李長帥 丁 波 李軍海

山東中醫(yī)藥大學，山東 濟南 250355

全面從嚴治黨是協(xié)調(diào)推進“四個全面”的關(guān)鍵，是靈魂，是根本保障。十八大以來，我們黨通過“打虎拍蠅獵狐”的鐵腕式反腐向人民交出沉甸甸的成績單；《鑒史問廉》《永遠在路上》《打鐵還需自身硬》《巡視利劍》《大道中國》等紀錄片、專題片更直觀、更系統(tǒng)地向人們展示我們黨反腐的信心和決心。

《韓非子·有度》：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，其中，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”位列五個子體系之中。從全面從嚴治黨的實踐來看，我們黨通過建立和健全黨內(nèi)法規(guī)體系來“扎緊制度的籠子”，通過開展和推進監(jiān)察體制改革來增強制度的生命力，以“釘釘子的精神”，“踏石留印、抓鐵有痕”的作風，解決“制度不能像稻草人”和“牛欄關(guān)不住貓”的問題。監(jiān)察委員會的設(shè)立是事關(guān)全局的重大政治改革，它以“位高”“權(quán)重”“有力”為典型形象。當然，作為一個新的國家機構(gòu)，享有一種新的國家權(quán)力，必然要有嚴格的產(chǎn)生過程，并要有嚴密的正當化論證。

一、監(jiān)察委員會的產(chǎn)生過程合法

2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。在此后的十個月多的時間里，三個省市動態(tài)地展示試點工作，現(xiàn)已取得了重要階段性成果。十九大報告在“健全黨和國家監(jiān)督體系”中提出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。

2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，在立法程序上，2017年6月全國人大常委會對《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》進行了第一次審議；12月22日全國人大常委會審議的“二審稿”對“一審稿”做了多處修改和完善；全國人大常委會提交到全國人民代表大會的《監(jiān)察法草案建議表決稿》對“二審稿”作了進一步地完善，并于2018年3月20日在全國人民代表大會上表決通過。2018年12月22日全國人大常委會對《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》進行第二次審議。第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，這就完成了反腐敗國家立法。

從三個省市的試點到全國推開試點，從中共中央的“試點方案”到全國人大常委會的“試點工作的決定”，再到草案征求意見，及至全國人民大表大會的表決通過，每個節(jié)點和步驟向我們展現(xiàn)出，速度雖快，卻有條不紊；頂層設(shè)計先行，卻不忘人民的意愿；政策引領(lǐng)，但嚴守法治原則?？梢姡O(jiān)察委員會的產(chǎn)生并非隨心所欲，而是“將改革全過程納入法治軌道”[1]。

二、監(jiān)察委員會具有合憲性

監(jiān)察委員會是我們黨開展監(jiān)察體制改革中的創(chuàng)新舉措，是對人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關(guān)職能的整合，近乎牽一發(fā)而動全身。在全面依法治國的戰(zhàn)略下，新型權(quán)力的產(chǎn)生要想上升為一種國家權(quán)力，就必然要走法治化路徑。

2017年11月7日，“草案”在中國人大網(wǎng)全文公開，征求公眾意見，根據(jù)官網(wǎng)顯示，截止12月6日，共有3700人提出了13000多條意見建議，而且《中華人民共和國監(jiān)察法》在全國人民大表大會上表決通過，這都反映出人們參與和投身法治建設(shè)的高漲熱情，也反映了監(jiān)察委員會與國家和人民的利益密切相關(guān)，充分體現(xiàn)了人民的意志，展現(xiàn)了我們國家的制度本質(zhì)和優(yōu)勢。

