[摘 要]我國經(jīng)濟總體發(fā)展迅猛，經(jīng)濟多樣化態(tài)勢日益突出，傳統(tǒng)財稅制度已經(jīng)在一定程度上阻礙了經(jīng)濟運行。近年來，我國在財稅制度方面進行了積極深入的改革并取得了實際成效，但改革仍存在諸多困難。通過強化頂層設(shè)計力度，制定有效的公眾參與機制，協(xié)調(diào)各方利益，科學(xué)合理地制定財稅制度，能夠有效地排除現(xiàn)實中財稅制度改革的各種阻力，真正走出困境，讓公平合理的財稅制度切實服務(wù)于我國經(jīng)濟建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]財稅制度；改革；現(xiàn)實困境；路徑選擇

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.045

1 引 言

隨著生產(chǎn)力的進一步發(fā)展，我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。但是發(fā)展到現(xiàn)階段，原來的很多生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，其中最為明顯的就是目前的財稅制度已經(jīng)對經(jīng)濟發(fā)展起到了阻礙作用，對傳統(tǒng)的財稅制度進行改革已成為亟待解決的課題。

我國已經(jīng)由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向了社會主義市場經(jīng)濟，并且政府可以較好地實現(xiàn)對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，但隨著各種類型的企業(yè)不斷涌現(xiàn)且涉及的經(jīng)濟活動愈加多樣化復(fù)雜化，要實現(xiàn)對多樣化、多種形式的經(jīng)濟進行管理確實存在一定的難度。很多新類型的企業(yè)成長迅速，其所涉及的經(jīng)濟活動也不是很明確，傳統(tǒng)的財稅制度并沒有涉及此類公司，所以無法對其進行管理和約束，這在一定程度上制約了企業(yè)的發(fā)展。對財稅制度進行改革的過程中，首先要考慮各個行業(yè)之間的協(xié)調(diào)，并且要注重行業(yè)之間的公平性。我們應(yīng)對制度改革過程中可能面臨的困境進行深入全面的分析，找到一條妥善合理的解決之路。

2 財稅制度改革的現(xiàn)實困境

2.1 財稅制度的設(shè)計思維亟待更新

任何一個制度的變革都須由新理念指引。我國經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段，原來的財稅制度尤其是稅收制度已經(jīng)無法滿足需求，迫切需要進行實質(zhì)性變革。但從現(xiàn)狀來看，我國稅制設(shè)計理念落后，已有的改革都是在舊的框架下進行的，這主要引發(fā)了兩個問題：一是在征收角度上，傳統(tǒng)的設(shè)計理念是假定納稅人有罪，稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法內(nèi)容主要是打擊偷逃稅，征收環(huán)節(jié)的稅企矛盾一般采取對抗性方式解決。二是政府基本憑主觀意志來確定將來的征稅總量。但是我國經(jīng)濟的發(fā)展迅速，有些階段存在冷熱不均或地區(qū)失衡現(xiàn)象，這種主觀臆斷稅基的做法對征稅的客觀性有極大損害，直接影響到稅收征收的剛性，不利于經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

2.2 稅收相關(guān)立法級別相對較低，新制度構(gòu)建不易

全國人大授權(quán)國務(wù)院制定暫行規(guī)定或者條例再頒布實施的做法，在實施之初就沒有對暫行條例何時上升為法律做過任何時間限制，在授權(quán)立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也沒有任何的檢查和監(jiān)督機制。這一授權(quán)制度一直沿用30年至今，屬于典型的“全部授權(quán)”，這在當(dāng)今世界各國基本實行“完全不授權(quán)”模式背景下極為罕見。這一制度使得我國的稅收立法嚴重滯后。其導(dǎo)致的一個直接的結(jié)果就是許多稅種開征幾十年了，卻仍停留在國務(wù)院的“條例”上，稅收法律框架遠未形成。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則，影響著稅法的效力。一套先進的財稅制度建立的過程中要考慮到相關(guān)立法，并且要明確制度所涉及的各主體，由于財稅制度本身的原因如稅收和費用的種類非常多，而其立法的級別相對較低，與之相關(guān)的文件實行時間長，涉及面廣，使得構(gòu)建新的、合理的、公平的現(xiàn)代稅收制度存在很大的難度；稅收立法的滯后同時導(dǎo)致地方政府沒有從中央獲得充分的財政賦權(quán)，而事權(quán)在層層下壓，使得地方政府財權(quán)和事權(quán)倒掛，地方財力捉襟見肘，不利于地方經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。

