yè)務(wù)流程應(yīng)符合歸檔數(shù)據(jù)齊全完整、真實(shí)可靠要求。二是加強(qiáng)歸檔行為監(jiān)管。檔案行政管理部門(mén)應(yīng)充分利用事前審查、事中核查、事后追查等手段，強(qiáng)化對(duì)歸檔行為的持續(xù)監(jiān)管，切實(shí)規(guī)范制度、規(guī)范執(zhí)行，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)。三是加強(qiáng)涉檔重要人員的管理。檔案形成單位應(yīng)建立健全檔案管理全鏈路職責(zé)管理制度，全面梳理檔案形成鏈路直接方、關(guān)聯(lián)方行為模式、應(yīng)用場(chǎng)景、職責(zé)情況，掌握重大變化，提高人崗適配、人責(zé)相符管理規(guī)范性，并強(qiáng)化對(duì)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理。檔案管理職責(zé)清單應(yīng)存檔備查。

2.5 管理目標(biāo)

《文件管理辦法》（NARA1984年發(fā)布）第2902條規(guī)定，本法本章立法目的是建立標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保有效率、有效果的檔案管理、檔案管理標(biāo)準(zhǔn)和程序達(dá)成以下目標(biāo)：準(zhǔn)確完整記錄聯(lián)邦政府政策和事務(wù)；控制聯(lián)邦政府檔案數(shù)量和質(zhì)量；建立和維護(hù)有關(guān)檔案形成的控制機(jī)制以及防止不必要檔案的生成，建立和維護(hù)關(guān)于有效經(jīng)濟(jì)的機(jī)關(guān)運(yùn)作的控制機(jī)制；簡(jiǎn)化檔案形成、維護(hù)、移交和利用的活動(dòng)、系統(tǒng)與過(guò)程；審慎進(jìn)行檔案保存和處置；對(duì)檔案從最初形成到最終處置進(jìn)行持續(xù)關(guān)注和指導(dǎo)，盡最大可能將檔案以數(shù)字或者電子形式從聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向NARA移交；建立并維護(hù)執(zhí)行本法立法目的的系統(tǒng)和技術(shù)。

從上述條文可以得出美國(guó)國(guó)家檔案局主要職責(zé)：一是記錄歷史，二是為治理提供證據(jù)，三是控制支出，四是技術(shù)更新，五是模式創(chuàng)新?？陀^來(lái)說(shuō)，NARA的IT產(chǎn)品體驗(yàn)是友好的，這從一個(gè)側(cè)面反映了NARA系統(tǒng)技術(shù)創(chuàng)新的能力。

2.6 檔案信息化

“電子檔案”指僅可以計(jì)算機(jī)處理的形式記錄下來(lái)的，符合聯(lián)邦檔案法中有關(guān)聯(lián)邦檔案的定義的任何信息。該術(shù)語(yǔ)包含檔案內(nèi)容及由機(jī)構(gòu)確定的，用于滿(mǎn)足機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)需求的相關(guān)元數(shù)據(jù)?！霸獢?shù)據(jù)”指保存下來(lái)的，用于描述電子文件的歷史、追蹤、管理的背景信息組成（《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法》第1220.18條）。

美國(guó)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)非常強(qiáng)調(diào)檔案的“檔案”即元數(shù)據(jù)的重要性，而對(duì)于元數(shù)據(jù)國(guó)內(nèi)還沒(méi)有高度重視。從上述定義可以看出，電子檔案無(wú)非由二者組成，一是記錄內(nèi)容，二是元數(shù)據(jù)。從元數(shù)據(jù)構(gòu)成可以看出其含有管理信息、追蹤溯源信息、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)信息等，相當(dāng)于用一個(gè)證據(jù)鏈來(lái)證明檔案記錄內(nèi)容的真?zhèn)?。這對(duì)于我們建設(shè)數(shù)字檔案館時(shí)受困于數(shù)字加密的五花八門(mén)、五年有效期的尷尬、被動(dòng)解鎖后加鎖，有一定解決的作用。目前NARA建設(shè)的核心系統(tǒng)包括ERA等10個(gè)。