與其他法律制定過程存在顯著不同在于，監(jiān)察委員會的設(shè)立涉及到國家政治體制改革，但是現(xiàn)行實施的1982年憲法并沒有相關(guān)規(guī)定，于是本部法律在制定過程中有著高漲的異議之音，核心點在于設(shè)立監(jiān)察委員會的合憲性問題。十九大報告在“深化依法治國實踐”中提出了“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”，這種政治上的承諾與學界一直倡導的合憲性審查理論形成了交匯。而草案似乎成為合憲性審查的試金石，憲法學界從依憲治國的政治主張中深挖草案的憲法依據(jù)問題。換言之，由于監(jiān)察委員會是對國家政體的改變，所以修改《中華人民共和國憲法》和制定《中華人民共和國監(jiān)察法》孰先孰后就成為問題產(chǎn)生的緣由，顯然制定《監(jiān)察法》的啟動工作先行一步。不過我們黨領(lǐng)導人民開展監(jiān)察體制改革，按照黨中央提出改革意見和全國人大常委會進行授權(quán)的思路，采取試點先行然后全面推開的做法，并通過合憲性的立法過程，實現(xiàn)監(jiān)察體制改革的合理與合法，正如馬懷德教授所言，“從憲法解釋的角度出發(fā)，現(xiàn)行《憲法》對于全國人大和全國人大常委會職能的規(guī)定，能夠為試點決定提供合憲性解釋的空間”[2]。在第十三屆全國人大一次會議上，采取先表決《憲法修正案》，后表決《中華人民共和國監(jiān)察法》的做法，有力的證明了監(jiān)察委員會的設(shè)立及其《監(jiān)察法》的制定在憲法上具有正當性。

三、黨的領(lǐng)導是監(jiān)察委員會正當化的根基所在

在《中華人民共和國監(jiān)察法》制定的過程中無論是否定之聲，還是肯定之音，基本前提都是對監(jiān)察委員會設(shè)立的必要性和可行性予以認可。基于此，可以從共識之中找到監(jiān)察委員會正當化的根基，這就是黨的領(lǐng)導。

(一)監(jiān)察委員會是黨內(nèi)監(jiān)察的優(yōu)化升級

從監(jiān)察委員會所整合的部門和所承擔的職能可知，我們國家懲治腐敗由“九龍治水”質(zhì)變?yōu)檫o拳頭發(fā)力，對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，黨內(nèi)監(jiān)察權(quán)升級為國家權(quán)力?！妒酚洝ぬ饭孕颉酚涊d，“夫禮禁未然之前，法施已然之后。法之所為用者易見，而禮之所為禁者難知?！卑拙右自凇恫吡忠弧づd五福銷六極》說到，“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！北O(jiān)察委員會是我們黨審時度勢，既重已然，也重未然，既治標，也治本。

(二)全面依法治國和全面從嚴治黨有機統(tǒng)一

全面依法治國和全面從嚴治黨都必須以黨章和憲法為基本遵循，黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，憲法也肯定和確認了黨的領(lǐng)導；《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導”作為全面依法治國的基本原則，十九大報告在“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”中指出“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”。因此在監(jiān)察體制改革中堅持黨的領(lǐng)導有章可循、有法為據(jù)。

(三)中國共產(chǎn)黨和人民的意志是一致的

黨章規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義的領(lǐng)導核心，代表中國先進生產(chǎn)力的要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益?！秉h章和十九大報告都指明，“堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。”人民代表大會制度是中華人民共和國的根本政治制度，是中國人民民主專政政權(quán)的組織形式，是中國的政體。從監(jiān)察委員會試點過程看，黨中央有“方案”，全國人大常委會有“決定”，即便是草案，也是公開征求意見，顯現(xiàn)出我們黨在作出任何一項重大改革時都堅持于法有據(jù)的原則，更體現(xiàn)了對人民意志的尊重。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擁有8900多萬黨員，帶領(lǐng)人民從站起來、富起來到強起來，不斷從勝利走向新勝利。在反腐敗工作中同樣如此，從十八大以來反腐的高壓態(tài)勢到如今反腐法治化的探索，堅持黨的領(lǐng)導是基本原則，是根本保證。《黃帝內(nèi)經(jīng)》講到：“人始生，先成精”；也提到：“精氣奪則虛”，又說：“精氣竭絕，形體毀沮?！痹诒O(jiān)察委員會的設(shè)立、運行中貫穿始終的是黨的領(lǐng)導，監(jiān)察委員會的精氣神就是在黨的領(lǐng)導下，代表人民的利益，具有合憲性，并以人民的名義，懲治和預防腐敗。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學，2016(12)：3.

[2]馬懷德.再論國家監(jiān)察立法的主要問題[J].行政法學，2018(1)：7.