文/趙文玉

《政府信息公開條例》的頒布實(shí)施給機(jī)關(guān)檔案提供利用提出了新的變革要求,檔案服務(wù)對(duì)象正在逐步向社會(huì)公眾擴(kuò)展。檔案部門應(yīng)認(rèn)清角色定位，研究解決機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)信息公開的沖突，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)信息公開的融合，促進(jìn)檔案提供利用與政府信息公開在銜接和協(xié)調(diào)中并行推進(jìn)。

隨著《政府信息公開條例》（以下簡稱條例》）的頒布實(shí)施，各地方政府紛紛將政務(wù)公開提上政策議程，這對(duì)機(jī)關(guān)檔案提供利用提出了新的變革要求。國家檔案局印發(fā)的《機(jī)關(guān)檔案工作條例（征求意見稿）》也指出，對(duì)于已向社會(huì)公開的政府信息，各機(jī)關(guān)需提供相應(yīng)的檔案信息查閱服務(wù)，這就使得機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的聯(lián)系更加緊密。因此，有必要研究并解決機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的沖突和矛盾，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的統(tǒng)籌融合，為進(jìn)一步完善或落實(shí)政府信息公開制度提供有力支持。

一、機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的沖突

第一，不同法律法規(guī)在兩者的開放時(shí)間上有著不同的規(guī)定。依據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定，若信息屬于政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的范疇，需從信息生成或變更之日算起，最遲在20個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行公開；如果是機(jī)關(guān)檔案部門保存的檔案，則依據(jù)《機(jī)關(guān)檔案工作條例》相關(guān)規(guī)定，不在公開范圍之內(nèi)，這部分檔案一般是供檔案所在機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)使用。而現(xiàn)行《檔案法》要求，對(duì)于國家檔案館保存的檔案，正常情況下要在檔案生成之日起滿30年后對(duì)外開放。

第二，兩者的內(nèi)容范圍不同。基于國家安全及重要信息保密需求，在《政府信息公開條例》中就信息公開的范圍進(jìn)行了若干規(guī)定，實(shí)施的是有限制的開放策略?？偟膩碚f，目前絕大多數(shù)檔案是允許對(duì)社會(huì)開放的，僅涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密、公民隱私的涉密檔案，或可能對(duì)國家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅的檔案不在開放范圍之內(nèi)。但是，依據(jù)現(xiàn)行檔案法律法規(guī)，機(jī)關(guān)檔案提供利用必須經(jīng)過上級(jí)主管部門批準(zhǔn)，這就導(dǎo)致一些原本可開放、可利用的檔案文件進(jìn)入檔案室保管環(huán)節(jié)后反而無法開放利用。

二、機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的融合

機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開相融合的一個(gè)重要前提就是統(tǒng)一兩者的管理主體，根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況，建議由機(jī)關(guān)檔案部門作為指定機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)信息公開相關(guān)活動(dòng)，并有序推動(dòng)機(jī)關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的銜接與融合，具體包括以下幾個(gè)方面。

1.統(tǒng)一信息來源

一般來說，政府信息的存在形式有兩種：一是尚未歸檔的現(xiàn)行文件，二是已歸檔保管的檔案?？芍苯訉C(jī)關(guān)檔案作為政務(wù)公開的信息源，在需要時(shí)直接從機(jī)關(guān)檔案中調(diào)取相關(guān)信息。此外，鑒于當(dāng)前政府信息公開的渠道和方式日益向數(shù)字化靠攏，可直接將這部分?jǐn)?shù)字化信息導(dǎo)入電子檔案數(shù)據(jù)庫，這樣既可以實(shí)現(xiàn)檔案提供利用與政務(wù)公開的信息互補(bǔ)，又能夠有力推動(dòng)機(jī)關(guān)檔案數(shù)字化建設(shè)進(jìn)程。

