賀新元

(中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院,北京100732)

一、引言

建國后，在構(gòu)建社會主義多民族現(xiàn)代國家進(jìn)程中，對少數(shù)民族和民族地區(qū)的治理與促進(jìn)其現(xiàn)代化，屬于國家最高利益，也是全國人民的共同訴求。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)視角分析，我們黨自建國以來就對少數(shù)民族和民族地區(qū)形成一個制度與價值取向上的頂層設(shè)計，即通過民族區(qū)域自治制度，保證各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗與共同繁榮發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)各民族的真正平等和中華民族偉大復(fù)興中國夢。

民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而西藏治理工作無疑是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要有機(jī)構(gòu)成部分。西藏基于區(qū)情的特殊性，在治理方略上自然表現(xiàn)出西藏特點(diǎn)。中央與西藏地方立足于西藏特殊區(qū)情，逐漸發(fā)展出一條具有中國特色、西藏特點(diǎn)的治藏方略，并不斷將其成熟化。2015年8月24日至25日，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上全面系統(tǒng)地提出并闡述了新時代黨中央的治藏方略。他說：“在60多年的實(shí)踐過程中，我們形成了黨的治藏方略，這就是：必須堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義制度，堅持民族區(qū)域自治制度；必須堅持“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，堅持“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”的重要原則；必須牢牢把握西藏社會的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅持對達(dá)賴集團(tuán)斗爭的方針政策不動搖；必須全面正確貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，不斷增進(jìn)各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同；必須把中央關(guān)心、全國支援同西藏各族干部群眾艱苦奮斗緊密結(jié)合起來，在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局中做好西藏工作；必須加強(qiáng)各級黨組織和干部人才隊伍建設(shè)，鞏固黨在西藏的執(zhí)政基礎(chǔ)”[1]。這是對中國共產(chǎn)黨人治藏興藏思想的歷史繼承和在新時代的發(fā)展創(chuàng)新。

從中可以看出，治藏方略重點(diǎn)突出穩(wěn)定、發(fā)展與安全在政策上的“三位一體”價值取向。事實(shí)上，要把這一價值取向變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，離不開具體抓手。通觀西藏改革開放40年，強(qiáng)基惠民不失為一個重要的抓手，因?yàn)樗腰h的領(lǐng)導(dǎo)、黨的宗旨與黨和西藏各族人民群眾保持血肉聯(lián)系的群眾路線高度統(tǒng)一起來了。西藏改革開放以來，雖出現(xiàn)過如20世紀(jì)80年代中后期的騷亂和2008年的“3·14”打砸搶燒暴力事件，但始終沒有動搖過黨在西藏的強(qiáng)基惠民工作，反而以一種“歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償”的方式推進(jìn)著。正是我們黨在西藏始終以強(qiáng)基惠民為工作抓手，落實(shí)著中央治藏思想的價值取向，西藏才會長足發(fā)展、持續(xù)健康發(fā)展和長治久安?？梢赃@樣認(rèn)為，追求穩(wěn)定、發(fā)展與安全的“三位一體”價值取向與以強(qiáng)基惠民為具體工作抓手貫穿西藏改革開放40年。

二、穩(wěn)定、發(fā)展與安全“三位一體”的治藏 價值取向，貫穿西藏改革開放全過程

自和平解放以來，穩(wěn)定、發(fā)展與安全因西藏所處的特殊的區(qū)內(nèi)環(huán)境與國際環(huán)境以及地緣戰(zhàn)略價值，而成為我國民族工作和政策的“三位一體”價值取向，是中央治理西藏的“三位一體”價值取向。改革開放以來，我們黨的主要領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全的重要性。江澤民同志在第三、四次中央西藏工作座談會上提出“西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及全國的安全”[注]參見《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第390頁?！拔鞑氐陌l(fā)展穩(wěn)定和安全，事關(guān)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，事關(guān)祖國統(tǒng)一和安全，也事關(guān)我們的國家形象和國際斗爭”[注]參見央視網(wǎng)《歷次西藏工作座談會》，http://tibet.cctv.com/20090108/108277_3.shtml.。胡錦濤同志提出旨在推進(jìn)西藏跨越式發(fā)展和長治久安的“一個中心、兩件大事、四個確保”的西藏工作指導(dǎo)思想，并在中央第五次西藏工作座談會上將西藏定位為“重要的國家安全屏障”。2011年7月時任國家副主席的習(xí)近平同志在參加西藏和平解放60周年慶典活動時，明確提出“五個堅定不移”的要求(即堅定不移地用中央第五次西藏工作座談會精神統(tǒng)一思想和行動；堅定不移地推進(jìn)西藏的跨越式發(fā)展；堅定不移地保障和改善西藏各族人民的生活；堅定不移地維護(hù)西藏的社會穩(wěn)定；堅定不移地抓好黨的建設(shè))。2013年3月9日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”。同年4月份俞正聲同志在中央西藏工作協(xié)調(diào)小組會議上強(qiáng)調(diào)“依法治藏、長期建藏、爭取人心、加強(qiáng)基層”。2015年8月習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出“六個必須”的治藏方略。所有這些無不都是從國家戰(zhàn)略眼光來思考西藏的穩(wěn)定、發(fā)展與安全問題。