2.3 現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不合理，對企業(yè)再投資、擴大貿(mào)易范圍等的束縛太大

表現(xiàn)在：第一，稅種組合不合理，又分為稅收種類不足、覆蓋不全面，以及主體稅種的結(jié)構(gòu)不合理。我國在保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅設(shè)計得較少，并且與提供公共服務(wù)相關(guān)的稅種也比較缺乏，如社保稅（現(xiàn)有的社保費在剛性上還不足以稱為稅）、教育稅均沒有，一些調(diào)節(jié)功能較強的稅種也尚未納入稅種體制；我國雖然名義上是雙主體稅制，然而現(xiàn)實中的雙主體稅制結(jié)構(gòu)卻并未形成，稅制仍是以流轉(zhuǎn)稅為主，稅收總額中流轉(zhuǎn)稅占據(jù)了相當(dāng)大比例。這種情況持續(xù)下去，將對收入的再分配及企業(yè)再生產(chǎn)的積極性造成嚴重影響；第二，各稅種在稅收制度中地位的不平等。從國家財政部公開的數(shù)據(jù)看出，直接稅所占的比重比較?。ㄘ敭a(chǎn)稅、個人所得稅等直接稅種在稅收收入總量中所占的比例不到20%），而間接稅的比重較大（增值稅、消費稅等間接稅的收入總量占總稅收收入的60%以上），比例嚴重不協(xié)調(diào)。稅收負擔(dān)是制約企業(yè)發(fā)展的重要因素，如果間接稅征收的比例過大，將使得企業(yè)的稅負過重，利潤降低，在一定程度上消耗企業(yè)的活力。

2.4 公眾參與改革的機制薄弱

公眾參與改革程度較低可能造成新制度確立之后公眾對于財稅制度的認可度低下。在財稅制度制定的過程中，不可避免地要涉及公眾的利益，需要公眾的參與，但是事實上現(xiàn)行機制并未過多考慮公眾的參與權(quán)，在改革的過程很少有公眾能夠參與或參與程度較淺，很難制定出一個能夠讓公眾滿意的新制度。公眾參與行政立法并與立法機關(guān)進行充分交流溝通、表達自己的真實立法意愿，不僅能夠提高行政立法的科學(xué)性與可行性，而且能夠提高行政立法的可接受性，使公眾自覺遵守和信賴由其參與所立之法。公眾參與行政法律法規(guī)的創(chuàng)制過程也是對行政法律法規(guī)的理解和認知過程，這一過程有利于增強公眾的主體意識、權(quán)利意識和法律意識，促進公眾對行政法律法規(guī)的遵守。

2.5 利益沖突劇烈

由于改革不僅僅涉及企業(yè)，更深刻和廣泛地涉及了民眾的切身利益，在改革的過程中幾乎各個主體都想使新制度對自己的團體、階層有利，很多的意見和建議都是在維護自身利益的基礎(chǔ)上做出的，所以要在改革過程中協(xié)調(diào)好各方利益，如何采取方式、采取何種方式來對企業(yè)與企業(yè)、人與人之間的利益進行協(xié)調(diào)是最大也是最根本的考慮。通過采取各種有效的機制和方式方法，形成合理的制度化的解決機制，協(xié)調(diào)改革中出現(xiàn)的各種利益矛盾與沖突，穩(wěn)定經(jīng)濟秩序，在尊重利益差異存在的前提下，形成相對和諧的利益關(guān)系格局，從而實現(xiàn)財稅制度的有效發(fā)展與經(jīng)濟運行的和諧穩(wěn)定。endprint