2.統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)《條例》相關(guān)要求，各機(jī)關(guān)單位應(yīng)針對(duì)政府信息公開活動(dòng)制定相應(yīng)的保密審查機(jī)制，審查的主要目的有三個(gè)：一是防止泄露國家機(jī)密，審查依據(jù)為《保守國家秘密法》、《保守國家秘密法實(shí)施辦法》和《國家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，倘若檔案密級(jí)比較模糊，可咨詢相關(guān)保密部門；二是防止侵犯商業(yè)秘密，審查的主要依據(jù)為《反不正當(dāng)競爭法》；三是防止侵犯個(gè)人隱私，審查的主要依據(jù)為行政機(jī)關(guān)和個(gè)人信息權(quán)利人之間的事先約定或聲明。與此同時(shí)，還應(yīng)就信息公開后可能造成的社會(huì)負(fù)面影響進(jìn)行審查，如是否會(huì)危害國家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的安全穩(wěn)定。在機(jī)關(guān)檔案提供利用中，也應(yīng)當(dāng)對(duì)擬開放內(nèi)容進(jìn)行審查，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與政務(wù)公開的審查標(biāo)準(zhǔn)相一致，一般情況下可直接將檔案密級(jí)作為判定依據(jù)。

3.統(tǒng)一開放利用

《文獻(xiàn)保密等級(jí)代碼與標(biāo)識(shí)》將非涉密檔案劃分為公開、限制兩種不同級(jí)別，前者允許對(duì)社會(huì)公眾開放，只要持合法證件便可以前去查閱；而后者僅限檔案信息權(quán)利人或相關(guān)機(jī)構(gòu)使用，查閱時(shí)必須提供個(gè)人身份證明或單位介紹信。政務(wù)公開同樣有信息開放的相關(guān)限制和規(guī)定，如稅費(fèi)繳納、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等相關(guān)信息僅供當(dāng)事人使用，且需要提供身份證或其他證明文件。實(shí)際操作中，在主動(dòng)開放利用與限制性開放利用這兩個(gè)問題上，可以在程序和方法上尋求統(tǒng)一。

4.統(tǒng)一編制檢索

《條例》要求行政機(jī)關(guān)編制政府信息公開指南及目錄，以便廣大群眾查詢利用。從服務(wù)公眾的角度出發(fā)，在機(jī)關(guān)檔案提供利用中，也應(yīng)編制和完善各類檔案檢索工具。此外，應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光看問題，盡快將政府信息納入電子文件管理體系，在政府信息文件的形成時(shí)期就要加強(qiáng)前端控制與管理，在編制政府信息公開目錄與索引時(shí)，確保信息存儲(chǔ)的格式、標(biāo)準(zhǔn)均符合檔案管理相關(guān)規(guī)定，同時(shí)對(duì)字段、字符作相應(yīng)處理，增加關(guān)鍵詞錄入，從而更好地與電子文件檢索體系相銜接，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)高效的線上檢索服務(wù)。

5.其他保障措施

針對(duì)檔案提供利用與政府信息公開在開放時(shí)間和范圍上的沖突，應(yīng)從立法層面尋求突破。就法律位階而言，《條例》屬于《檔案法》的下位法，理應(yīng)服從于后者，然而《檔案法》制定已有30余年，內(nèi)容上明顯滯后，故建議對(duì)《檔案法》以及《檔案機(jī)關(guān)工作條例》進(jìn)行修訂和調(diào)整，使之更加適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。鑒于檔案文件與政府信息具有很高的重合度，《條例》與檔案法律法規(guī)在調(diào)整內(nèi)容上也應(yīng)當(dāng)保持高度銜接，對(duì)于已進(jìn)行信息公開審核的檔案文件，如果由檔案部門在檔案形成三十年后重新進(jìn)行審定是否開放，無疑是對(duì)行政資源的一種浪費(fèi)，也會(huì)給檔案提供利用造成很大的困擾。因此，在對(duì)《檔案法》及《檔案機(jī)關(guān)工作條例》進(jìn)行修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由檔案形成部門（即政府信息形成部門）負(fù)責(zé)開展文件審定工作，并通過各種手段加以固定，對(duì)于經(jīng)審定公開的文件信息，在移交至檔案館后應(yīng)保持其公開屬性不變，從而為檔案提供利用與政府信息公開的融合提供立法保障。

檔案提供利用與政務(wù)公開在服務(wù)對(duì)象、開放手段及工作流程上日趨一致，服務(wù)方式也日益主動(dòng)化，因此，將檔案提供利用與政務(wù)公開相融合既有可行性也有其必要性。今后，檔案部門應(yīng)認(rèn)清自身角色定位，理順檔案公開與政務(wù)公開之間的關(guān)系，主動(dòng)暢通信息渠道，為構(gòu)建綜合性、系統(tǒng)性的政府信息資源體系提供支持和保障，促進(jìn)檔案提供利用與政府信息公開在不斷銜接和協(xié)調(diào)中并行推進(jìn)。