解決西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全三大基本問題所形成的政策組合和政策能力是一個有機(jī)系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的構(gòu)成就是西藏治理體系和治理能力。這一體系和能力具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。系統(tǒng)性，是指圍繞西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全的“三位一體”治理目標(biāo)，從中央層面的頂層設(shè)計到西藏地方的基層實(shí)踐所形成的一種系統(tǒng)化；整體性，是指立足于黨和國家的全局大局，服務(wù)于“三位一體”治理目標(biāo)，在改革開放中使國家利益與西藏地方利益保持高度一致，使西藏各民族人民群眾共享改革開放的偉大成就；協(xié)同性，是指黨和國家相關(guān)部門、各兄弟省市與西藏自治區(qū)共同形成密切的協(xié)同工作機(jī)制，通過中央關(guān)心、全國支援的援藏工作機(jī)制，把西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全納入到國家各方面工作、社會各個領(lǐng)域，并使它們形成一種共治合力。

西藏治理體系和治理能力是在服務(wù)于穩(wěn)定、發(fā)展與安全這“三位一體”的價值取向或治理目標(biāo)過程中逐步構(gòu)建與提升的。改革開放以來，西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全的“三位一體”價值取向或治理目標(biāo)在治藏方略的完善或治理體系和能力的不斷提高下，至少保證了使一個價值取向或治理目標(biāo)變得更好，同時另外的價值取向或治理目標(biāo)沒有因此而變得更壞更糟；即便在20世紀(jì)80年代中后期的拉薩騷亂和2008年的“3·14”打砸搶燒暴力事件中也并沒有使三個價值取向或治理目標(biāo)同時變壞變糟。

中央第五次西藏工作座談會，對西藏存在的矛盾進(jìn)行了準(zhǔn)確定位，區(qū)分為人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的社會主要矛盾和各族人民同以達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾。這一準(zhǔn)確定位成為當(dāng)時西藏推進(jìn)跨越式發(fā)展和長治久安的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。自然，西藏治理著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)的穩(wěn)定、發(fā)展與安全就轉(zhuǎn)換成為了另一種表達(dá)方式——跨越式發(fā)展與長治久安。進(jìn)入新時代，西藏的社會主要矛盾與全國一樣發(fā)生了歷史性變革，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但特殊矛盾仍然沒有變，西藏由跨越式發(fā)展向長足發(fā)展轉(zhuǎn)變。長足發(fā)展與長治久安的成為新時代西藏的主題，長足發(fā)展最終要落實(shí)到改善民生、惠及百姓，落實(shí)到增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，落實(shí)到凝聚人心。發(fā)展離不開穩(wěn)定，穩(wěn)定當(dāng)然離不開基層；西藏86%左右人口分布于基層，沒有基層的穩(wěn)定，就很難說有整個西藏的穩(wěn)定和發(fā)展。俗話說：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。

三、強(qiáng)基惠民工作是中央在改革開放過程中 治理西藏的一個重要的具體抓手

通過民族區(qū)域自治制度，保證各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗與共同繁榮發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)各民族的真正平等和中華民族偉大復(fù)興中國夢，是我們黨自建國以來對包括西藏等五大自治區(qū)在內(nèi)的少數(shù)民族和民族地區(qū)，在制度與價值取向上的一種最高的頂層設(shè)計。針對西藏這一邊疆民族地區(qū)的治理，同樣要有一種頂層設(shè)計。當(dāng)然，這種頂層設(shè)計不是來自憑空拍腦袋，而是要以西藏地方實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)作支撐，否則，頂層設(shè)計無異于空中樓閣。圍繞著穩(wěn)定、發(fā)展與安全“三位一體”價值取向而逐步形成且日漸清晰的治藏方略，是在不斷總結(jié)長期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上升華提煉，進(jìn)而不斷完善的，同時它又為西藏繼續(xù)創(chuàng)造條件去探索新的實(shí)踐形式提供了理論上的指導(dǎo)。

(一)中央治藏方略在改革開放中逐步形成

西藏因歷史原因所形成的經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)育程度低，所處的自然地理環(huán)境惡劣且地廣人稀(1/8國土面積上只有300余萬人口)，是影響國家安全極其重要的地緣戰(zhàn)略因素。同時，西藏存在的主要矛盾和特殊矛盾都從客觀上要求西藏需要有更多的自上至下的理論指導(dǎo)和政策供給，且要立足于西藏區(qū)情，并充分體現(xiàn)西藏和國家利益相一致的長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性和全局性。