3 突破現(xiàn)實困境的路徑選擇

3.1 更新稅制設(shè)計的理念

首先，基于構(gòu)建新型和諧的征納關(guān)系的目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)稅制設(shè)計思維的不良定式，逐步從“管理”轉(zhuǎn)換為“服務(wù)”，充分踐行服務(wù)理念，提高納稅人滿意度。其次，從“任務(wù)至上”轉(zhuǎn)換為“稅收法定”，改變傳統(tǒng)的以往年基數(shù)為依據(jù)確定增長率的做法，不能讓稅收的增收依附于主觀意識形態(tài)，而是轉(zhuǎn)換思維，弱化任務(wù)意識，樹立稅收設(shè)計的法定思維，從實際的經(jīng)濟活動總量出發(fā)進行合理的增稅，這有利于完善稅收制度，促進國家經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

3.2 強化頂層設(shè)計力度，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式

新的財稅制度改革重點應(yīng)聚焦于法律法規(guī)與經(jīng)濟環(huán)境的實時互動和改善，建立適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的科學(xué)的財政體制和稅收制度，有效的財政支付手段，對地方債務(wù)進行有效監(jiān)管，通過一系列綜合的考量，達到最優(yōu)頂層設(shè)計。我國應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，轉(zhuǎn)變“全部授權(quán)”模式，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式。當(dāng)前應(yīng)修訂稅收立法授權(quán)，同時加快“稅收條例”上升為全國人大法律的進程，逐步將全部現(xiàn)有的稅收條例上升為法律。通過上述修訂，一則可以落實稅收法定原則、貫徹依法治國方略，意味著全國人大收回了新稅種的稅收立法權(quán)。二則將“主法”的制定權(quán)交由全國人大，將“實施細則”的制定授予國務(wù)院，一方面可以逐步實現(xiàn)稅收立法由“全部授權(quán)”向“部分授權(quán)”轉(zhuǎn)型；另一方面可以使國務(wù)院在稅收立法上保持一定的靈活性。頂層設(shè)計對于財稅制度的改革具有重要的現(xiàn)實意義，如果頂層設(shè)計周全，那么實施起來相應(yīng)會減少很多阻力。所以首要的是高屋建瓴，精密設(shè)計整個財稅制度框架，廣泛聽取各主體意見，使新制度能夠順利過渡實施。

3.3 建立健全稅收制度，構(gòu)建公平合理的稅負結(jié)構(gòu)

我國應(yīng)當(dāng)建立健全稅負結(jié)構(gòu)公平合理、有利于社會科學(xué)發(fā)展的稅收制度。其一，為了確定合理的宏觀稅負水平，應(yīng)當(dāng)進一步減輕納稅人稅外負擔(dān)，強化政府性收入的規(guī)范性，逐步取消體制外收入，在完善預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步提升宏觀稅負水平；其二，提高國家稅收收入中直接稅的比例，使其與發(fā)展中國家的平均水平相接近，推動以直接稅為重逐步向以間接稅和直接稅并重的稅收體系和稅收結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，并對間接稅和直接稅進行優(yōu)化配置；其三，完善各級政府的主體稅種。適當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗，逐步新增稅基穩(wěn)定的財產(chǎn)稅稅種、征收面廣的行為稅稅種等并將其納入基層政府的主體稅種。行為稅如娛樂稅等也可成為地方稅種的選擇。這些稅種通常稅源分散、稅基較小，但是具有地方特色。輔助稅種的設(shè)置是地方稅制體系不可缺少的一部分，既補充了地方財力，也使地方稅體系調(diào)控功能的發(fā)揮更加靈活。通過考慮分析各稅種的特征、稅源的數(shù)量與分布、收入的規(guī)模、稅收的經(jīng)濟社會效應(yīng)以及各地區(qū)社會經(jīng)濟具體發(fā)展?fàn)顩r等多種因素，地方政府可形成自己的主體稅種和輔助稅種，為其職能的履行提供穩(wěn)定的收入來源，并通過法律形式固定下來。

