趙笑笑

[摘 要]以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是我國(guó)霧霾產(chǎn)生的主要原因。因此，加快制定煤炭利用過程中的排放標(biāo)準(zhǔn)成為我國(guó)煤炭清潔利用、緩解霧霾現(xiàn)狀的重要措施之一。通過立法嚴(yán)格煤炭清潔化利用中的排放標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用法律手段指導(dǎo)國(guó)家治理PM2.5，是促進(jìn)霧霾問題解決的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]霧霾；煤炭清潔化利用標(biāo)準(zhǔn)；法律規(guī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.104

我國(guó)是世界上第一個(gè)提出治理PM2.5的發(fā)展中國(guó)家。在霧霾問題日益嚴(yán)重的今天，遏制霧霾的惡化趨勢(shì)，解決霧霾下人民如何健康生產(chǎn)生活的問題已經(jīng)刻不容緩，因此如何杜絕此類問題的發(fā)生成為我國(guó)環(huán)境治理的重中之重。

1 “霧霾”的概念與成因

1.1 “霧霾”的概念

霧霾是指各種排放源產(chǎn)生的污染物（氣體和顆粒物，如 CO、SO2 、NOx、NH3 、VOCs、PM），在特定的大氣環(huán)境條件下，經(jīng)過一系列物理、化學(xué)過程形成的細(xì)粒子，并與水汽相互作用導(dǎo)致的大氣消光現(xiàn)象。[1]

1.2 霧霾成因

霧霾污染的成因主要分為兩點(diǎn)，可以歸納為“污染是元兇，天氣是幫兇”。[2]

污染是元兇，指的是當(dāng)前的霧霾之所以形成，與我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)、居民生活中的大氣污染存在密切的聯(lián)系，且屬于主因；天氣是幫兇，指的是當(dāng)前的霧霾之所以形成，與冬季以及特定年份的氣候條件存在一定的關(guān)聯(lián)性，但是天氣層面的原因只是形成霧霾污染的輔助原因……

大氣污染本是由人類活動(dòng)造成，人類的活動(dòng)又受到主觀意志的支配，因此“污染是元兇”存在探討的必要性，即有必要分析究竟是哪些行為促進(jìn)了霧霾的形成。為了回答這一問題，必須對(duì)霧霾的成分有一定的了解。中科院的最新研究成果顯示，化學(xué)燃料燃燒排放，是形成 PM2.5 的主要污染物來源，其他污染物來源則處于次要地位。該項(xiàng)研究的具體數(shù)據(jù)是，PM2.5 的成分分別是土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無機(jī)氣溶膠，貢獻(xiàn)分別為 15%、18%、12%、4%、25%和 26%，其中，如果將燃煤、工業(yè)污染和二次無機(jī)氣溶膠（氣溶膠，是對(duì)懸浮在大氣中的固態(tài)或液態(tài)微粒的統(tǒng)稱）三個(gè)來源合并起來，化石燃料燃燒排放成為 PM2.5 污染的主要來源。[3]

2 我國(guó)燃煤排放標(biāo)準(zhǔn)及施行現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)關(guān)于燃煤標(biāo)準(zhǔn)的立法內(nèi)容

在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系中，按照綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)性排放標(biāo)準(zhǔn)不交叉執(zhí)行的原則，鍋爐執(zhí)行 GB 13271—91《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、工業(yè)爐窯執(zhí)行 GB 9078—1996《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、火電廠執(zhí)行 GB 13223—1996《火電廠大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》、煉焦?fàn)t執(zhí)行 GB 16171—1996《煉焦?fàn)t大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》1.2.1，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局/國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局1996年4月12日發(fā)布，1997年1月1日起實(shí)施。，并且地方政府通過實(shí)際與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，不斷細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，也已出臺(tái)實(shí)施各地方關(guān)于燃煤產(chǎn)生大氣污染的排放標(biāo)準(zhǔn)。由此可知，我國(guó)關(guān)于防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染的立法已相當(dāng)細(xì)化、規(guī)范，我國(guó)政府對(duì)改善與保護(hù)人民的生態(tài)環(huán)境與生活環(huán)境有長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃及嚴(yán)格要求。