和平解放以來特別是改革開放以來，西藏的穩(wěn)定、發(fā)展與安全都傾注了歷屆中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的心血，毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤和習(xí)近平根據(jù)不同歷史時期的不同歷史任務(wù)都作出了一系列重要指示[注]比如，毛澤東提出的“經(jīng)營西藏”“慎重移進(jìn)”“在西藏考慮一切問題都要注意民族、宗教這兩個因素”；鄧小平提出的“關(guān)鍵是看怎樣對西藏人民有利，怎樣才能使西藏很快發(fā)展起來，在中國四個現(xiàn)代化建設(shè)中走進(jìn)前列”；江澤民提出的“三個涉及”(西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及全國的安全)、“兩個絕不能”(絕不能讓西藏從祖國分裂出去，也絕不能讓西藏長期落后下去)、“四個事關(guān)”(西藏的發(fā)展、穩(wěn)定和安全事關(guān)西部大開發(fā)戰(zhàn)略和實(shí)施，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，事關(guān)祖國統(tǒng)一和國家安全，事關(guān)國家形象和國際斗爭)；胡錦濤提出的“新四個事關(guān)”(西藏工作事關(guān)全面建設(shè)小康社會全局，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)生存發(fā)展，事關(guān)國家安全和領(lǐng)土完整，事關(guān)我國國家形象和國際環(huán)境)、“兩個屏障”(把西藏建成國家安全屏障、國家生態(tài)安全屏障)、“四個重要地”(把西藏建成重要的戰(zhàn)略資源儲備地、重要的高原特色農(nóng)產(chǎn)品基地、重要的中華民族特色文化保護(hù)地、重要的世界旅游目的地)，以及提出的西藏要走出一條中國特色、西藏特點(diǎn)的發(fā)展路子。。在這些指示指導(dǎo)下，中央針對西藏出臺了一系列集中反映中國共產(chǎn)黨的治藏興藏思想，又有別于其他民族地區(qū)的旨在穩(wěn)定、發(fā)展與安全的政策與措施。這些指示、治藏興藏思想與政策措施，共同構(gòu)成了中央在不同歷史時期解決不同歷史任務(wù)的治藏方略。

早在1955年底，毛澤東同志就明確指出：“西藏不能和新疆、內(nèi)蒙相比，那是一個很特殊的地方，要用特殊的辦法解決。”[2]87“用特殊的辦法解決”西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全的思路，貫穿于歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治藏方略。用什么樣的具體的特殊辦法？不同的歷史時期表現(xiàn)出不同的內(nèi)容。在改革開放過程中形成的“援藏工作機(jī)制”，就是一種“特殊辦法”，同時又是中央治理西藏機(jī)制上的一種頂層設(shè)計。“援藏工作機(jī)制”，作為一種治理西藏機(jī)制的頂層設(shè)計，是經(jīng)過幾代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的思考與西藏地方實(shí)踐共同努力形成的，表現(xiàn)出中央對民族邊疆地區(qū)的政策連續(xù)性與政策價值取向。

黨的十八大之后，中國特色社會主義發(fā)展到新的歷史階段，進(jìn)入一個新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，西藏社會主要矛盾也相應(yīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，但是各族人民同以達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾沒有改變。如何在新時代下，立足西藏區(qū)情新變化，扎實(shí)有力地推進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、堅持不懈地保障和改善民生、堅定不移地鞏固和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)、毫不動搖地做好長治久安的基礎(chǔ)工作，把西藏建設(shè)成為重要的國家安全屏障，為國家爭取重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，為實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)創(chuàng)造條件，擺在了以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體面前。習(xí)近平總書記關(guān)于“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述和“六個必須”的治藏方略，是在深刻總結(jié)改革開放30多年治理西藏經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政、穩(wěn)邊興藏方略的新概括、新發(fā)展，是全面深化改革新時期推進(jìn)西藏治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一種方略與理念上的頂層設(shè)計。頂層設(shè)計，在于使地方在明白“是什么”的基礎(chǔ)上，知道該“做什么”和該“怎么做”?！爸螄刂芜?、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，使西藏地方明白了新時代西藏治理的核心“是什么”，明白了藏、邊、國和治、穩(wěn)、興的關(guān)系。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央治藏方略特別是其中的“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”的重要原則，告訴西藏地方應(yīng)該如何使黨的治藏方略落地，實(shí)際上是在治藏、穩(wěn)藏、興藏上指導(dǎo)西藏如何操作。

(二)強(qiáng)基惠民工作，是西藏在改革開放過程中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、發(fā)展與安全價值取向的具體抓手