3 工具：海量信息交換與存儲(chǔ)模型構(gòu)建

訪美中最令筆者感到印象深刻的是南加州大學(xué)猶太大屠殺基金會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)檔案館。前者由著名導(dǎo)演史蒂文·斯皮爾伯格等于1994年捐資建立，致力于世界各地大屠殺的歷史研究與史料保存工作，主要運(yùn)用高科技和IT技術(shù)采集口述史料并進(jìn)行加工存儲(chǔ)，以便捷地提供利用，其展示的技術(shù)和成果令人震撼。猶太大屠殺口述資料數(shù)據(jù)庫(kù)檢索和交互體驗(yàn)值得稱(chēng)道，基金會(huì)首席信息官Deborah Holmes先生指出，檔案專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)交互模式?jīng)]有定型產(chǎn)品，他借鑒了谷歌地圖檢索和交互的算法來(lái)建構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，此舉讓筆者大受啟發(fā)。國(guó)內(nèi)類(lèi)似高德地圖系常用軟件，用戶(hù)體驗(yàn)非常不錯(cuò)，由此及彼，若檔案查用數(shù)據(jù)庫(kù)以地圖數(shù)據(jù)庫(kù)為藍(lán)本，架構(gòu)簡(jiǎn)潔且有效。筆者認(rèn)為可借鑒的建構(gòu)模型有：（1）地圖概括數(shù)學(xué)模型。（2）地圖分析模型等。

位于舊金山的互聯(lián)網(wǎng)檔案館是一家私營(yíng)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，由Alexa創(chuàng)始人布魯斯特·卡利（Brewster Kahle）創(chuàng)辦，是收集互聯(lián)網(wǎng)信息的檔案館?；ヂ?lián)網(wǎng)檔案館海量數(shù)據(jù)收集和存儲(chǔ)模式，特別值得國(guó)內(nèi)檔案界借鑒。從1996年起該機(jī)構(gòu)就開(kāi)始對(duì)互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)剛剛成長(zhǎng)起來(lái)并得到應(yīng)用的媒體進(jìn)行歸檔，其收集保存互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁(yè)的特點(diǎn)是保存的網(wǎng)頁(yè)是動(dòng)態(tài)的、活躍的，可以打開(kāi)所有鏈接，與抓取靜態(tài)網(wǎng)頁(yè)保存有本質(zhì)不同。該檔案館是典型的創(chuàng)新型互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)，歸檔工作通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展，其Web歸檔文件系統(tǒng)叫Wayback機(jī)器（時(shí)光倒流器），存儲(chǔ)的“檔案”都是數(shù)字形態(tài)的，軟件及當(dāng)時(shí)運(yùn)行環(huán)境也進(jìn)行了虛擬。公眾可以上傳和下載數(shù)字材料到其數(shù)據(jù)集群，但其大部分?jǐn)?shù)據(jù)是靠其網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)自動(dòng)收集的（在RSS推送更新信息情況下），每?jī)蓚€(gè)月都會(huì)將其找到的所有網(wǎng)頁(yè)復(fù)制一遍，但具體頻率也會(huì)有所變化?；ヂ?lián)網(wǎng)檔案館還會(huì)存儲(chǔ)由檔案（圖書(shū)）管理員和專(zhuān)家針對(duì)特定主題挑選的網(wǎng)頁(yè)，通過(guò)一個(gè)名為Archive It（網(wǎng)址為archive-it.org）的服務(wù)，可以提交相關(guān)網(wǎng)頁(yè)。個(gè)人和組織也可以在上面建立自己的檔案文件（其中的所有內(nèi)容都會(huì)自動(dòng)復(fù)制到“時(shí)光機(jī)器”中）。任何人想要保存一個(gè)頁(yè)面時(shí)，只要訪問(wèn)archive.org/web，輸入相應(yīng)的網(wǎng)址，然后點(diǎn)擊“現(xiàn)在保存頁(yè)面”，即可完成這一工作。目前該館正通過(guò)實(shí)施“一起建造圖書(shū)館（Building Libraries Together）”“開(kāi)放圖書(shū)館（Open Library）”“軟件檔案（Software Archive）”“掃描服務(wù)（Scanning Services）”“歸檔（Archive-it）”等項(xiàng)目，來(lái)建造一個(gè)包含網(wǎng)頁(yè)、軟件、數(shù)字圖書(shū)和其他文化數(shù)字產(chǎn)品的數(shù)字圖書(shū)館（檔案館），并免費(fèi)向公眾提供全部資源。該檔案館也積極參與NARA等機(jī)構(gòu)的合作項(xiàng)目，為其他機(jī)構(gòu)提供廣泛的信息服務(wù)。

4 實(shí)踐：肯尼迪遇刺檔案公布實(shí)證看美國(guó)檔案法規(guī)執(zhí)行

在美培訓(xùn)期間，恰逢肯尼迪遇刺檔案到期公布。2017年10月26日，美國(guó)政府?dāng)M公開(kāi)約2800份有關(guān)肯尼迪遇刺的調(diào)查檔案，但當(dāng)天被特朗普“臨時(shí)叫停”，他表示政府相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)提出，出于國(guó)家安全、執(zhí)法和外交考慮，某些資料仍有待編輯，以避免國(guó)家安全受損。另有美國(guó)政府官員稱(chēng)，暫緩解密的原因是中央情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局對(duì)檔案中包含的敏感信息表示擔(dān)心。但到了28日事情峰回路轉(zhuǎn)，根據(jù)特朗普28日的“推文”，除了包含仍在世人士姓名和地址的部分內(nèi)容，肯尼迪遇刺案相關(guān)檔案將全部公布于眾。

