侯佳佳

蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730020

一、問題的提出

20世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出公私合作制(Public-Private-Partnerships，簡(jiǎn)稱PPP)，在西方主要國(guó)家得到廣泛的響應(yīng)。歐盟、聯(lián)合國(guó)以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展也將公私合作制的理念在全球范圍內(nèi)推廣，包括中國(guó)、印度、墨西哥在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家開始學(xué)習(xí)和嘗試公私合作制。

20世紀(jì)末，我國(guó)開始PPP模式的探索，在此期間，PPP模式是一種典型的BOT模式為其主要的形式，參與的資本大多為外資，隨著中國(guó)改革開放，部分基礎(chǔ)設(shè)施開始對(duì)一些民營(yíng)資本開放。1994年后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，為PPP模式提供了重要的市場(chǎng)環(huán)境，為其帶來(lái)一定的活力，PPP模式正式開始進(jìn)入試點(diǎn)和推進(jìn)階段，PPP項(xiàng)目數(shù)量呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。2009年期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化腳步進(jìn)一步加快，但是也帶來(lái)一系列生態(tài)環(huán)境問題，資源緊缺，我國(guó)PPP發(fā)展模式具有反復(fù)行。2013年以后，為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，財(cái)政部于2013年底全面部署PPP項(xiàng)目的推廣工作，我國(guó)PPP模式處于推廣階段，在此背景下研究政府在PPP模式中的職能具有了現(xiàn)實(shí)意義。

二、PPP模式的概念

公私合作制，簡(jiǎn)稱PPP，又叫“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP本身就是一個(gè)相當(dāng)廣泛的概念，加上文化背景、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及應(yīng)用環(huán)境等方面的不同，至今各國(guó)對(duì)PPP的概念還沒有統(tǒng)一的定義。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))中將PPP模式定義為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，有社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理效益。

政府和社會(huì)資本合作(PPP)，廣義上來(lái)說(shuō)，泛指政府和私人部門建立合作伙伴關(guān)系；狹義的PPP指政府公共部門和私人部門合作項(xiàng)目一系列融資模式的總稱。不同的專家學(xué)者對(duì)此也有不同的定義，余暉、秦虹認(rèn)為PPP模式通常是指公共部門與私人部門相互合作建立起的合作關(guān)系，它們之間互為補(bǔ)充，相互借鑒。也就是說(shuō)PPP是對(duì)任何一種公共部門和私人部門之間達(dá)成的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的統(tǒng)稱，也可視其為是公共部門把服務(wù)外包給私人部門的一種形式，具體包括公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、設(shè)立合資企業(yè)、合同承包、管理者收購(gòu)、管理合同等。賈康、孫潔提出，PPP是指政府公共部門與非政府的主體(企業(yè)、專業(yè)化機(jī)構(gòu)等)合作過(guò)程中，是非政府的主體利用自身資源參與政府中來(lái)，政府為其帶來(lái)一定的效益。賈康、孫潔認(rèn)為，公共部門與私營(yíng)部門合作是前提，把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)作為合作的目標(biāo)，最后強(qiáng)調(diào)利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。闞曉西對(duì)PPP的定義，政府以訂立合同的方式，充分利用社會(huì)資本方的錢、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。它認(rèn)為，政府以訂立合同的方式來(lái)明確雙方的責(zé)任劃分，雙方本著平等自愿的原則，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，未經(jīng)對(duì)方同意，任何一方不得擅自終止合作。

綜上所述，PPP就是公共部門與私人部門進(jìn)行合作，提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)利益共享并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的伙伴關(guān)系。

三、我國(guó)現(xiàn)有立法狀況

我國(guó)目前還沒有法律層面的PPP專門立法，PPP規(guī)范主要是依賴于政府的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列相關(guān)文件，《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本和合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。

(一)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本和合作模式有關(guān)問題的通知》是推廣PPP模式以來(lái)發(fā)布的第一份正式文件。文件提出了要充分認(rèn)識(shí)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義、政府要積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作明確政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目類型以及采購(gòu)程序等事宜、切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能以及加強(qiáng)政府部門的組織和能力建設(shè)。

《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本和合作模式有關(guān)問題的通知》對(duì)于加快轉(zhuǎn)變政府職能具有重要意義，但也有明顯的局限性：(1)文件屬于部門規(guī)章，具有明顯的局限性。(2)與現(xiàn)有的法律銜接沖突問題的解決。

(二)國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出轉(zhuǎn)變政府職能的更高要求、健全政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制，充分發(fā)揮政府在資源配置中的決定性作用?！蛾P(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目適用范圍、模式選擇以及對(duì)項(xiàng)目的規(guī)范管理進(jìn)行了規(guī)定，但與財(cái)政部文件在職能方面存在沖突，并且沒有做出詳細(xì)說(shuō)明；其次，政府轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的監(jiān)管者，保證項(xiàng)目的實(shí)施，但誰(shuí)“監(jiān)管”政府未作出規(guī)定。