任何領(lǐng)域的頂層設(shè)計，都必須是在“中央、地方、社會”這樣一個政治構(gòu)架內(nèi)發(fā)生，方能顯得科學(xué)有效。頂層設(shè)計，如果沒有地方政府和社會的參與，既不科學(xué)，也很難實(shí)施。頂層設(shè)計的治藏方略還在于西藏地方黨委政府的執(zhí)行力。執(zhí)行是對方略的具體化。具體化必須有一個很好的抓手，抓手的形成不是一蹴而就的，而是“摸著石頭過河”長期探索的結(jié)果。對治藏方略的執(zhí)行到位，除了西藏地方黨委政府努力外，還應(yīng)該關(guān)注與調(diào)動整個國家和社會的參與度。沒有國家和社會的積極有效參與，治藏方略就會脫離現(xiàn)實(shí)，不是實(shí)施不下去，就是增加執(zhí)政成本，方略的政策價值取向(穩(wěn)定、發(fā)展與安全)也將無法得到保證，長足發(fā)展與長治久安就會成為一句空話。整個國家和社會如何有效參與，涉及到黨和政府的治理能力問題。

強(qiáng)基惠民工作，就是西藏地方在明白中央治藏方略“是什么”的基礎(chǔ)上，搞清楚了“做什么”和“怎么做”。通過“做什么”和“怎么做”，把“中央”“西藏地方”“整個國家和西藏社會”三者有機(jī)統(tǒng)一起來。強(qiáng)基惠民工作，應(yīng)該說是抓住了西藏治藏中穩(wěn)定、發(fā)展與安全“三位一體”價值取向的牛鼻子，起著綱舉目張的作用。

從歷史看，黨在西藏的全部工作，始終沒有脫離過強(qiáng)基惠民工作。強(qiáng)基惠民工作，不僅是踐行黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的最有效途徑，而且是黨在西藏取得政權(quán)并穩(wěn)藏建藏興藏的重要法寶。改革開放前，黨在西藏的強(qiáng)基惠民工作主要側(cè)重于建基和為民上；改革開放后，則主要側(cè)重于穩(wěn)基、強(qiáng)基和惠民、富民上。不管時代怎么變革，黨在西藏的不同歷史階段的任務(wù)如何變化，強(qiáng)基惠民的意愿始終沒有變。

改革開放40年來，黨在西藏不同時期開展著不同形式的強(qiáng)基惠民工作，特別是2011年“強(qiáng)基惠民”活動實(shí)施以來，黨在西藏的強(qiáng)基惠民工作中取得驚人的成就，“一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)良好、人民幸福安康的新西藏日益呈現(xiàn)在世人面前。”[3]比如，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，一方面，黨在西藏的基層組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力、組織力在不斷提升，同時人民生產(chǎn)生活水平在直線上升；另一方面，西藏同內(nèi)地一樣，基層組織建設(shè)遭遇一定程度上的冷遇，出現(xiàn)一些“軟、松、散、弱”現(xiàn)象；群眾收入水平縱向比較在提高，橫向相比卻呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。特別是2008年“3·14”打砸搶燒暴力事件把基層組織存在的諸多問題暴露出來后，歷屆自治區(qū)黨委一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層組織建設(shè)。2010年開始在全區(qū)開展創(chuàng)先爭優(yōu)、加強(qiáng)基層建設(shè)年活動，區(qū)地縣三級選派12500名黨員、干部進(jìn)駐1514個村，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾“同吃、同住、同勞動”[4]。2011年8月，自治區(qū)黨委正式提出開展“創(chuàng)先爭優(yōu)強(qiáng)基層惠民生”活動，黨的十八大召開后，又把黨的群眾路線教育實(shí)踐活動、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育寓于其中。2011年10月開始，西藏從區(qū)、地(市)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及駐藏中直單位選派近7萬名干部組成5000多個工作隊，進(jìn)駐全區(qū)所有行政村(居委會)(共計5463個)，連續(xù)3年深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生活動?；顒訃@“建強(qiáng)基層組織、做好維穩(wěn)工作、幫助群眾致富、進(jìn)行感黨恩教育、為群眾辦實(shí)事解難事”等五項具體又基本的任務(wù)，把中央治藏方略及相關(guān)政策從宏觀戰(zhàn)略層面落實(shí)到西藏地方這一具體的微觀層面，以構(gòu)建起促進(jìn)西藏長足發(fā)展和長治久安的長效機(jī)制。截至2014年10月底，全區(qū)三批駐村工作隊共幫助村(居)黨組織培養(yǎng)入黨積極分子18.62萬名，發(fā)展新黨員5.51萬名；協(xié)助村級組織建立健全村規(guī)民約、村務(wù)黨務(wù)公開、村(居)“兩委”班子成員基本職責(zé)、“三會一課”、黨風(fēng)廉政建設(shè)等規(guī)章制度26.91萬余條；幫助所駐村(居)理清發(fā)展思路、找準(zhǔn)發(fā)展路子8.04萬個，制定、完善、實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃4.85萬項；落實(shí)了43138個項目，落實(shí)資金55.64億元；開展實(shí)用技能培訓(xùn)14.16萬人次，組織勞務(wù)輸出126.72萬人次，增加現(xiàn)金收入15.09億元；發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體、建立合作經(jīng)濟(jì)組織13.88萬個；全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入由活動開展前的5022元提高為7743元，增加了2721元，增幅為54.18%，年均增長15.53%[注]數(shù)據(jù)來源于自治區(qū)創(chuàng)先爭優(yōu)強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《全區(qū)創(chuàng)先爭優(yōu)強(qiáng)基惠民駐村工作情況匯報》(2014年6月23日)和西藏自治區(qū)強(qiáng)基惠民活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室課題組：《西藏強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生駐村工作長效機(jī)制研究》(2014年12月)。。為鞏固活動成就和提高活動質(zhì)量，2015年、2016年、2017年、2018年分別派出第四批、第五批、第六批、第七批駐村干部，結(jié)合中央提出的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策，分赴120萬平方公里青藏高原上的所有村居，有針對性地展開活動。目前，強(qiáng)基惠民活動已經(jīng)成為黨在西藏的常態(tài)化工作，強(qiáng)基惠民工作在常態(tài)化中越來越科學(xué)化、機(jī)制化、法治化。