基于此，筆者對(duì)美國(guó)檔案法執(zhí)行有了一個(gè)切身體會(huì)的過(guò)程。這批檔案解密的緣起是由于一部法案，即一部關(guān)于肯尼迪遇刺的電影催生國(guó)會(huì)通過(guò)、老布什總統(tǒng)簽署的《約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案收集法案》，規(guī)定此法頒布25年后檔案到期公開(kāi)。觀察該事件發(fā)展可以得出以下結(jié)論：（1）法律穩(wěn)定性、法律遵從或者法律至上的原則得到體現(xiàn)，即使是25年前的老法，定下的2017年10月26日最后期限，即便中間經(jīng)歷了克林頓、小布什、奧巴馬、特朗普政府，都得到了遵循。這點(diǎn)小到全民對(duì)檔案管理規(guī)制權(quán)威認(rèn)知的心理影響，大到國(guó)家法治信仰，都是有所裨益的。由此及彼，建設(shè)法治國(guó)家、塑造法治社會(huì)，法律穩(wěn)定性非常重要，法律至上意識(shí)要內(nèi)化于心、外化于形。（2）現(xiàn)代國(guó)家法律不可避免越來(lái)越多，形成所謂“一事一法”的局面，法律多了就帶來(lái)執(zhí)行成本、執(zhí)行效率的問(wèn)題，普法就會(huì)變得困難。普法關(guān)鍵要向社會(huì)宣示三個(gè)核心內(nèi)容（原則）：一是價(jià)值使命，二是方式手段，三是權(quán)利義務(wù)。就檔案工作而言，價(jià)值使命在國(guó)家社會(huì)層面是記憶留存，在治權(quán)運(yùn)行層面是證據(jù)固定，在社會(huì)大眾方面是滿(mǎn)足訴求；方法手段即檔案收集范圍和保管期限表，故公職人員履責(zé)程序、業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)，均應(yīng)將文件收集規(guī)制內(nèi)嵌。大道至簡(jiǎn)，原則抽象化、事項(xiàng)具體化，才具有廣泛性、普遍性、針對(duì)性，才能內(nèi)化于心、外化于形。檔案普法最佳狀態(tài)就是，全體公職人員把檔案收集范圍保管期限表作為履職的紅綠燈信號(hào)，時(shí)時(shí)查找、刻刻比對(duì)。（3）就執(zhí)法手段而言，美國(guó)檔案部門(mén)較為常見(jiàn)的有如下手段：一是對(duì)檔案工作予以評(píng)估并發(fā)布報(bào)告，以此影響預(yù)算；二是內(nèi)部人事處理建議（問(wèn)責(zé)程序）；三移交或者建議聯(lián)邦、州檢察官刑事起訴。執(zhí)法同樣有困境，但影響預(yù)算不失為治理現(xiàn)代化的一種手段。（4）法律執(zhí)行博弈（鑒定開(kāi)放），即公民知情權(quán)與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保密的博弈均衡。中央情報(bào)局（CIA）、聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等基于偵查手段的保密理由 25年后基本不存在，但保護(hù)聯(lián)邦證人、特工的理由一定存在。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（職業(yè)官僚、政務(wù)官）與總統(tǒng)（民選代表民意、選任官），開(kāi)放與否存在博弈。隨著時(shí)間推移，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要求保密的理由不可避免越來(lái)越薄弱。聯(lián)邦政府180天審查期過(guò)后，仍維持保密的文件，也存在公民向法院提起訴訟要求解密的司法挑戰(zhàn)，聯(lián)邦政府與司法機(jī)構(gòu)也存在博弈。表面是公民知情權(quán)與維護(hù)政府治權(quán)有效運(yùn)行的博弈，實(shí)質(zhì)上是不同位階法律價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、社會(huì)成本的比較與取舍。這同樣對(duì)我國(guó)在檔案立法時(shí)處理好政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放之間的關(guān)系，有一定借鑒意義。

法律是一種不斷完善的實(shí)踐，法律和制度務(wù)必跟上思想進(jìn)步。進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)檔案法治，面對(duì)變化的環(huán)境，迫切需要“決疑而明是非”。理念、技術(shù)、工具、實(shí)踐，系當(dāng)下檔案法律失語(yǔ)之所在。所謂法律之明，不在條文之詳盡，還在用意之明顯，而民得其喻；更在其用器之精準(zhǔn)，而事得其治。檔案法治也應(yīng)如此。

[1]境外國(guó)家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社,2017:3.

[2]薩班斯—奧克斯利法案精要[M].中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社,2008:1.

[3]美國(guó)《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》（2011年重塑版）條解[M].中國(guó)法制出版社,2012:3.