四、政府在PPP模式中的職能

開展政府和社會(huì)資本合作，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求，政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

(一)提供法律法規(guī)保障

2014年，國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP(政府和社會(huì)資本合作)方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，使PPP模式的順利開展有法可依。

(二)設(shè)計(jì)合理的收益與承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)能夠參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和可行性研究的前期工作，降低社會(huì)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

(三)提供支持

在PPP模式中，政府提供必要的金融支持跟一定的的外在條件支持。在PPP模式中，政府提供輔助性設(shè)施保障和各種優(yōu)惠政策保障PPP模式的順利進(jìn)行。

(四)合作與監(jiān)督

政府和社會(huì)資本的合作，通過(guò)合作協(xié)議，雙方建立起平等地位，互相監(jiān)督，締結(jié)誠(chéng)實(shí)守信的契約精神，未經(jīng)對(duì)方同意，不得擅自解除合同；政府在PPP項(xiàng)目中監(jiān)督者地位，目的在于剔除不能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目方案和特許經(jīng)營(yíng)者，解決市場(chǎng)失靈、績(jī)效不符合要求等重要問題。

五、政府推進(jìn)PPP模式的不足

政府在推廣PPP模式在一定程度上取得了良好的成績(jī)，但是在推廣過(guò)程中也遇到一系列問題，政府缺乏重視，沒有相關(guān)立法，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)政府認(rèn)知不足，領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視。PPP項(xiàng)目融資模式是近幾年才發(fā)展起來(lái)的一種新型融資模式，政府官員缺乏了解，減緩了投融資體制改革，也阻礙了PPP模式的推廣和應(yīng)用。

(二)政策源頭未統(tǒng)一，各級(jí)政府組織實(shí)施部門意見存在差異。

(三)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》的個(gè)別條款涉及PPP模式，但尚未出臺(tái)專門的PPP模式法律，立法層次較低，尚未形成完整的PPP制度。

(四)政府評(píng)估論證工作尚不完善。PPP融資模式的特殊性和復(fù)雜性決定政府要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備工作，即政府在PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備過(guò)程中，必須對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。但就我國(guó)情況而言，政府在PPP項(xiàng)目方面經(jīng)驗(yàn)尚淺，缺乏獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估論證工作的能力；另一方面，政府對(duì)實(shí)際情況的掩飾和重要領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，社會(huì)投資者很難獲得真實(shí)數(shù)據(jù)。導(dǎo)致PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)估不準(zhǔn)確，影響PPP融資模式的推廣。

六、進(jìn)一步規(guī)范政府推進(jìn)PPP工作的對(duì)策建議

在PPP融資項(xiàng)目中的問題，影響了PPP模式的順利進(jìn)行，PPP模式的順利運(yùn)行離不開國(guó)家的支持，我們應(yīng)結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定《政府和和社會(huì)資本合作法》或條例，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。

(一)政府及其相關(guān)行業(yè)主管部門大力宣傳PPP模式的理念和方法，建立規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)范的PPP管理機(jī)制。政府要成功推廣PPP，需要參與PPP項(xiàng)目篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購(gòu)、實(shí)施監(jiān)督等全流程管理，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇基礎(chǔ)項(xiàng)目進(jìn)行示范，通過(guò)具體實(shí)施發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。

(二)政府主導(dǎo)，統(tǒng)一立法，較為完善的PPP法律體系推動(dòng)PPP融資模式。實(shí)踐證明，PPP模式的健康和成功運(yùn)作離不開較為完善的PPP法律體系；首先在于法律政策體系的保障，使得PPP運(yùn)作從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都是由規(guī)范性的法律文件或法規(guī)作為法律保障，做到理論與實(shí)踐的結(jié)合有明確的法律規(guī)范；其次，要注重與他法律法規(guī)的有效銜接，建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP管理機(jī)制。

(三)政府為PPP項(xiàng)目擔(dān)保的合法性應(yīng)具有法律保障，有利于增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，確保PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

(四)政府應(yīng)擔(dān)建設(shè)規(guī)范的評(píng)估論證體系，政府可以委托專門的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)估論證的可信度，增強(qiáng)社會(huì)投資者參與PPP項(xiàng)目的信心。

(五)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管應(yīng)遵循透明度原則，監(jiān)管部門應(yīng)建立嚴(yán)格的事后懲罰機(jī)制，將違法違規(guī)的社會(huì)資本方、相關(guān)當(dāng)事人以及政府官員向社會(huì)公布，防止權(quán)力濫用。

(六)政府和社會(huì)資本合作期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，所提供公共產(chǎn)品、服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不應(yīng)少于25年，保證政府和社會(huì)資本合作的順利進(jìn)行。

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，為了更好的推進(jìn)PPP融資模式的發(fā)展，我們必須處理好政府在PPP模式中的定位，更好的推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)。

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