40年前與40年后具體數(shù)字的對比，客觀地證明黨在西藏強(qiáng)基惠民工作的巨大成就。2017年，“全區(qū)現(xiàn)有黨員36.4萬名，是1978年的60多倍?！盵5]“全區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1310.63億元，比1978年增長48.3倍，年均增速10.8%，高于全國1.3個百分點(diǎn)；人均GDP達(dá)到39259元，比1978年增長103.7倍，年均增速8.7%；地方財政收入由1978年的負(fù)0.16億元提高到259.11億元。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)在調(diào)整中均得到長足發(fā)展，西藏成為世界旅游目的地，2017年接待游客2561.4萬人次。2017年，城鄉(xiāng)居民人均收入分別達(dá)到30671元和10330元，比1978年分別增長53倍和59倍。城鄉(xiāng)居民擁有的財富顯著增加，城鄉(xiāng)儲蓄存款余額880億元，比1978年增長2667倍。消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化，居民消費(fèi)能力顯著增強(qiáng)，社會消費(fèi)品零售總額提高到523.3億元，比1978年增長213.6倍、年均增速15.2%。住房條件得到根本改善，城鄉(xiāng)居民平均每人自有住房面積分別達(dá)到28.6平方米和33.9平方米。就業(yè)格局發(fā)生根本變化，農(nóng)村勞動力加快向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)勞動力比重達(dá)到62%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.7%以內(nèi)。全區(qū)人口增長到337.15萬人，人均預(yù)期壽命達(dá)到68.2歲?！盵6]

回看改革開放40年黨在西藏的強(qiáng)基惠民工作，特別是2011年開始的“強(qiáng)基惠民”活動這一重大戰(zhàn)略舉措的實(shí)踐和成績，我們可以對此作一較為理性和客觀的總結(jié)。“強(qiáng)基惠民”活動，突破在西藏，指導(dǎo)在中央，是西藏地方在具體治理過程中對黨的治藏方略的具體落實(shí)，同時也是對西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)的結(jié)果，以及對以往強(qiáng)基惠民工作的進(jìn)一步強(qiáng)化；“強(qiáng)基惠民”活動，是推進(jìn)西藏治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要探索，是密切黨群干群關(guān)系、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)的生動實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的重要戰(zhàn)略舉措；“強(qiáng)基惠民”活動，是中央頂層設(shè)計與地方具體做法的有機(jī)結(jié)合，注重“由地方經(jīng)驗(yàn)”和“靠頂層設(shè)計”的結(jié)合。最重要的是，“強(qiáng)基惠民”活動，是國家全局性戰(zhàn)略與西藏地域性策略的有機(jī)結(jié)合。習(xí)近平總書記關(guān)于“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”的重要論述和“六個必須”的治藏方略，完全是從國家最高利益上對西藏及四省藏區(qū)治理進(jìn)行的一種戰(zhàn)略思考，把西藏及相鄰藏區(qū)一起放在國家整個邊疆治理的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行整體思考。這是黨的治藏方略的新理念、新發(fā)展。具有全局性、長期性、前瞻性和指導(dǎo)性戰(zhàn)略思想的落實(shí)，必須有圍繞戰(zhàn)略思想、地區(qū)環(huán)境而定的有效的具體政策方法，這些政策方法就是策略，就是戰(zhàn)術(shù)，是對戰(zhàn)略思想的特殊體現(xiàn)?！皬?qiáng)基惠民”活動，就是在實(shí)踐中自下而上以西藏特點(diǎn)去落實(shí)和進(jìn)一步完善黨的治邊治藏方略，以實(shí)現(xiàn)西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全的價值取向的地域性策略或戰(zhàn)術(shù)。