2.2 我國(guó)關(guān)于燃煤產(chǎn)生的大氣污染治理標(biāo)準(zhǔn)的施行現(xiàn)狀

首先，雖然我國(guó)從中央到地方已經(jīng)制定了一套相對(duì)完善的大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際執(zhí)行中，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施并沒有達(dá)到預(yù)期成果，總的來說就是計(jì)劃多而達(dá)到目標(biāo)的寥寥無幾。以《大氣污染防治法為例》，立法的目的是保護(hù)大氣環(huán)境。但就目前而言，我國(guó)仍會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間廣范圍的嚴(yán)重空氣污染，與立法初衷背道而馳。而在科技社會(huì)不斷發(fā)展的現(xiàn)在，不斷有新的大氣污染源出現(xiàn)，而對(duì)于這些污染源我們的立法實(shí)際上并沒有約束管制，例如灰霾污染，在立法中就沒有進(jìn)行規(guī)制。再者來說，在立法對(duì)煤炭燃燒排放的大氣污染物進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的限制時(shí)，監(jiān)管部門并沒有與之相配的監(jiān)管體系，也沒有形成機(jī)動(dòng)有效的監(jiān)管系統(tǒng)，以至于企業(yè)的違法排放行為實(shí)行多日才會(huì)被發(fā)現(xiàn)。而且，在監(jiān)管中，政府對(duì)這些公司進(jìn)行的違法處罰往往與其對(duì)環(huán)境污染的后果不成比例，而無法實(shí)現(xiàn)法律所應(yīng)該有的威懾作用，導(dǎo)致立法目的無法實(shí)現(xiàn)。

3 我國(guó)燃煤標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)此狀況的原因

3.1 煤炭清潔化利用的技術(shù)推廣不足

對(duì)比中、美、歐燃煤電廠煙塵、SO2 和NOx 的排放限值發(fā)現(xiàn)，中國(guó)國(guó)標(biāo)2011年中重點(diǎn)地區(qū)大氣污染排放限值已達(dá)到國(guó)際先進(jìn)甚至領(lǐng)先程度，中國(guó)超低排放標(biāo)準(zhǔn)在3項(xiàng)污染物排放限值上均嚴(yán)于美國(guó)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)，[4]由此看出我國(guó)關(guān)于煤炭燃燒排放限值的立法標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到甚至遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)的霧霾問題沒有解決的原因之一在于沒有將與標(biāo)準(zhǔn)相匹配的燃煤廢氣廢物的處理設(shè)備及技術(shù)推廣開。沒有推廣開的原因有幾點(diǎn)：第一，超高標(biāo)準(zhǔn)廢氣處理設(shè)備成本昂貴，多數(shù)企業(yè)不愿承擔(dān)額外的成本支出；第二，監(jiān)管部門沒有嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)有大氣污染排放的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)察，依靠企業(yè)的社會(huì)道德要其主動(dòng)安裝設(shè)備成效甚微；第三，社會(huì)對(duì)燃煤的巨大需求往往會(huì)催生出一批不合格企業(yè)違規(guī)上崗，這些企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)成本小，且沒有政府及社會(huì)資金支持，很難在保證產(chǎn)能的情況下進(jìn)行設(shè)備的升級(jí)。

3.2 政府對(duì)于大氣污染標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化不足

雖說國(guó)家對(duì)于大氣污染防治有了超高標(biāo)準(zhǔn)，但如何實(shí)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)還需政府繼續(xù)細(xì)化規(guī)定。但地方政府在將上位法進(jìn)行本地化的時(shí)候，沒能結(jié)合本地企業(yè)及地方情況進(jìn)行合理細(xì)化，容易使法規(guī)流于形式，以文件落實(shí)文件，以法規(guī)踐行法規(guī)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 政府責(zé)任劃分不明