3.4 制定有效的公眾參與機制

在我國進行財稅制度改革，要從根本上順應(yīng)社會和經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的實際來把握和修正財稅制度改革的方向，建立和完善公眾參與制度改革的相關(guān)政策和機制，促成公眾參與改革常態(tài)化、制度化。公眾參與的有效性體現(xiàn)在法規(guī)立項、起草、審查、決定與公布、備案審查等程序環(huán)節(jié)中社會公眾都能依據(jù)具體參與制度、通過一定方式和途徑參與其中。通過在立法具體環(huán)節(jié)中的參與來發(fā)揮積極作用并產(chǎn)生實際影響，切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。立法過程中社會公眾能否有效參與其中，對提高立法質(zhì)量是富有意義和價值的一個關(guān)鍵因素。具體步驟：第一，提高參與水平，提升參與能力，鼓勵理性參與。公眾如能持續(xù)參與立法過程，將對立法進程產(chǎn)生較大影響，使參與行為產(chǎn)生實際影響和效果；第二，完善公眾參與制度，依法保障公眾的立法參與權(quán)利，對行政立法機關(guān)擬制訂的相關(guān)法規(guī)規(guī)章等有質(zhì)疑權(quán)，確保民意表達的真實性和參與途徑的通暢，不搞虛假的表面繁榮；第三，完善公眾參與立法的程序和機制，保障公眾立法參與真實有效。在財稅制度改革過程中切實實行立法聽證制度，保證公民和利益團體平等地參與到立法進程中來，通過對涉及自身利益的立法問題進行充分的利益博弈，利益各方尤其是利益沖突各方的利益都可以得到表達，在一定程度上增強公民民主意識，促進立法民主化與科學(xué)化，提高立法質(zhì)量，增強立法成果的可接受程度；第四，特別注重發(fā)揮利益團體的立法參與作用，提升公眾有組織地參與立法的水平，有利于調(diào)動各種社會因素參與立法活動，增強立法的民主性、科學(xué)性和立法成果的社會可接受程度。

3.5 協(xié)調(diào)各方利益，建立健全分級分權(quán)財政體制、高效的財政管理體制、合理搭配轉(zhuǎn)移支付體系

在健全的分級分權(quán)財政體制下，各級政府的事權(quán)及支出責(zé)任能夠明確劃分，并對收入權(quán)利和能力進行合理劃分，合理地減少地方政府的財政壓力；完善財政管理體制，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：逐步完成國地稅機構(gòu)的合并，實現(xiàn)稅收征管機構(gòu)一體化；建立以省、市為基礎(chǔ)對縣級財政進行管理的新型體制（目前已出現(xiàn)省直管縣模式）；對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制進行改革；應(yīng)建立地方公共債務(wù)管理制度，借此來對縣鄉(xiāng)政府的歷史遺留債務(wù)問題加以解決。

在考慮整體利益的基礎(chǔ)上來協(xié)調(diào)各方面的利益，財稅制度的改革會在很大程度上解放被生產(chǎn)關(guān)系束縛的生產(chǎn)力，促進我國經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，使得社會主義市場經(jīng)濟更顯生機與活力。

4 結(jié) 論

通過財稅制度的改革，對于我國各個行業(yè)的利益分配進行調(diào)整，將在很大程度上規(guī)范企業(yè)的經(jīng)濟行為，排除現(xiàn)實中財稅制度改革的各種阻力，真正走出困境，實現(xiàn)對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的目的，對于保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。

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[作者簡介]曹利，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：財政、稅收。endprint