四、強(qiáng)基惠民：西藏“穩(wěn)定、發(fā)展與安全”的“固本之舉”和“長久之策”

穩(wěn)定、發(fā)展與安全是西藏治理體系中的三個核心的基本問題。畢其功于一役，一勞永逸地解決這三個問題，不可能也不現(xiàn)實(shí)。必須要找到一種“長久之策”和“固本之舉”?！伴L久”與“固本”的永久動力源來自群眾與基層，來自黨為人民服務(wù)的宗旨及黨群干群之間的血肉聯(lián)系。動力源的維護(hù)需要黨員、干部和基層組織，動力源的持續(xù)需要搞好民生。因此，不管是從理論上分析，還是從改革開放40年的實(shí)踐中判斷，強(qiáng)基惠民工作無疑就是西藏“穩(wěn)定、發(fā)展與安全”的“長久之策”和“固本之舉”。

(一)強(qiáng)基惠民工作對于西藏“穩(wěn)定、發(fā)展、安全”的重要性

西藏86%以上的人口在農(nóng)牧區(qū)。沒有農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展，就沒有全區(qū)的發(fā)展；沒有農(nóng)牧區(qū)的小康，就沒有全區(qū)的小康；沒有農(nóng)牧區(qū)的穩(wěn)定，就沒有全區(qū)的穩(wěn)定。西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全的基礎(chǔ)在農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民。進(jìn)入新時代，要繼續(xù)做好強(qiáng)基惠民工作，這是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想關(guān)于治藏方略的實(shí)際行動。

1.強(qiáng)基礎(chǔ)，就是建好建強(qiáng)基層組織，夯實(shí)保障西藏持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的組織基礎(chǔ)。基層是整個政權(quán)的基礎(chǔ)，黨的基層組織是社會基層組織的戰(zhàn)斗堡壘，是黨聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。作為黨的工作的神經(jīng)末梢，基層黨組織作用的大小直接決定著黨的執(zhí)政能力的強(qiáng)弱。因此，建好建強(qiáng)基層黨組織，就是在夯實(shí)執(zhí)政黨在西藏的基層政權(quán)，就是在修筑西藏穩(wěn)定與安全的銅墻鐵壁，就是在夯實(shí)保障西藏持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的組織基礎(chǔ)。

列寧說過：“黨組織愈堅強(qiáng)，黨內(nèi)的動搖性和不堅定性愈少，黨對于在它周圍的、受它領(lǐng)導(dǎo)的工人群眾的影響也就會愈加廣泛、全面、巨大和有效?！盵7]473在西藏，由于國土面積大、人口稀疏，社會控制力、動員力主要依靠基層黨組織，特別是農(nóng)牧區(qū)基層黨組織，而基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力取決于基層黨員素質(zhì)能力的高低。通過“強(qiáng)基礎(chǔ)”，可以幫助基層黨員提高自身素質(zhì)能力，進(jìn)而提升基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

西藏穩(wěn)定與發(fā)展的營造與維持，基層是一個非常重要的抓手。“非建設(shè)基層便不能形成一個下情上達(dá)有效互動的社會組織結(jié)構(gòu)，更無以建立嚴(yán)密之分工交換的經(jīng)濟(jì)體系，”[8]25、26更無從由經(jīng)濟(jì)發(fā)展而人心所向、由人心所向而社會長治久安。改革開放以來，西藏在中央關(guān)心和全國支援下，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)都取得長足進(jìn)展，但這些看得見的物質(zhì)建設(shè)有時沒能換來西藏的社會穩(wěn)定與長治久安[注]上世紀(jì)80年代末發(fā)生的一系列騷亂和2008年發(fā)生的“3·14”打砸搶燒暴力事件就是“西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能換來社會的穩(wěn)定”的最好的注腳。。如果一味地抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而西藏的基層組織沒有建設(shè)好，西藏地方政府或說西藏上層建筑就會與底層群眾形成“兩張皮”的結(jié)構(gòu)，政府的社會動員就會失去抓手、能力和可能性[8]15。經(jīng)濟(jì)力量在原則上固然可以轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣l(fā)展與穩(wěn)定的力量，可是當(dāng)中也必須要有組織與結(jié)構(gòu)作為橋梁。這必須有的“組織與結(jié)構(gòu)”就是黨的基層組織。因此，通過“強(qiáng)基礎(chǔ)”來建好建強(qiáng)黨的基層組織，穩(wěn)定西藏基層，就是在夯實(shí)西藏社會穩(wěn)定與發(fā)展的根基。黨的基層組織在西藏強(qiáng)大均衡，黨在西藏的執(zhí)政能力就會持續(xù)增長和提高，進(jìn)而就有利于西藏的穩(wěn)定與發(fā)展。