現(xiàn)存的環(huán)境污染問題，多是超越行政區(qū)劃的多區(qū)域問題。在進(jìn)行污染治理的時(shí)候，“以鄰為壑”的現(xiàn)象仍存在，政府的責(zé)任分配不清，使環(huán)境問題治理反反復(fù)復(fù)，得不到根治。尤其像大氣污染這樣的問題，不是某一省某一區(qū)域就可以解決的問題。endprint

4 嚴(yán)格煤炭燃燒排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施

4.1 在政府層面

我國(guó)關(guān)于環(huán)境的治理多采用懲罰機(jī)制。政府應(yīng)從財(cái)政中劃撥部分資金輔助排放企業(yè)進(jìn)行設(shè)備更新?lián)Q代，并對(duì)積極響應(yīng)更換處理污染排放的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在面對(duì)成因復(fù)雜、解決方法復(fù)雜，治理時(shí)間長(zhǎng)的環(huán)境問題時(shí)，懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相結(jié)合會(huì)大大增強(qiáng)企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性，更便于政府政策的實(shí)施。另外，應(yīng)在監(jiān)管體系中增加公民參與的部分。大眾作為社會(huì)生活的參與者，往往是環(huán)境變化的第一感知者。通過鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境保護(hù)，政府能在第一時(shí)間知曉受污染的地區(qū)，能在污染出現(xiàn)伊始遏制污染的源頭。

4.2 在法律層面

4.2.1 在立法上

首先，立法者應(yīng)前瞻性立法，追蹤關(guān)于大氣污染防治的科研成果，及時(shí)更新法律中滯后或者空缺的部分。其次，在立法上增加企業(yè)的違法成本，在企業(yè)的社會(huì)道德功能失效的情況下，通過立法的強(qiáng)制規(guī)范是必須的。再次，立法時(shí)應(yīng)將立法的重點(diǎn)從減少污染量的方面轉(zhuǎn)移到直接實(shí)現(xiàn)立法目的上來，即將減少大氣污染量轉(zhuǎn)變?yōu)榭諝赓|(zhì)量達(dá)到某一標(biāo)準(zhǔn)。最后，在立法時(shí)廣開言路，了解社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的需求。同時(shí)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體范圍，公民讓他們監(jiān)督企業(yè)和政府，既能體現(xiàn)公民的民主權(quán)利，也利于國(guó)家環(huán)境保護(hù)。

4.2.2 在執(zhí)法上

立法嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、確定細(xì)則，使執(zhí)法者有所依據(jù)。在政府層面上，遏制政府“唯GDP”的方法論，使政府在企業(yè)引進(jìn)與管理中，先行排除部分重污染企業(yè)。另外，政府應(yīng)將行政執(zhí)法的力度轉(zhuǎn)移到正確的道路上。由上文可知，霧霾的主要污染物為化石燃料燃燒，政府不應(yīng)一味對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管制，從重污染企業(yè)入手才是合理的方式。[5]

5 結(jié) 論

我國(guó)是以煤炭資源為主導(dǎo)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，國(guó)家制定了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的法律規(guī)范以保護(hù)大氣環(huán)境、遏制空氣污染物排放，其中包含眾多煤炭清潔利用的排放標(biāo)準(zhǔn)，但是，我國(guó)面臨的大氣污染問題依然嚴(yán)峻。在此情勢(shì)下，想要解決環(huán)境問題，國(guó)家不僅要加強(qiáng)立法規(guī)范，還要加強(qiáng)對(duì)煤炭利用排放標(biāo)準(zhǔn)的踐行力度，在實(shí)際上實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的立法目的，從而推動(dòng)霧霾問題的解決。

參考文獻(xiàn)：

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[2]孫鵬舉.我國(guó)霧霾污染法律治理研究[D].太原：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014：5.

[3]王春燕.霧霾天氣引發(fā)的法律思考[J].新西部：理論版，2013（10）：87.

[4]解然，楊昆，石峰.推動(dòng)我國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)“走出去”的思考與建議——以火電行業(yè)為例[J].環(huán)境保護(hù)，2017（5）.

[5]孫鵬舉.我國(guó)霧霾污染法律治理研究[D].太原：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014：23.endprint