2.惠民生，就是改善群眾生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)和自我發(fā)展能力，夯實(shí)保障西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的物質(zhì)基礎(chǔ)。西藏全區(qū)實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)在基層，全面建成小康社會的重點(diǎn)難點(diǎn)在村(居)?；菝裆兴膫€必要性，一是在西藏大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)，光靠文化知識水平有限的農(nóng)牧民是不可能的，需要我們的干部尤其是技術(shù)干部下基層去指導(dǎo)幫助，甚至手把手地教，以逐步提高農(nóng)牧民自我發(fā)展能力。二是惠民生不是僅僅為民生，民生改善的影響力波及到民族團(tuán)結(jié)、黨群干群關(guān)系，乃至對國家的向心力。三是通過持續(xù)選派優(yōu)秀年輕干部下基層駐村，在幫助解決民生問題的同時，對干部進(jìn)行一線鍛煉。四是惠民生須與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧對接起來，打好扶貧攻堅戰(zhàn)是當(dāng)前惠民生的一項重要任務(wù)。

惠民生活動的開展，一方面要讓廣大干部下基層，為各族群眾辦實(shí)事、辦好事、解難事，著力解決好農(nóng)牧民的“三就”(就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué))、“兩?！?社會保障、醫(yī)療保障)、“六通”(通路、通水、通電、通信、通郵、通廣播電視)、“一安居”(農(nóng)牧民安居工程)等實(shí)際問題，幫助解決困難群眾的生產(chǎn)生活問題。另一方面要向群眾宣傳先進(jìn)的發(fā)展理念和致富的手段，引導(dǎo)各村(居委會)理清發(fā)展思路，找準(zhǔn)發(fā)展路子，完善發(fā)展規(guī)劃，謀劃建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施項目和見效較快的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)，努力實(shí)現(xiàn)戶戶有門路、人人有活干、天天有收入。

惠民生的主要目的就是讓農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)能力和自我發(fā)展能力都得到持續(xù)地改善與提高，進(jìn)而為西藏長足發(fā)展與長治久安打下良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.強(qiáng)基惠民活動，就是綜合各方力量，夯實(shí)保障西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的人心和社會基礎(chǔ)。西藏總面積達(dá)120多萬平方公里，占全國國土面積的1/8，人口只有300余萬，人口密度是每平方公里2.5人，地廣人稀，公共服務(wù)半徑大，社會管理成本高。西藏總?cè)丝谥校刈逭伎側(cè)丝诘?0%左右，其中大多數(shù)篤信藏傳佛教。西藏現(xiàn)有1700多座宗教活動場所，僧尼4.6萬多人，約占總?cè)丝诘慕?%。從人口比例上看，西藏農(nóng)牧業(yè)人口占總?cè)丝诘?6.2%，穩(wěn)定和發(fā)展的重點(diǎn)無疑應(yīng)當(dāng)在農(nóng)牧區(qū)。農(nóng)牧區(qū)是藏傳佛教影響程度最深、范圍最廣的地區(qū)，宗教的消極影響在農(nóng)牧區(qū)依然長期存在，個別地方甚至不斷出現(xiàn)宗教干預(yù)基層行政、司法、教育事務(wù)的現(xiàn)象。達(dá)賴集團(tuán)一刻沒有也不會消停對農(nóng)牧區(qū)的滲透活動，農(nóng)牧區(qū)成了達(dá)賴集團(tuán)滲透破壞活動的重災(zāi)區(qū)。

西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全，涉及到一個“人心”建設(shè)問題。強(qiáng)基惠民貌似兩個部分，即“強(qiáng)基”與“惠民”，但實(shí)際上是一個有機(jī)體，相互依托，相互促進(jìn)，互為基礎(chǔ)。作為有機(jī)統(tǒng)一體的主要表現(xiàn)形式，一是“強(qiáng)基礎(chǔ)”和“惠民生”的實(shí)施主體和受益對象是統(tǒng)一的，都是廣大黨員干部和人民群眾；二是兩者在本質(zhì)上、目的上和價值上都是統(tǒng)一的，都是為了凝聚人心、匯聚力量以共推西藏長足發(fā)展與長治久安。

強(qiáng)基不忘惠民、惠民不忘強(qiáng)基?；菝袷怯驳览?，強(qiáng)基是硬任務(wù)，強(qiáng)基和惠民兩手要配合抓，兩手都要過硬。新時代，強(qiáng)基惠民活動，需要各方面協(xié)調(diào)配合，共同構(gòu)成一個相互連接、互為補(bǔ)充、結(jié)構(gòu)緊密、功能齊全的強(qiáng)基惠民活動大系統(tǒng)，從干部、資金、項目、技術(shù)等方面在全區(qū)基層不斷地進(jìn)行大規(guī)模空間優(yōu)選重組。在這一復(fù)雜系統(tǒng)中，通過科學(xué)推進(jìn)大規(guī)?？臻g優(yōu)選重組，在發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好西藏各族人民根本利益的過程中，系統(tǒng)培育和不斷增強(qiáng)農(nóng)牧民的“五個認(rèn)同”[注]“五個認(rèn)同”是指“對偉大祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同、對中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同、對中國特色社會主義的認(rèn)同”。，以引導(dǎo)、凝聚人心與匯聚力量，化解存在的各類消極因素，激發(fā)和調(diào)動現(xiàn)有與潛在的積極因素，共同維護(hù)西藏的穩(wěn)定、發(fā)展與安全。強(qiáng)基惠民活動在“人心建設(shè)”上是一種“潤物細(xì)無聲”式的工作，非常必要且重要。

(二)強(qiáng)基惠民，是撬動并推進(jìn)西藏“穩(wěn)定、發(fā)展與安全”的永久支點(diǎn)

西藏的穩(wěn)定、發(fā)展與安全，是一個歷史的、綜合的、動態(tài)的有機(jī)整體，涉及經(jīng)濟(jì)與政治、社會與文化、民族與宗教、干部與黨的基層組織、人心所向等多重因素。因西藏社會結(jié)構(gòu)自身的特殊性與復(fù)雜性，這一有機(jī)整體的平衡與穩(wěn)定都是一定歷史條件下的相對平衡與穩(wěn)定。即便是相對的平衡與穩(wěn)定，也涉及方方面面，其中政治穩(wěn)定是核心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)，社會秩序正常是政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，人心安定是有機(jī)整體平衡與穩(wěn)定的綜合反映。決定著西藏穩(wěn)定、發(fā)展與安全這一機(jī)體的平衡與穩(wěn)定的矛盾，就是中央第五次西藏工作座談會上概括的“兩個矛盾”。西藏就是在不斷解決這“兩個矛盾”，不斷克服在改革開放中出現(xiàn)的其他各種不穩(wěn)定因素的基礎(chǔ)上，在動態(tài)中追求社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種動態(tài)平衡中實(shí)現(xiàn)的相對穩(wěn)定，是西藏長時期的發(fā)展特征。這種動態(tài)性特征，要求以動態(tài)的眼光和理念，用動態(tài)的思路和手段，在動態(tài)環(huán)境中來完善治理體系和提高治理能力，進(jìn)而促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展與長治久安。

西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展主要在基層，在擁有86%左右人口的農(nóng)牧區(qū)，沒有農(nóng)牧區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展就沒有西藏的持續(xù)健康發(fā)展。西藏長治久安的薄弱環(huán)節(jié)在基層，基層集聚著絕大多數(shù)信教的農(nóng)牧民和坐擁4.6萬多僧尼的1700多座宗教活動場所，還是西藏各族人民與達(dá)賴分裂集團(tuán)之間斗爭的主要陣地，沒有農(nóng)牧區(qū)和寺廟的久安就沒有西藏的久安。因此，需要對農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民、寺廟和僧尼行“長久之策”，不斷強(qiáng)化“固本之功”，才能保持“久安之效”。

強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生活動，是西藏在新時代下加強(qiáng)黨在西藏群眾工作的重大戰(zhàn)略部署。這一重大戰(zhàn)略是一種能收到“久安之效”的“固本之舉”“長久之策”。通過強(qiáng)基惠民活動，可以進(jìn)一步鞏固黨在西藏的執(zhí)政地位，解決西藏存在的主要矛盾和特殊矛盾，改善人民生產(chǎn)生活水平，推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和諧，鍛煉干部隊伍，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，建立城鄉(xiāng)發(fā)展穩(wěn)定長效機(jī)制，把西藏的各項事業(yè)進(jìn)一步推向前進(jìn)。正如亞里士多德所說，給我一個支點(diǎn)，就能把地球撬起來。強(qiáng)基惠民就是撬動并推進(jìn)西藏“穩(wěn)定、發(fā)展與安全”的永久支點(diǎn)，就是西藏實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化的永久支點(diǎn)。

五、結(jié)語

西藏改革開放40年，使“西藏的面貌‘換了人間’，人民日子‘由苦變甜’”[9]，這是我們黨長期強(qiáng)基惠民工作的結(jié)果，是堅持黨在西藏的全面領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果?？v觀西藏改革開放40年歷史，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是西藏工作最本質(zhì)的特征。西藏今日之穩(wěn)定、發(fā)展與安全的成就離不開黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，新時代西藏經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展和長治久安更需要繼續(xù)毫不動搖地堅持黨對西藏工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。在新時代堅持黨對西藏工作的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中依靠誰、為了誰？以及怎樣領(lǐng)導(dǎo)？全部答案還在于：建基、穩(wěn)基、強(qiáng)基，為民、惠民、富民。